事业单位制度：中国公共服务机构的制度基础

中国公共卫生服务体系中的一个最基本的制度性因素是事业单位制度，它与卫生服务供给者的编制、人力资源、社会保障等因素密切相关。事业单位是中国公共服务供给的基本主体，也是从事公共服务的专业技术人员的主要活动场所。从法理上说，事业单位是国家机关和其他社会机构利用国有资产创建的，从事教育、科研、文化、卫生等公益性服务的社会组织。

作为卫生服务供给的主体，事业单位在中国政治体制框架内有其自身特点，对于这些特点的认识有助于深化我们对乡镇卫生院改革过程的理解。第一，事业单位是嵌在整体政治与行政体系内的子单元，是政府治理社会和提供公共服务的基本途径，具有鲜明的政治属性。因此，事业单位作为一个公共组织来说，具有多重目标，如政治上的合法性、自身经济利益以及提升社会福利等。这些目标在不同的背景和条件下会显示不同的优先序，进而带来不同的社会效应。第二，事业单位源自计划经济体制，因此其在本质上是一个由国民收入再分配支持的从事公共事业的组织，然而在市场经济条件下，这种再分配活动会受到诸如财政力度削弱、市场竞争等多方冲击，并影响着事业单位的运行模式与发展方向。第三，事业单位的基本活动是运用专业技术提供公共服务，如通常所说的教、科、文、卫、体等部门。公共服务不同于一般商品，由于高昂的信息和交易成本，很难通过市场的方式给出一个均衡价格，这也使得对事业单位的引导、激励与监管更难。第四，事业单位之间也存在着竞争关系，只是这种关系不是简单的市场竞争，而是涉及权力、资源等因素，使得竞争关系更加隐蔽，相关的改革也更加困难。(https://www.daowen.com)

中国事业单位的改革一直在探索，但仍然存在诸多不同，主要体现在以下几个方面：第一，事业单位改革受企业转制模式影响，也有抓大放小和简单的产权改革倾向。然而，事业单位治理结构的复杂性远超企业，简单的思路不足以支撑有效的改革，可能会催生许多新的问题。第二，计划经济体制下的“政事不分”的制度惯性，造成委托代理关系不明，缺乏科学有效的监督、问责与绩效考核机制。第三，公共服务的特点，使得事业单位的支付制度不易把握，而治理上的放任与随意又会引发扭曲的价格形成机制与支付方式，造成市场和政府的监管双双失灵。第四，财政投入不足，创收激励失衡，造成公平性与公益性丧失。第五，在特定条件下，不同类别的单位之间出现了明显分化。例如，当前财政分税制与转移支付背景下的收入与支出责任划分以及卫生投入结构的不合理，使得最需要投入的农村地区的卫生服务被相对边缘化。而在财政收入增加的背景下，城乡之间、公立与转制部门之间出现分化，一次分配（结构）和二次分配（补充）的倒置，预算外财政等因素更加剧了这一倾向。

最近一两年，事业单位改革成了社会上讨论的热点话题，而国家在不同场合的表态也指出了事业单位改革与发展的新方向，例如，新的治理分类（公益一类、公益二类等）、对公益性的着力强调、优化治理结构与绩效激励等。