6.7.5 中国汽车公共管理的典型案例2：货运车治限治超大博弈
1.概论
我国的机动车质量（mass）限值表述在两部法律中，《公路法》第四十九条规定：“在公路上行驶的车辆的轴载质量应当符合公路工程技术标准要求”，《道路交通安全法》第四十八条规定：“机动车载物应当符合核定的载质量”，这个“核定的载质量”指车辆行驶证上核定的载质量。这就使得我国公路用机动车有了分别以路、车为基点的两套质量限值体系。所谓“治限”是治理车况（重、长、宽、高等）超越公路限值的简称，是公路部门管理的事项。所谓“治超”是治理汽车载荷超过车辆行驶证核定载质量限值的简称，是车辆管理部门管理的事项。前者是从保障路、桥安全的角度核定的车辆质量和尺寸参数限值，后者是从车辆行驶安全的角度核定的车型质量参数限值。中国的客、货运输均存在超载，本款所论专指货运超载。无论超限还是超载，都是为了多获利益，超限量装载。超载发展到了后来，竟演化为路损桥断车不坏，博弈竟得到车强于桥的结果。从1998年1月1日实施《公路法》算起，19年治限治超的结果和过程考量出中国汽车公共管理的水平。
车辆超载运输是各国均存在的现象，但就货运车超载量之巨，超载之泛滥，反治超手法之奇而言，恐怕世界上少有出中国之右者。开展整治之初，公共管理部门决没有预料到，这场整治会演变为一场旷日持久、耗费巨大的行动，更少有人会预料到，至少13条鲜活的生命会因之而消失（央视法制频道2006年11月30日报道，自治限治超以来，已有13人殉职，110人受伤）。中国治超何其艰难曲折，使得研究超与治的博弈对于研究中国汽车公共管理具有了典型意义。
2.超限超载——社会难承之重
超限超载的危害显而易见：造成公路早期损毁，增大公路维修成本，缩短公路使用寿命，增大人民负担；阻滞行车速度，造成交通堵塞；引起车辆的承载系、制动系、转向系失效，造成交通事故；过大的车辆质量使发生事故的碰撞动能增大，放大伤害，造成桥断路坍、群死群伤的重大交通事故；致使养路费负担不公正，通行费流失；挑战法制，扰乱公共秩序。
公路是一国重要的公共资源，遭受几年超限蹂躏之后，全国的公路已是千疮百孔，许多高速公路不得不提前大修。2001年初，我在河南等级公路上发现，驶向某中心城市的车辆普遍占左道行驶，再看路面才明白，运煤车重载已将右车道压出大坑小洼，滞慢车速，左车道由于运煤车回程载荷较轻，还算完好，超载的危害可谓泾渭分明。据测算，21世纪初，超限超载损坏公路带来的直接经济损失达每年700亿元；每年因超限超载运输引发的交通事故约15万起，伤亡人数可达13万人，直接经济损失可达6亿元；以超载逃避的养路费可达50亿元，逃避的路桥通行费可达300亿元[79]。超限超载车辆造成干线公路堵塞，央视《焦点访谈》2006年9月2日报道的山西长治208国道大堵车，有的车辆滞留达10天以上，就是由于超载车辆压坏路、桥，加之连续下雨引起的。央视报道，2012年，国内物流费用总额达9.4万亿元，占GDP的18%，而这一比例在发达国家仅10%。据此估计，以治超为理由在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费（公路三乱）增加的物流成本以万亿元计。有媒体报道，物流行业协会统计，一年的罚款金额大约是2700亿元[80]，这些费用通过计入成本转嫁给消费者。超限超载也干扰了我国货运汽车技术进步的进程，在超载超限车花样层出的几年里，受畸形需求导向，货运车制造业搁置了对安全、环保、节能技术的追求，把注意力转移到强化承载系和玩“大吨小标”游戏上。超限超载的泛滥还严重侵蚀了我国的法制环境，销蚀社会公信，使守法经营无以为继，使违规经营、非法改装致富，以至将整个货运车制造业拖入竞相说谎的泥淖，将整个汽车货运业拽入无视法律、规章的乱局。超限超载的车轮碾碎了公共秩序，不仅成为公路难承之重，社会各方也难承其重。一个法治社会岂能听任超限超载泛滥。
3.超与治的大博弈
（1）风起于青萍之末
1980年，中国公路通车里程仅89万km，落后的公路建设严重制约了经济的发展。为解决公路建设资金不足、发展滞后的矛盾，1984年，国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策，即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外，利用银行贷款或社会集资建设公路（含桥梁、隧道），建成后收取合理的车辆通行费，以偿还贷款或集资。此后，交通部和地方政府陆续出台了一系列借贷修路，收费还贷的政策。这一政策吸收了大量的资金投入修路，促成了公路建设的高速发展，2005年全国公路客运量和货运量分别达到1984年的4.35倍和16.98倍。尽管出现了收费公路，但20世纪90年代中期以前，中国境内收费公路不多，设置的收费站也较少，从全局看，公路收费尚未对整个运输业的成本产生显著影响，虽然已有有意超载，但货运主体对汽车的超载能力不甚了解，超的意识不强烈，不普遍。当时的运营主体以国企为主，一般按照使用说明书规定的载重量装载，即使超载，幅度也不大，超限超载没有成为货运业的生存状态，更没有“大吨小标”助纣为虐。随着收费公路陆续建成，公路收费站的增多使通行费在运输成本中所占比例激增；随着货运业私有化，车主尽快收回投资的愿望猛涨；以核定装载质量计征的收费制度使多装载成为摊薄征费的可行手法。刻意超载在这三重因素的刺激下产生了“滚雪球”效应，超与治的大博弈由此开端。
国家审计署2008年第2号审计结果公告《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》披露，收费公路规模过大，至2005年底，河北、江苏、河南等16个省（市）二级以上公路总里程的54%是收费公路，其中云南为92%，四川为90%，黑龙江为86%，重庆为84%。审计署认为“这种状况实质是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给社会和公众。”审计发现，“一些地方政府和交通部门从自身利益出发，把收费公路作为融资平台，在公路上违规设站、提高收费标准、将政府还贷公路随意转为经营性公路等。”例如，辽宁、湖北等16个省（市）在100条（段）公路上违规设置收费站158个，至2005年底违规收取通行费149亿元，浙江、安徽等七省（市）提高收费标准，多征收通行费82亿多元。无怪有人戏称中国高速公路是地方政府的提款机。
中国公路养路费（2009年改为燃油附加税）、货运附加费、运管费、营业税均按车辆标称装载吨位收取，甚至一些地区自行附加的“解困”“扶贫”“教育”等搭车收费也按此计收。按标称装载吨位刚性计收路、桥通行费是在自动测量技术不发达时期采用的简而易行的计费制度，在汽车的标定载质量真实反映汽车承载能力的情况下，也能体现基本的计费公平。在通行费所占运输成本比例增高的时候，摊薄这块成本的期望随之增高，多载不仅可摊薄刚性的通行费和各种收费，还可摊薄单位运量的燃料费和人工费，当经营者把这种期望付诸行动时，这种刚性计费制度非但失却公平，更变为对两超的刺激。
图6-2 一例货运成本构成（单位：元，运程：800km）（根据2002年12月9日《中国汽车报》）
据报道，从山西侯马到南京共1695km，沿途设有30个收费站，平均每56.5km即有一处收费站，载货车单向需缴费2168元，平均每km缴费1.28元，平均每个收费站收费72.3元。2002年11月，中国汽车报记者在跟随从山西稷山到陕西礼泉的往返货运中得到的运营成本构成见图6-2。图6-2所示的构成是在核定5t载重，往程超载100%，返程超载200%，且罚款较少的情况下得出的。从收入的2000元中扣除运行支出，车主获毛利500元，可见，如不超载，或遇上多次罚款，确无利可盈。此行约80%的路程在高速路上行驶，通行费与燃油费之比为0.6∶1（加上罚款为0.69∶1），当时在西南山区，两者之比不止于此。我2001年在贵州、云南做用户调查时，用户告诉我的这一比例都在1∶1以上。买路钱接近乃至甚于买油钱，可认为通行费负担过重。
1989年，我国公路总里程为101.4万km，二级以上公路占4%，高速公路通车里程仅271km。至1999年，总通车里程已达135.2万km，二级以上公路占12.5%，高速公路通车里程已达1605km；与此同时，货运汽车的比功率和比扭矩均有显著提高，以红岩汽车为例，1990年销售的载货汽车的平均比功率为7.75kW/t，1999年升至8.63kW/t，1990年销售的牵引汽车的平均比功率为3.46kW/t，1999年升至5.19kW/t。路况和车况的改善，为重载运输提供了物理基础。中国货运业在20世纪90年代中期开始由轻载向重载转型，长途货运业也随之迅速兴起，此乃公路货运业发展的一般规律，同时催生非理性的重载诉求亦在情理之中。但公共管理部门对此认识不足，没有及时引导，痛失管理的良机。
恶性竞争使超载欲望蔓延并膨胀，“大吨小标”由个别整车厂讨好用户的“策略”演变为普遍的对策。20世纪90年代中期，整车厂除用加大货箱容积、强化承载系来满足超载的市场需求之外，开始用“大吨小标”来迎合购买者的诉求，并且制造出许多后来作为超限整治对象的高栏板车厢、加片板簧车辆。这种行为之所以没有蔓延到客车，与乘客座位数不便少报有关。最先采取此种不正当行为的企业增加了销量，跟进的企业先出于无奈，后来也主动打起了这张牌，以致同一款汽车标称的载质量越来越小，承载能力却越来越大，甚至出现让用户选择标称载质量的怪象。到1999年12月，国家机械局下发第一个治理“大吨小标”的文件——《关于清理整顿汽车产品名义装载质量问题的通知》，指示对“不合理的汽车名义装载质量”要“坚决制止更正”的时候，利用“大吨小标”帮助车主逃避收费已经蔓延开了。由此拉开了货运车主（驾驶员）、交通管理部门、公安系统交管部门、货运车制造厂、汽车《公告》主管部门、地方政府直接参与的大博弈。
（2）道高一尺，魔高一丈
至2000年，愈演愈烈的超限超载使公路告急！桥梁告急！安全告急！通行费告急！路—车的尖锐矛盾使政府感到了巨大压力，开展了力度逐渐增强的集中整治。主管交通安全、公路管理、车企的政府主管部门在这一时期投入了大量的资源和精力治限治超（整治两超），但整治时紧时懈，超限超载反弹与整治反复拉锯，2000年至2004年，公安、路管数度开展全国范围的专项整治，省市政府部门也数度联合开展区域集中整治。公安部2001年7月发起的一次全国统一行动周中，出动警力67.6万人次，查处严重超载违章143.3万起，处罚41.8万人次，吊扣驾驶证16万个，记分20.2万人次，卸货（客）13.9万辆，劝返11.1万辆，拆除非法改装2.4万辆[81]。车主则采取在集中整治期间按兵不动，待集中行动一结束，两超变本加厉上路与之周旋。三年之后，在2004年夏季集中行动中，全国共投入执法人员228万人次，设检测站4700个，查处超限超载车辆119万辆，卸载164万t。可见三年整治未有收敛，终致重达百余吨的“汽车小火车”逶迤上路。
治限治超开展后，我国尚无划定“超”的法定阈线，整治得不到法律的充分支持。汽车在公路上行驶轴载质量权威的限值莫过于1997年7月3日人大会常委会通过的《公路法》第四十九条的“符合公路工程技术标准要求”的规定。1997年11月26日发布的《公路工程技术标准》（JTJ 001—1997）和2003年修订版JTG B01—2003将汽车荷载[82]定义为由车道荷载和车辆荷载组成。《公路工程技术标准》第六章虽然规定了设计计算的车辆重力标准值，即用于设计计算的车辆总质量、各轴重力及其分布标准，但只是设计桥梁和其他构造物的规定计算荷载，而不是各类车辆的称量轴荷。正如交通部批准的JTJ 001—1997条文说明指出的那样：“为了保证桥梁的安全储备和使用寿命，对桥上实际行驶的车辆轴重和总重必须予以严格限制，一般情况下，不允许采用设计的极限值。”由此看来，《公路工程技术标准》并未给出公路允许各类车辆的称量轴荷，《公路法》第四十九条表述的轴荷限值不能在《公路工程技术标准》落实为称量值。早在1989年，交通部就发布了《超限运输车辆行驶公路管理规定》，规定了公路用车辆的尺寸和质量（mass）参数，于1990年1月1日施行。但《规定》的限值脱离现实，如规定货物宽度不超过3.5m不适合公路宽度，货物装载高度不大于4.3m高于已有桥涵，不久即停止执行。在路政部门面对日益泛滥的超限感到整治失据的情况下，2000年2月13日，交通部长发布2000年2号令，公布《超限运输车辆行驶公路管理规定》，规定了车辆在公路上行驶的尺寸限值、总质量限值和轴载质量限值，作为超限的阈限。鉴于《规定》在实践中仍感不适，2004年4月30日，以交通部、公安部等七部委的名义发布交公路发〔2004〕219号文，再度界定超载标准，这个限值标准较2号令普遍提高，有的车辆类提高的幅度很大，却留下了仍把“车辆装载质量超过行驶证核定载质量的”列为超载的尾巴。8月20日，再以交通部、公安部等三部委的名义发布交公路发〔2004〕455号文，以附件的形式保留了219号文规定的限值，没有了超过行驶证核定的载质量属超载的认定。在车这一面，直到2004年10月，国家质检局才发布了《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB 1589—2004），公路用车的《公告》核准才有了质量参数的限值标准，而车辆行驶证质量参数正是按《公告》参数核准的。但此时无论是货运业的生态、攫取利益的心态还是车企间的扭曲竞争都已不是一纸指令或标准能够矫正的了。
治限治超的主旨本在维护正常的运输秩序，而维护正常的运输秩序的目的之一在于维护社会和经济的稳定。这一时期的治限治超遭遇到三重悖论，使整治措施难以落实。治限治超遇到的第一重悖论是引起物价上涨。由于很少有商品不包含汽车运输成本，运输成本增高必然带动社会商品价格全面上涨，在治限治超过硬的时段和地区，立即出现了涨价的势头，当地政府无奈之下放松了整治力度。第二重悖论是治限治超抑滞了地区经济。治限治超使当地货运车主得不到期望的利益而停车观望，影响了当地经济的运行。一些长途货运车驾驶员则选择整治稀松的路线行车，还找到了没有治限治超罚款的路线。重庆—湖北间的超限超载车就曾为躲避整治而走长江船运，使川江滚装汽车船运红火一时，导致公路收费和沿线服务业萎缩。一旦地方政府发现治限治超影响了当地经济，就会减弱整治的积极性以维持地方经济的稳定，甚至禁止上路查处超限超载。当时有顺口溜云：“春天发现路坏了，夏天发现价涨了，冬天发现煤少了”就形象地道出了这两重悖论。第三重悖论来自整治队伍内部，即：整治一方以罚代管，越罚越多；被整治一方以超补罚，越超越重。初始的治限治超手段就是罚款，而且各地、各部门罚款依据的标准不统一，同一辆车得接受不同部门、不同路段管辖者的重复罚款。一时间，货运成为管理部门的“唐僧肉”，但车主很快找到了罚款生态中的利益平衡点：堤外损失堤内补，罚款损失超载补，甚至与管理人员达成“猫鼠协议”，分享超限超载的利益。如果说，初期的两超是车主为应对通行费增长而不得已而为之的话，后来，超限超载竟演变成了连接博弈各方的利益链条（此时车辆的承载系已经大大增强，车辆损坏的风险已经降低，而将损毁的风险转移至路、桥），成为了货运业的生态。整治就这样陷入越治越超的恶性循环。虽然后来增加了卸载等整治手段，但缺乏操作规范和监督，仍不免“猫”“鼠”分享两超的利益。
此时，整治“大吨小标”也陷入僵持。从1999年12月至2002年11月，主管汽车的部门六次发文，严正宣告对“大吨小标”等违规行为将依法、依规从严处理。但整治的利剑一次次高高举起，又一次次轻轻放下，没有一家违规的企业真正受罚。虽然超载带来了大量的失效投诉，各厂对之深恶痛绝，但各厂都以“大吨小标”为卖点，有的企业竟将“超强承载能力”作为广告语暗示“大吨小标”招揽用户。超载对于车企如一枚苦果，食之难咽，弃之难活。在那样的局势下，博弈者心知肚明，谁放弃了“大吨小标”，谁就放弃了市场，谁会傻冒到真正自查自纠呢？直至2003年7月，发改委才发文撤销了少数违规汽车产品公告，“大吨小标”已泛滥成灾，撤销少数违规公告已无改“大吨小标”的格局。
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超载车过关记
北京青年报记者在华北五省市2003年12月—2004年2月联合治限治超行动结束两个月时，随车暗访了大同到河北的国道。记者得出了两超比整治前还要严重的结论。
凌晨一点，记者来到国道上，只见一辆辆满载煤炭的货车带着挂车络绎不绝地奔跑。这些汽车大都经过改装，且不挂车牌，有人指点记者，这些运煤车的主车加上挂车有近100t。
记者跟随一辆运煤车从左云县出发，晚上10点后，到了第一个治超点——大同交警负责的大窑山治超点。司机自觉地把车停了下来，走进值班室，为两辆列车交了300元钱得以过关。零点，到达白马城交警中队的治超点，司机径直与交警侃价，交上了300元。凌晨两点，来到阳高县交警驻守的治超点，值班交警要司机直接和治超领队侃价。领队十分谨慎，待交警证明认识司机，才开始谈价钱，最后以每辆车交150元放行。凌晨五点过，在距离神泉堡不到1km的地方，交警拦下了所有的运煤车，原来是一辆流动检查的警车，司机们都主动上前交费。
记者暗访了几个交警设在大同南北两条主要运道上的治超点，结果发现，这些治超点无一例外都和司机讨价还价，收钱放行，没有一个对超载车按规定做卸载和登记处理。而收取的罚金都远远超过了处罚标准。记者在路上的四个路政治限站了解到，类似的情形也同样存在。
记者发现，贴上暗号标记的运煤车便可畅通无阻。原来，这些车辆已交纳了包月费。记者在知情人的指点下来到一个煤厂，记者假称买煤，与司机套上了近乎。在他们的指点下，记者见识了五花八门的暗号标记，甚至连“遵章守纪”的字牌也成为暗记。
记者了解到，包月费每车每月8000到10000元不等。在大同，这种包月的车队有几十个，每个车队每月交给交警和路政的包月费就达几万元到20多万元。
记者随车注意到，每过一个治超点，都有探照灯反复照在车身上，包月的车队只减速不停车，看清了标志，探照灯就不再照射。记者还发现，在车队中不时夹着一辆没有牌照的轿车，他们被司机们称为“送车人”，就是“包交”的组织者，他们负责向每辆车收钱，统一交给负责治超的人员，自己从中渔利。
记者问及为什么在治理之后，超载车反而愈演愈烈呢？司机们透露，过去拉一车煤，超载罚款只需400多元，现在有时1000元都打不住，于是就能多拉就尽量多拉。司机说，上面那一层（运煤所得）是交警的，下面这一层是公安的，路政的，煤检的，真正落到他头上的就没底儿了。另一方面的原因是，即使不超载，有时也要被罚款，与其被枉罚，不如超载。
事实说明，一旦越规成为普遍的行为，坚守规矩的代价就是无法生存；如果连生存都不能保障，谈何遵守规则呢？
根据高杉《一方以罚代管越罚越多，一方以超制罚越超越重》改写，原载news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/30/content_1448195.htm
整治连连失利使管理者逐渐接受了这样的观点：治限治超必须从两超的源头着手，必须法律、经济、行政、思想多管齐下，必须建立长效机制。治限治超的方针和方法遂逐渐调整。2002年后，有关部门开始意识到过高的公路收费和罚款刺激了“两超”，治超需要放水养鱼，还货运业合理的盈利空间，遂从治理三乱入手解开治与超的死结。有的地方的公安部门下达了治超只纠正不罚款的规定，有的路管下调了收费标准。管理者还意识到，按行驶证核定的载质量刚性收费违背了公平的原则，激励了两超，应改为按损耗收费。2001年9月天津彩虹大桥实行计重收费后，各地高速公路纷纷采用计重梯级收费。计重梯级计费体现了以损计补偿和鼓励高效利用资源的原则，即设定一个以t·km为单位的计费基数，在公路的载荷限阈内，设若干随载荷增加而递减的梯级计费单位基准，收费为梯级计费单位基准×车重×行驶里程；总质量小于一设定值，则按设定值计收，以鼓励充分利用公路承载能力。汽车超过公路载荷限值，设定一阈限，在阈限之内的量，按基数计费，超出阈限部分的计费单位基准梯级递增，可能达计费基数的数倍。这种收费制度体现了公平的准则，改变了获利的取向，既理性地维护了公路部门的利益，又保障了货运业的利益。
2004年12月2日，交通部和发改委共同下发了《关于降低车辆通行费用标准的意见》，提出了降低收费标准的指导性意见，据测算，降低幅度达20%～30%。在此之前，江苏、四川、重庆等省市已经降低了部分车辆的通行费标准，至2005年3月，已有15个省市按要求降低了收费标准。在多次联合整治之后，中央数部委联合发文要求各地统一交通、公安认定超限超载的标准；必须经称重检测方可认定超限超载；禁止重复处罚；处200元以上罚款须经科（队）长以上批准；治超不得堵塞交通；对整车运输农产品的车辆不扣车，不卸载，不罚款；更正在用“大吨小标”车的载质量标称；加强对超限检测站的管理。这些规定表明政府已意识到，治超必须平衡各方利益，兼顾社会公平。
政策理顺后，治理始见成效，在干线公路上泛滥的过度超限得到暂时遏制，多轴货运车开始受青睐，货运车出现了按正常值标称载质量参数的市场需求，“大吨小标”因失去作用而渐收敛。
2005年3月2日，交通部、公安部等八部委联合发布《2005年制超工作要点》，要求逐步建立长效治理机制，提出到年底，全国车辆超限超载率控制在6%左右，95%以上的“大吨小标”车的标定吨位加以更正的目标。这时的超限超载呈现如下特点：①虽然在计重收费公路上的两超受到遏制，但车主的两超欲望仍然强烈，汽车的超载能力不降反增，超限在未计重收费的公路上依然猖獗，且超限量巨大，对路、桥损坏触目惊心，至2006年12月，仍然见到超载导致连接秦晋两省的108国道禹门口黄河悬索吊桥固定支座下沉、预埋螺栓断裂等报道[83]；②多轴提升桥异化为超限的手段，计重时放下提升桥以图少交费，行驶时提起提升桥以求轮胎少损耗；③“大吨小标”虽然基本上退出了新上《公告》，但超强度设计仍然是货运车的卖点，严重超限的必要条件仍未受到抑制。一言蔽之，治限治超未能治本。整治还带来了新的社会问题。央视新闻频道2006年12月4、5两日连续报道的秦岭姜眉公路大堵车和2007年1月报道的110国道姚家营段自八达岭高速公路禁止重型货运车驶入以来长期堵车，都与设置治超检测站有关。张家口市市长等在2008年人代会上透露，京张高速公路京冀交界处到2006年已基本处于常年半瘫痪状态，每天堵车长达近10km，给张家口市的经济和人民生活造成困难。他认为，除了交通量激增，北京康庄治超检测站对所有进京的货运车都要过磅称量，延长了车辆的通行时间，是造成拥堵的第二位原因。2010年6月，京张高速公路再度惊现大堵车，最严重时，首尾相接的大货车绵延90km，100多km的京张高速路要走两天，被人戏称为“造价30亿的停车场”。据报道，康庄治超检测形成的车流瓶颈也是堵车的主要原因。
图6-3 公路上的“两超”货运车
2007年，两超出现强烈反弹。据报道，有的汽车经过改装后，总重达200余t。2007年8月15日凌晨，一辆总重达183.2t的货车经过208国道太原段东柳林桥时，将西半幅桥面整体压塌。仅山西境内曾在一周内有三座桥梁被超载车辆压塌或损坏为危桥。鉴于超限超载反弹，2007年11月9日，交通部联合华北五省（区）市在京再次宣布在华北治理汽车超限超载。北京市将为新一轮治超建设47个综合检查站。此轮治超不仅加强了处罚驾驶人的力度，还首次规定了对车主的处罚，并提出了上溯追究超载车辆的制造者、改装者、发货者、货场主责任的思路。紧接着，交通部、公安部等九部委在11月20日召开的专题电视电话会议上宣布，从2008年开始，九部委将再用三年时间，着力构建治超工作的长效机制，从根本上规范车辆装载和运输行为，真正建立起规范、公平、有序的道路运输秩序。会上宣布，10t和15t以上、55t以下的大型货运车辆分别给予20%、30%的通行费优惠，经治与超的博弈，中央行政主管部门第一次出让本部门的利益以换取相对方的配合，不能不认为是中国公路管理部门认识水平的提升。但那些直接的利益部门在实际操作中又会如何执行这样的“退一步进两步”政策呢？他们肯“割肉”吗？
（3）罚不尽的超载
树欲静而风不止。人们对利益的追求总是顽固到绞尽脑汁，治与超的相关方很快又找到了利益的平衡点，罚与超结成了车主—中介—改装—管理部门—执行者之间盘根错节的利益链。由于全国大部分收费公路都建成了计重收费系统，交费即放行成为惯例，这实际上默许了两超违法行为。即使收取了额外的通行费，只要获利高于支出，经营者还是会选择超限超载，那些山丘般的货运车挟重往来的景象就是“经济人理性选择”的证明。这些重载货运车不仅由于轴荷超出桥梁的设计载荷，使桥梁承受超出设计的疲劳损伤，造成桥梁因累积疲劳损伤垮塌，还由于自身动量放大而放大碰撞伤害，成为公路上恐怖的杀手。这就是自2008年以来各地接连出现总重100多t的汽车压垮桥梁的恶性事故和高速路上一遇货运车碰撞即成群死群伤的物理学原因。不顾安全多装多载也是造成城市里的渣土车和混凝土搅拌车因重心超高失控倾覆，祸及无辜的原因。图6-4为2009年6月29日凌晨被超限汽车压塌的黑龙江呼兰大桥的现场，事故造成四死四伤。近年来，中央政府部门虽然再没有联手组织过集中整治，但货运业的秩序并没有重建，“珍惜生命，远离货车”成为人们对出行人的叮嘱，可见严重超载的货运车已是公认的公路上恐怖的祸魁。超与治近20年博弈可谓惊心动魄，却未能解开超的症结，而以治对超的默许和容忍使超成为常态。本已淡化的治限治超，又被2013年11月14日货车主刘文丽因不满罚款喝农药自杀未遂事件推到了舆论面前。当年12月7日，央视《新闻周刊》以“罚不尽的超载”为题，披露了公路上罚与超的乱象。诸多乱象皆由罚款而生，如何能解开这条生满铜锈的利益链条呢？
图6-4 被超载车压塌的呼兰大桥
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《罚不尽的超载》解说词摘录
11月14号，在河南永城，一辆大货车被永城路政部门拦下，又是要罚款，没想到这一罚差点罚出人命[84]，而且还让很多官员的官职不保，或者暂停。这背后藏着什么？公路乱罚款的乱象要到什么时候才能结束？一出事就治理，但总是治标不治本的现象什么时候结束？
明知超限超载会造成安全隐患，只要交钱就应该放行的底气从何而来？每年的罚款有多少？又用在了何处？
11月底媒体一报道，当地立即重视起来，很快该处理的得到了处理。其中让人印象深刻的是，撤了停了这么多的官，但原因没说，到底是违法卖月票、年票该处理呢，还是看司机服毒没救该处理？一时间，我们也不知道原因。但是，这件事的相关人员被处理可不意味着我们可以乐观地期待今后的路上就不会乱罚款了，因为导致乱罚款的根子根本没有去除。这些年媒体没少监督，各种政策、法规也出了不少，官也没少撤，但公路上依然是乱象不断，这到底是什么情况？
罚款几乎不需要任何理由，执法人员甚至连车都没停下，就开出了驾驶安全设施不全的机动车……等处罚理由的罚单。
据了解，能对货车进行罚款收费的有交警、运政、路政、城管、收费站……。一些执行部门便把超载车看成了“唐僧肉”，为了各自的利益，争相在公路上行使着权力，有的还甚至下达罚款任务。
超载超限为什么这么多年治不住，不是车辆本身难治理，而是执法部门本身不愿意，因为我治理好了，他们就没地方罚款了。
罚款越来越多，货车的成本也就越来越高，直接导致货车车主更为疯狂的超载把钱挣回来。只罚款不监管的结果变成了变相鼓励超载，这也是这么多年来政策、法规不断出台，但公路乱象依然层出不穷，治超陷入越罚越超、越超越罚的恶性循环。
跑运输的都知道，在中国，不超载想挣到钱太难了，燃油费、人工费用年年上涨，各种过路费多如牛毛，而运输业的恶性竞争又使得价格严重失真，低位运行。于是，守法亏钱，超载才能挣钱，而同时这也为很多部门提供了乱罚款取之不竭的对象。所以，如果不能从根子上开始抓，乱象还会再来。
司机拿超载的钱，执法者拿司机的钱，至于超载对道路的损毁，以及威胁自身和他人行驶安全的危害，罚的人和被罚的人显然都不会去想。
目前一些地区的三乱治理已经成了“猫抓老鼠”的游戏，不能不抓，又不能全抓，出事了集中整治一下，平时就放宽养活，毕竟把老鼠抓干净了，或许猫就得饿死。
那些不知是否存在的年票、月票以及各种名目的罚款或许是一个以万亿为单位计算的可怕数字，但更可怕的是这样的罚不但没有治理超载，反而起到了推波助澜的作用。
可是这位车主以及众多的中国跑运输的车主不超载不挣钱的局面如果不改变，严格执法都让他们很难生存。这个怪圈、这个难题接下来要推给谁？推到什么时候才能够解决呢？
根据央视2013年12月7日《新闻周刊·本周视点》记录
他山之石
美国的汽车超限治理
受经济利益驱动，汽车超限在美国同样普遍，经过治理，超限在美国已呈下降态势。
1913年，美国就出台了第一部管制车辆质量（mass）的法规。1956年通过的《联邦资助公路法》规定了适用于州际公路货运车辆的最大允许质量标准。1978年批准的《陆上运输援助法》规定对不执行车辆质量规章实施计划的州进行经济处罚。
联邦公路管理局制定了联邦公路适用车辆质量和尺寸规章及标准，包括轴载质量、总质量、车长、轴荷限值计算公式等，作为联邦和各州检查与控制超限的基本依据。美国的限值具有几个特点：既有固定刻度，又允许有限度的弹性；在限值统一的原则下，允许各州根据当地地理、气候和资源特点适当调整，但各州的规章要上报联邦运输部认可。
美国政府的各级道路运输管理部门的职责可归纳为：联邦指导宏观调控，各州实施，对联邦负责。美国联邦公路管理局主要采用停拨联邦资助公路资金等行政制裁手段处罚治超不力的州一级管理部门。联邦公路管理局审查各州上报的车辆质量法规年度计划和执行情况报告，一旦发现不执行联邦的规定或不按要求提供信息，则可能面临处罚。
在具体做法上，综合采用行政的、司法的、经济的、技术的手段落实规章。行政手段主要包括许可证发放、违章记录、强行卸载等；司法手段包括起诉、刑事处罚等；经济手段主要是梯级定额罚款，对超载量大、违规频次高的实行重罚；采用固定检测站、动态称重仪（WIM）等快速称量等技术手段，客观地量裁处罚。
数据和素材来自李扬：《美国车辆超限超载治理综述》，交通世界，2004年12期
他山之石
日本的汽车超限治理
早期的调查表明，日本货运车在高速公路上的超载比例约为20%，且以夜间为甚。1976年，阪神高速公路上轴载质量和总质量超限的事件达1970起。
日本有较严密的道路运输车辆法律，明确禁止超载、策划超载和指使超载，《道路交通法》规定，驾驶人超载可处六个月以下徒刑。日本还制定了56项与这些法律配套的法令，使之可操作。
日本对超载采取了“一超罚三”的连带制度，即一经超载则罚货主，罚承运企业，罚驾驶人。查获超载时，除对驾驶员课以处罚外，还要求提供货运单，以通知货主和承运企业在限定的时间内去银行缴纳罚款；同时通知银行，如逾期未交，罚款则由银行代扣。日本的规则制定者认为，如果货主守法则不会主动提出超载的要求，也不会迁就承运方的超载要求；如运输企业守法经营，必然制约驾驶员超载。如处罚对象是个体运输，则要承受双重角色的处罚。实践证明，颇具特色的“一超罚三”起到了良好的治理效果。
除依靠燃油税实现路损的公平补偿外，日本对重型汽车设立了汽车重量税，以进一步实现路损的公平补偿。
日本的法令还体现了堵疏相辅的长效管理思路。1971年修改的车辆限制令，放宽了限制，对于必须超限通行的车辆，可预先申请，在指定的线路和时间，按指定的条件通行，管理部门则以提高办理许可的效率来争取超限者尊重法令。
日本的高速公路都是收费道路，收费站设置了轴载质量检测系统，计重收费，并且要求重型货运车必须安装自动称重仪，以便监管。
日本还要求严格按照额定载荷设计车辆，不向使用者提供超载的必要条件。这可能就是日本载货汽车在20世纪80年代进入中国时遭遇超载致使承载系普遍失效的原因。
数据和素材来自鲍鑫荣：《日本车辆超限超载治理综述》，交通世界，2005年2、3期
4.解开超—罚相生的利益链条
解开超—罚相生的利益链条如治痼疾，要从分析超限超载的行为特征和起因，以及现用处罚方式的特征入手，对症下药，辨证施治。
从法理上看，超限超载是一种为了追求私利明知损害他人利益，可能危害公共安全而放任后果发生的故意行为。法律保护合法取得的私利，但禁止以危害社会的方式攫取利益，这是治限治超的法理依据。超限超载车一经上路，即难以在途中予以实质性纠正，故治超应在防止超限装载上着力。守规不保生计是两超的客观起因，一旦规则不能保障相对人的合法得益，这样的规则在他的心中还有什么尊严！以罚代管形成的“猫一鼠”利益链是两超久治不克的根本原因。罚款是行政处罚中的财产罚之一种，是目前处罚两超的主要方式，也是管理部门乐于采用的处罚方式。财产罚对于“两超”体现了对路损的赔偿，却不能纠正它对公共安全的潜在危害。在实践中，罚款额的裁量很难与损坏的程度相当，势必因裁量自由度过大给腐败可乘之机，并且，罚款可以通过多超载弥补损失，故只能对相对人造成暂时损失，起不到惩戒的作用，还成为形成“猫—鼠”共沾利益链的接触点。可见罚款不是纠正和惩戒两超的有效方式，尤其不能做为唯一的处罚方式。鉴于此，解链应从如下七方面入手。
（1）科学界定车辆总质量（GVM、GCM）和轴载质量限值，让限值回归保障社会、经济持续发展的本旨，这是解开死结的首要前提。制定汽车质量限值涉及到交通安全、公路造价、相关资源的利用效率、环保、运输业的效益和物价水平，是一个社会相关度很高，以社会资源利用效率最优化为目标函数的优化求解。诸因素中，安全是第一位的，必须在保障安全的前提下来讨论提高交通运输的效率。面对这样一个加权平衡多方利益的多元目标函数，必须秉持公共管理姓“公”的原则，在大数据的支持下，通过科学的推导与平衡，经试验来求得。
我国汽车质量限是按单轴最大荷载10t的思路设定和推导的，交通部2号令和GB 1589—2004皆如此。因2号令作为路上查处的依据，每天面对大量的现实冲突，使管理部门感到了不接地气之弊，取代2号令的交公路发〔2004〕219号文突破了单轴最大荷载10t的设定，GB 1589—2004则在路检中宣告废止，只是《公告》采用的标称参数。在一般配置的情况下，219号文的限值比GB 1589高出11%～22.5%，即GB 1589甫出不久即失去了限制实际载质量的意义。多年超限的事实证明，损毁公路、压断桥梁的罪魁并非当年被否定的13t轴荷。与其让远大于10t的轴荷蹂躏公路，让法律失去尊严，莫如给货运业合理的营利空间，还公路生息的环境，将轴荷限值定在一个保障路—车双方合法利益的刻度上，换取对那些重量超100t的“公路恐怖主义者”的刑事惩罚，达成路—车和谐，还法律以尊严。公路允许的轴荷限值确定后，则可以在这一框架内，依据保障车辆安全必须的技术条件和共存安全研究，推导出各类车辆的质量限值参数，作为路、车双方管理车辆的统一依据。在这方面，美国的长组合车与欧洲的长重列车为我们提供了参照（参见160～161页）。汽车的质量限值能保障各方的基本权益，也就消除了两超的理由，为施行后述的治理措施铺平了道路。
早在1980年，交通部科研机构就开始了桥梁承载能力研究，后来又做了13t、11.5t、10t汽车轴荷的公路建造成本与运输效益的分析研究。1990年，中国汽车研究中心、重型汽车集团公司和北方工业集团总公司联合组成“公路车辆轴荷及总重限值研究”课题组提出过双轨制方案，即13t、10t限值并行，只在全国三级以上等级公路上实施13t轴荷限值。20多年后，讨论轴荷限值的变量应该比当年更全面，更科学了，当年没有计入目标函数的能源、环境必然是论中之题，而且是权重不轻的论题。当年运输成本中还没有的通行费等应该加入到成本中去，而且是一笔不菲的成本。仅从节能减排的角度论证，中国现行的车辆质量限值即有提高的必要，更不用说一辆6×4重型车满载总质量只允许25t，车主如何盈利了。好在20多年后，当年争论的各方都有了更实际的论据，如道路的实际承载能力事实已经给出了答案，免除一些争论。
治限治超应始终注意行政的法制统一原则，依法管理。有一段时间，车主为了多装载少费用而趋于购买带提升桥的汽车，公路部门发现有人在经过收费站时放下提升桥，行驶时提起提升桥，便把提升桥斥为“假桥”而不予承认，一拒了之。这种因噎废食的粗暴做法有违反《节约能源法》之嫌，正合遇事只图管理者省事，不思管理责任的懒政特征，是懒政之一例。在汽车上装置提升桥的宗旨是为了在载荷不足时提起车桥，减小阻力和转弯时轮胎的滑移，从而节能并减少轮胎磨损，正是《节约能源法》等法律鼓励、支持的行为。管理部门必须依法行使权力，而不能为图自己省事，公权私用，对出现的新问题作懒惰任性的、甚至无视法律的处理。其实，对异化使用提升桥并非没有对策可寻，例如，采用适当减少通行收费刺激使用和开发根据载荷自动提放的车桥，再辅以其他的管理措施，异化使用提升桥的问题即可迎刃而解，而自动提升技术在今天已经不是什么复杂而昂贵的技术了。
（2）提升规范车辆装载状况的法律阶位，提升惩治超限超载危害公共安全的法律力度。中国法律体系中规范制售用车行为的规则大多在部门规章和标准阶位，行政法规涉及不多，法律涉及更少，与欧美法律体系相比，阶位过低，具体规则的法律效力不足以规范高危损害。重害轻罚在客观上放纵了这种高为侵害的肆行。
超限超载具有主观故意，并可能造成重大人员伤亡和财产损失，性质与醉驾无异而危害可能更甚，因而有理由参照醉驾，对达到可能导致桥断车毁、群死群伤的超限超载按抽象的危险定罪，即没有造成危害后果也依行为的司法类型判断定罪，按危险驾驶，造成严重后果论罪，以危险驾驶罪入刑。刑法修正案（九）已将校车、客车严重超载、超速以抽象的危险入刑，没有将货运车严重超载纳入修正案，可能是顾虑到还没有可据以刑罚的车辆质量限值。客车严重超载入刑，货运车严重超载入刑也箭在弦上。只要定出了科学、合理的货运车质量限值，就可以考虑超载入刑。另外，可以借鉴日本的“一超罚三”制度，相应惩处指使、放纵超载的货主、货运和装载企业的管理责任人，该入刑的也要入刑，给货主和连带企业戴上“紧箍咒”，他们就会从指使超转变为防止超，这就是管理的借力发力。
（3）整顿公路执法队伍，依法依规严肃处理滥用职权，内外勾结，以定额收费放纵超限超载和滥用罚款权的责任人。细化处罚执行细则，严格规范操作程序，规定只有具有执法资质，经培训考试合格的人员才有处罚的权力。切断罚款收入与执行部门的联系，罚款全部上缴财政，并定期公布公路罚款的收入和流向，接受公众监督，使罚款回归公器本性。对涉及到的管理部门和人员实行科学的绩效考核，按绩效给予奖励与处罚。
（4）减少罚款事项，以资格罚、声誉罚取代。实际上，2011年3月7日公布的《公路安全保护条例》第六十六条规定：“对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆，由道路运输管理机构吊销其车辆营运证；对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆驾驶人，由道路运输管理机构责令其停止从事营业性运输；道路运输企业1年内违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10%的，由道路运输管理机构责令道路运输企业停业整顿；情节严重的，吊销其道路运输经营许可证，并向社会公告。”这就是资格罚，这种处罚对相对人产生长久损益，从而产生威慑力。可惜这部为贯彻《公路法》而配套制定的《条例》在《公路法》施行13年后才姗姗迟来，以罚代管已然成灾，以致执行部门对《条例》置若罔闻，我行我素，甚至连知晓这部条例的人恐怕都不多。呜呼！法滞一步，乱至千里！如果严格执行《机动车驾驶证申领和使用规定》之附件对超载货车驾驶员记分处罚的规定，也能抑制其超载贪欲，但即使这样软性的资格罚也因装载量的敬畏底线被突破等原因难以实行[85]。
可将达到一定额度的“两超”记入当事人诚信档案，将多次超载的货运企业和个人列入黑名单。对入黑企业的车辆加大检查频次，对入黑者加大超载罚款的额度。用声誉罚使他们的征伩下降，令其办理贷款、保险、信用卡等事项和扩大运力受限，起到长久损益的惩戒与威慑作用。
（5）制定具有法律效力的《公路货运车设计规范》，规范各类公路用车的动力、承载、制动、转向系统的设计，如按法定轴荷规范悬架系承载元件的强度设计，直至通过关联自控技术使超载达一定程度发动机则不能起动，从车的物理性能上消除超载的必要条件。
（6）全面、系统地规划和设计保障公路运输安全和效率的法律法规体系，有必要出台完整规范机动车安全性能的《机动车安全法》，在法律的统领下，规则逐级细化操作，法与规环环相扣，相互支持，形成有机统一的恢恢法网。
（7）增进全民的法制意识，这是在执行上落实法律法规必不可少的保障。国人的法制意识素来淡薄，惯于取巧，在不具强制力的软规则前的思维习惯不是思考如何在规则的约束下使自利最大化，也不习惯于表达自己的合理诉求，而是用心于如何绕开规则追求利益最大化，无怪在车界的一些领域里，潜规则取代了明规则，成为“劣币驱除良币”的例子。这种文化之殇是形成猫—鼠关系背后的深层原因。因此，不提高全民遵规守法的意识，希冀通过几次整治就治好痼疾显然脱离现实。
5.治限治超教给我们什么
代价沉重的治限治超教给我们什么？我们的公共管理应该从中学到什么？都是很值得总结的课题。我认为，从迄今为止的治限治超中，至少可以悟出四条有普遍意义的道理。
其一，公共政策贵在能预防“潘多拉魔盒”打开。《国际歌》唱道：“让思想冲破牢笼。”鲍狄埃（Eugène Edine Pottier，1816—1887）的这句歌词唤醒了无产者的觉悟，奋起争取自身的权益。这是解放思想的正面作用。反之，一旦人应有的敬畏被冲破，当人们认识到一种获利方式的得益比其承担的风险大的时候，一些人就会选择冒险；当风险被潜规则化解的时候，用潜规则获利就会成为普遍的追逐，其涌现就会产生可怕的“潘多拉魔盒”效应，放出的邪灵再难回收。近20年治超过程告诉我们：好的公共政策一定要有防范思想冲破正常敬畏底线的设计，将“魔鬼”锁在盒中。
其二，涓涓不壅，终为江河；小漏易补，溃洞难堵。《鶡冠子·世贤》曰：“……良医化之，拙医败之。虽幸不死，创伸股维。”如果在路况车况趋于改善的时候，参照国外的经验，预见到可能出现的局面，统筹规划，综合防治；如果能科学地界定车辆的质量限值；如果在规划道路收费站布点和审批收费额度时多有些全局观念，想到牵一发会动全身，顾及到左邻右舍的利益；如果在“两超”之风方兴未艾的时候，及时调整不合宜的政策，打破畛域，统一责权，统一规则，统一行动；……。如果所有这些假设都成为现实的话，超限超载绝不致成为痼疾，社会绝不致承受如此沉重之痛，庶几中国还可能成为路—车管理的楷模。中国治限治超仍然在诠释两千多年前的一位智者告诫的哲理。在某种意义上，管理与治病原理相通，都贵在及早发现病灶，潜伏的病灶可得根治，治疗也最经济，一旦养痈成患（如形成了以罚款滋养的人群），则后患无穷。
遗憾的是，我国的公共管理总是停留在运动式的被动整治之上，总要等到疖已成疮，火已燎原才发指示，下文件，调资源，搞突击，矫枉行，轰轰烈烈之后，又马放南山，乱相复燃。我们吃够了这种因袭政治运动惯性的苦头，惟法治方能长治久安。(https://www.daowen.com)
饶为有趣的是，如同《鶡冠子》所记述的扁鹊评价他家三兄弟的医术那样，虽“长兄最善，中兄次之，扁鹊最为下。”却“长兄于病视神，未有形而除之，故名不出于家。中兄治病，其在毫毛，故名不出于闾。若扁鹊者，镵血脉，投毒药，副肌肤，闲而名出闻于诸侯”，一个推行善治[86]并长于设计公共管理制度的人也难拥“治世良才”的美誉，因为许多社会“病灶”都在制度的治理下化解了，没有经受社会病痛的人们，在秩序中又如何体验到制度的善与恶呢？善治者注定要像善医那样默默无闻，甚至善治的制度在出台时还可能不为人理解，人们只在乱时方思良才，或者说，难道社会注定要痛而后治？如何才能走出这一怪圈呢？
其三，治公共事务之乱宜疏慎堵。这里所谓“乱”即明规则已经被异化为潜规则。规则之所以在无职无权的相对人面前不成其规，极有可能是由于规则侵犯了相对人的正当利益，如一味采用对抗式整治，无异于筑坝拦洪，不仅无济于泄流除险，相对人一旦失去对规则的敬畏，脱缰的私欲即无底线。此情之下，管理者唯有躬身自省[87]，除弊兴良，还民以利，方可恢复秩序。实际上，2004年夏季全国集中行动标志着以疏为主的思路的确立，当时特别提出不激化矛盾的整治原则，就是对前几年以“堵”为主治超反思后的纠偏，真是退一步海阔天空。如果诸项还利于民的政策在实际执行中得到落实，能有效惩处违法违规行为，管理的对象也会择善而行。可谓：解铃还是系铃人。
其四，监管亦需监管。曾几何时，货运车成为某些监管部门和个人的“皮夹子”，各个监管环节皆成一些监管者敛财之源，上路查处的诸种腐败与恶行，早成路人皆知的丑闻，为什么却治而不治呢？责-权对等原本天经地义，农民误了农时，工人出了废品，经营者做错了决策，都要承担相应的责任，起码要接受一次深刻的教训，但公共管理这样关系到国计民生和民族前途的大计，30年来无论成败好坏，却无人过问，岂非怪事！一辆辆离谱得任何有常识的人都能看出的大吨小标车，为在何监管机关失去了辨别力？为什么还能在信誓整治声中登上政府的《公告》呢？皆因对监管失之监管与问责。实际上，以政府的名义公布虚假信息比超限超载的危害为甚，为远，不受制约而任性的权力才是久乱不治之源。
2006年，一位社会科学工作者在一次演讲中开诚布公地说：“坦率地说，对于中国政府、特别是各级地方政府来说，建立和完善‘公共政策的决策和执行体系’，还是一个比较陌生的课题，需要引起关注，然后检视现行的公共政策存在哪些问题，是否被垄断企业或利益集团‘俘获’，……[88]”在美国，政府的管制也承受着来自经济学、政治学和法学界的批评，一方面，要求政府放开不必要的管制的呼声颇高，另一方面，政府对关系健康、安全、环保的事务的管制愈来愈严[89]。检视我国的汽车公共管理，我们也应该有勇气坦率地承认，对于我们的各级汽车公共管理部门来说，建立善治的公共政策决策和公共管理体系仍是一个比较陌生的课题，开展汽车公共管理研究已成当务之急。我们的一些汽车公共管理权实际上已经被利益“俘获”。只有承认问题的存在，才会从内心生发革故鼎新的愿望。在政府向公共服务转型的过程中，怎样实现汽车公共管理从单纯的管理职能向管理和服务双重职能转型，怎样重塑汽车公共管理部门的信誉，怎样制约权力任性，怎样实施有效的公共管理，已经是摆在我们面前，亟待解决的问题。
图6-5 公信力对于公共管理部门如金子般珍贵
【注释】
[1]苏保忠、张正河：《公共管理学》，北京：北京大学出版社，2004年11月，第3页。
[2]陈振民：《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径（第2版）》，北京：中国人民大学出版社，2003年4月，第4页。
[3]王乐夫、蔡立辉：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社，2012年3月，第5页。
[4]同①，第13页。
[5]陈振明等：《公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践》，北京：中国人民大学出版社，1999年3月，第16-17页。
[6]Owen E.Hughes.Public Management and Administration：An Introduction（Third Editon）.北京：中国人民大学出版社，2004年1月，第6-7页。
[7]应松年：《行政法学》，北京：经济科学出版社，2009年9月，第2页。
[8]参见庄序莹主编：《公共管理学》，第5页。在中国，政府机关只是制定法规的主体。
[9]斯蒂格利茨、沃尔什：《经济学（第3版）》，黄险峰、张帆译，北京：中国人民大学出版社，2005年6月，第441页。
[10]英国公共管理学家胡德（Christopher Hood，1957—）1991年提出。
[11]奥克斯的签约经销商。
[12]王玮：《汽车神话》，北京：北京大学出版社，1998年1月，第7页。
[13]“Auto Racing”.Wikipedia.
[14]夏大慰等：《汽车工业：技术进步与产业组织》，上海：上海财经大学出版社，2002年12月，第381页。
[15]在《红旗法》之前有The Locomotives on Highways Act 1861。
[16]胡亚庄等：《简明汽车百科全书》，北京：北京理工大学出版社，2001年11月，第837页。
[17]依科曼：《从蒸汽机到汽车：交通机动化》，孙伟译，北京：电子工业出版社，2006年7月，第18页。
[18]根据夏大慰等：《汽车工业：技术进步与产业组织》第391-394页的数据计算。
[19]1931年为34400人，数据来源：何乃民著：《高等汽车学》。2013年为34064（WHO点估计）。
[20]2015年我国的机动车保有量已达2.79亿辆，机动车驾驶人3.27亿人。
[21]指不接地气的政策，如排放限值标准与燃油标准不同步，超越实际的汽车质量限值等。
[22]指不明智的政策，如仅以投资额为可度量的入业门槛，用审批管理产业准入等。
[23]是区别非营利组织与营利性组织的特征，由耶鲁大学法律经济学家汉斯曼（Henry B.Hansman）提出。指非营利组织不能把获得的净收入分配给组织成员及相关人员，净收入必须完全用于组织的发展。
[24]王乐夫、蔡立辉：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社，2012年3月，第225页。
[25]曾瑞明等：《公共管理学》，北京：清华大学出版社，2013年1月，第230-231页。
[26]同①，第241页。
[27]苏保忠、张正河：《公共管理学》，第259页；陈振民：《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径（第2版）》，第273页。
[28]同①，第241页。
[29]如因设卡治理运货车超载可能引起交通拥堵，耗费交通通量。
[30]黄范章：《为“效率优先”辩》，中国经济时报，2006年5月16日。
[31]苏保忠、张正河：《公共管理学》，北京：北京大学出版社，2004年11月，第266页。
[32]威廉·N·邓恩：《公共政策分析》，谢明等译，北京：中国人民大学出版社，2002年6月，第310-311页。
[33]Margaret Chan.“Preface”.Global status report on road sa fety 2013：supporting a decade of action.Geneva：WHO.
[34]黄玉迎：《公共财政倾力打造“百姓”公交》，北京日报，2007年1月3日。
[35]资源的“硬性”与“软性”系以资源的所有权人能不能有效地保管属于他的那部分资源来区分。“硬性资源”指非所有权人必须付费才能合法使用的资源；“软性资源”即没有明确的所有权人，或虽有明确的所有权人，却不能有效地行使所有权的那部分资源。
[36]柯梅森、李健强：《行政法学》，北京：中国检察出版社，2003年8月，第1页。
[37]2014年8月，女孩高渝（1994—）因乘坐非法载客车辆遇害等案件给放任非法载客车辆再次敲响了警钟。黑车出事后乘员难以维权，也有驾驶人受到侵害。本书一版即呼吁整治非法载客车辆。
[38]陈超因用打车软件接单被济南市客运管理中心罚款二万元，虽然公司为陈缴纳了罚款，但陈不服处罚，向济南市市中区法院提起诉讼。审毕，法院以“政策环境尚不成熟”为由，宣布延期三个月宣判，两次到延限后法院均宣布延期宣判，最后一次延判未提期限。
[39]业内习惯称ECE regulation为“ECE法规”，但ECE regulation并不具强制性，似称“规约”更准确，这里仍从习惯称谓。
[40]UNECE.“WP.29-Introduction”.http://www.unece.org/trans/main/wp29/introduction.html.
[41]EU.“Regulations，Directives and other acts”.http://europa.eu/eu-law/decision-making/legal-acts/index_en.htm.
[42]Europea Commission.“Smart Regulation”.http://ec.europa eu/smart-regulation/.
[43]EC.“What is a‘fitness check’”http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/evaluation/docs/fitness_check_en.pdf.
[44]Europea Commission.Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU Final Report，Strasbourg，12.2012.5-6.
[45]Lyndon B.Johnson.“Remarks at the Signing of the National Traffic and Motor Vehicle Safety Act and the Highway Safety Act”.http://www.presidency.ucsb.edu/ws/？pid＝27847#axzz2g98QsBKy.
[46]DOT.“Our Agencies”.http://www.dot.gov/administrations.
[47]EPA.“Noise Pollution”.http://www.epa.gov/air/noise.html#content.
[48]“About the Office of Air and Radiation”.http://www2.epa.gov/aboutepa/about-office-air-and-radiation-oar.
[49]“Federal Motor Vehicle Safety Standards”.Wikipedia.
[50]NHTSA.“Federal Motor Vehicle Safety Standards and Regulations”.http://www.nhtsa.gov/cars/rules/import/fmvss/.
[51]NHTSA.“Backgroung”.http://www.nhtsa.gov/cars/rules/rulings/cafe/altemativefuels/background.htm.
[52]NHTSA为提出合理的2017—2025年的CAFE限值，其下属的统计分析国家中心（NCSA）2012年8月提交了一份1178页的分析报告，详尽分析了各种节能指标对国家和相关各方的多重影响。
[53]指EPA检测的未调动态燃料经济性和调整路测燃料经济性。
[54]NHTSA.“Summary of CAFE Fines Collected”.http://www.nhtsa.gov/cars/rules/cafe/FINESCOLLECTED-SUMMARY.html.
[55]EPA.Greenhouse Gas Emissions Standards and Fuel Efficinecy Standards for Medium-and Heavy-Duty Engines and Vehicles.79，37，129.
[56]EPA.Greenhouse Gas Emissions Standards and Fuel Efficinecy Standards for Medium-and Heavy-Duty Engines and Vehicles.2.
[57]根据“Automobile Recall Statistics”.http://www.statisticbrain.com/automobile-recall-statistics/的数据计算。
[58]“Motor-Vehicle Inspection（Japan）”.Wikipedia.
[59]National Agency of Vehicle Inspection.“Service Guide”.http://www.navi.go.jp/english/pdf/ServiceGuide.pdf.
[60]WP.29.How It Work，How to Join It.United Nations.Geneva，January2002.6.
[61]李万里：《我国汽车产业准入制度的改革》，汽车工程，2006（1）。
[62]王艳林等：《中国法律基础》，北京：中国政法大学出版社，2005年9月，第18页。
[63]中国公路交通史编审委员会：《中国公路运输史·第一册》，北京：人民交通出版社，1990年1月，第502页。
[64]同①，第508页。
[65]同①，第570-579页。
[66]韦荣敏、杨松林：《道路交通法规基础》，北京：人民交通出版社，2002年6月，第2-3页。
[67]中国工程院、美国国家工程研究院、美国国际研究院：《私人轿车与中国》，北京：机械工业出版社，2003年4月.第76页。
[68]李万里：《我国汽车产业准入制度的改革》，汽车工程，2006（1）。
[69]李万里：《我国汽车产业准入制度的改革》，汽车工程，2006（1）。
[70]指定点厂建设和引进技术国产化速度慢。
[71]刘志迎、丰志培、董晓燕：《中国轿车产业发展：基于产业组织理论的研究》，合肥：合肥工业大学出版社，2005年9月，第185页。
[72]吕慧敏：《新汽车产业政策执行任重道远寿命不超过五年？》，新京报，2004年6月3日。
[73]《车辆生产企业退出机制建立生产资质“终身制”制取消》，http://new.mci.net.cn/industry/utility/news.jsp？cd＝443885.
[74]夏大慰等：《汽车工业：技术进步与产业组织》，上海：上海财经大学出版社，2002年12月，第89页。
[75]陈亨毅：《有感于中国企业的缺少命脉》，中国汽车报，2003年6月3日。
[76]EPA 2015年9月18日指控大众集团在美国市场销售的柴油汽车在EPA尾气排放测试中作假，并表示这一造假事件可被诉诸刑事犯罪，招致大众股价暴跌。CEO马丁·文德恩（Martin Winterkorn，1947—）旋即辞职，德国检方随即启动了对文德恩涉嫌欺诈的调查，多国对大众提起诉讼。
[77]审计署2013年第25号公告和2014年央视“3.15晚会”披露了车企造假骗取政府节能补贴。
[78]在BP的统计中，2015年中国生物燃料产量的世界占比仅3.2%，德、法分别为4.2%、3.5%。
[79]路成章、王文龙：《超载运输对社会的危害》，公路交通科技，2004（5）。
[80]山东高速老总怒斥路政乱罚款：《一年罚2700亿元》，http:/news.163.com/13/1212/16/9FTJI6US0001124J.html.
[81]孙春英：《不消除违章不放行——全国治理严重超载违章统一行动周综述》，法制日报，2001年8月14日。
[82]理解为汽车通过时道路构造承受的荷载。
[83]周沐辉：《治超不力，黄河桥危》，华商报，2006年12月20日。
[84]指刘文丽事件。2014年11月24日，一对货车主夫妻因不服超载巨额罚款服毒自杀。
[85]附件规定，驾驶货车载物超过核定载质量30%以上的扣六分。超载30%已不能满足相关人膨胀的超载欲。严格执行该规定将使许多货运车驾驶员扣满12分而被暂扣驾照，必然引起激烈对抗。没有适合的路上称量工具也使超载额取证困难。
[86]美国第三任总统杰斐逊（Thomas Jefferso，1743—1826）的善政（good government）主张有助于理解善治：“呵护而不毁坏生命和幸福是善治政府唯一正当的目标”。
[87]欧美的公共管理皆有工作回顾与评估，并公诸于众，给人民交代。我国《行政许可法》第二十条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价”，但无论是对汽车设立的行政许可还是旷日持久的治限治超整治，主管政府部门都没有作过系统、成文的评价与反省。至少未将评价公之于众。
[88]陈宪：《公共政策是用来对问题排序的》，解放日报，2006年6月25日。
[89]理查德·A·波斯纳：《行政法的潮涨潮落》，蒋红珍译，比较法研究，2007（4）。