2.6.3 推行高校科研经费“包干制”落地实施的措施
1.建立健全规范的科研经费管理制度,为“包干制”落地实施提供制度依据
(1)报销制度。大多科研经费制度制定以科研项目管理办法或者制度为依据,科研经费报销制度是科研经费管理制度的重要组成部分,也是与科研人员密切相关,确保科研经费科学管理和高效使用的关键。
(2)信用考核制度。在实践中建立科研人员诚信档案、完善项目考核机制。“包干制”是一种手段,改革的重点是基于激励和信任。改进科研经费的管理要把“包干制”跟“放管服”结合,改变管理理念和方式,在试点中不断推进和完善。我国应建立科学研究信用评价体系和专门管理机构,并从立法的高度保护科研诚信。一旦发现项目负责人和项目组成员存在违反职业道德、违背科学精神和科研诚信的行为,将直接影响个人信用评价等级,项目承担单位也要承担相应的责任和后果,这也是对公民道德提倡高度自律与社会监督相结合的有效管控手段[12]。
(3)建立配套审计制度。加强审计监督,建立与“包干制”配套的审计制度。“包干制”要求高校要加强对各类科研经费的审计监督,高校内部审计部门要对科研经费的真实性、合法性、效益性进行审计,积极防范挪用、套取科研经费等违法行为。高校财务部门对科研经费进行绩效考评时,可以借鉴审计部门在各项审计中发现的涉及科研经费的问题与建议;审计部门进行审计时,也可以借鉴科研经费绩效评价结果。财审联动不但可以使资源得到共享,而且为切实推进绩效评价结果应用提供了新途径[13]。
(4)建立科研经费支出“负面清单”。2015年5月4日,教育部发布的《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》明确提出:在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点,清单之外的事项学校可自主施行,要尽量缩减负面清单事项的范围,更多采取事中、事后监管方式。引入“负面清单”管理理念为解决高校科研经费管理“瓶颈”问题提供了新的视角和路径。《北京市自然科学基金项目经费使用“包干制”管理办法(试行)》规定:“为保证项目经费的合规、高效使用,建立项目经费使用‘负面清单’,明确了‘负面清单’有以下几方面:违规列支设备费;通过虚构合作、协作等方式转拨、转移项目经费;虚构经济业务、编造虚假合同、使用虚假票据套取资金;通过虚列、伪造名单,虚报冒领劳务费;用于在相关机构列为‘黑名单’的学术期刊上发表论文的论文支出;违反其他国家法律法规及相关规章制度的行为。”
2021年9月底,新修订的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《国家重点研发计划资金管理办法》规定:“项目资金管理使用不得存在以下行为:编报虚假预算;未对项目资金进行单独核算;列支与本项目任务无关的支出;未按规定执行和调剂预算、违反规定转拨项目资金;虚假承诺其他来源资金;通过虚假合同、虚假票据、虚构事项、虚报人员等弄虚作假,转移、套取、报销项目资金;截留、挤占、挪用项目资金;设置账外账、随意调账变动支出、随意修改记账凭证、提供虚假财务会计资料等;使用项目资金列支应当由个人负担的有关费用和支付各种罚款、捐款、赞助、投资、偿还债务等;其他违反国家财经纪律的行为。”
以北京市属某大学为例,该高校的科研经费管理办法规定科研经费不得开支:非科研用房的房租费、物业管理费及供暖费;住宅小区停车费、车辆保险费、车辆维修费、车辆保养费、车辆年检费;礼品、景区门票、旅游费用等与科研活动无关的支出。
高校应该根据自身特点和实际情况,科学合理地拟定“负面清单”。首先,高校要明确清单的制定依据,让科研人员明白不能做的理由及其依据。其次,在制定清单时,高校要设立多方参与决策机制,综合考虑财务、科研、税务、财政、银行等相关行业专家的意见和建议。最后,清单的内容要与时俱进,高校要根据实践情况及国家各项政策法规,及时对清单进行修正完善。
根据高校科研经费管理过程中常见的违规或者不合理使用经费的问题,本小节总结了科研经费支出“负面清单”,如表2-6所示。
表2-6 科研经费支出“负面清单”
续表
2.分类、分项实施高校科研经费“包干制”
(1)高校科研经费分类实施“包干制”
科研经费“包干制”的本意不在于“全包”“随意包”,而应分类实施科研经费“包干制”。纵向科研经费大多属于财政性资金,对资金管控较多,资金的规范性和绩效性要求相对严格,纵向科研经费“包干制”可以适当“包干”,对较为敏感的“劳务费”“专家咨询费”“设备费”进行比例控制,而其他用途经费可以进行“包干制”使用[16]。2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅等部门印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)第二条第五款规定:“自主规范管理横向经费。横向科研经费纳入单位财务管理,由项目承担单位按照合同约定或委托方要求管理使用。”
根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)有关规定,横向经费可以按照合同约定或委托方要求管理使用经费,实行经费大包干。对于教育拨款中的科研类项目及纵向课题,要下放经费调整自主权,在会议费、差旅费、出国经费等支出标准上试行“单项包干”,简化科研设备采购流程,按照科研规律自主安排科研经费使用。
横向科研经费与纵向科研经费不同,本质上属于经济合同关系。发包方(如企业)委托承包方(如高校科研人员)签订了合同,在合同中已明确约定项目承接人应完成的任务、研究周期、项目完成标准、发包方应向承包方支付的款项以及支付方式等具体要求,这就确定了契约关系。因此只要项目组在合同约定时间内完成任务目标,经费使用支配权便可交由项目负责人包干来使用。
(2)高校科研经费分项实施“包干制”
第一,具有明确费用支出标准的费用项可实施“包干制”。在科研经费中,差旅费是一项相对独立、支出相对集中的经费内容。差旅费必然涉及交通费、住宿费、伙食补助费、公杂费、补助费等,是高校科研经费报销中较为频繁的一项费用支出。差旅费中有较为清晰的交通费标准、各省市的住宿费标准、伙食补助标准和公杂费补助标准。对于野外作业的住宿费发票缺失的情况,也能够在事实真实的情况下,在标准内据实报销城市间交通费,按标准发放伙食补助费和市内交通费补贴。因此,差旅费实行“包干制”是可行和必要的,且有系列标准规范,不会出现差旅费违规、违纪现象。对于科研人员来说,自行确定和选择差旅费标准的消费支出可节约留用。(https://www.daowen.com)
第二,具有明确使用范围的费用项(如会议费、培训费、科研人员绩效)可实施“包干制”。会议费是科研承办单位或科研项目负责人组织召开的与项目相关的会议费,科研人员视会议成本费决定会议的规模、天数和会议费支出标准和范围等。培训费是根据科研项目的研究需要,派出科研人员参加相关的专业技术培训所产生的费用,除缴纳的培训费外,还包括培训期间的基本生活学习费用,如注册费、学术活动费、医疗保险费、书籍资料费、交通费等,科研项目负责人一般情况下都会按标准对总额的上限进行控制。科研人员绩效是针对科研项目中参与科研项目研究的程度和对科研成果的贡献程度来进行目标核定的科研奖励费。考虑到科研智力报酬的无定量性,对参与的科研人员一般会按照科研分工进行目标预定,给予一定额度的科研奖励,促进科研人员参与的积极性和创新性发挥[16]。
3.以信息技术为手段,构建高校科研经费“包干制”监管体系
有效的监管是高校科研经费实施“包干制”的前提,高校要以完善科研经费监管制度体系为基础,构建内部监管和外部监管相结合的监管模式,同时建立健全科研经费信用奖惩机制,加大对科研人员以及管理人员的培训力度,以信息化手段为载体,构建科研经费“包干制”下的信息监管平台。随着“互联网+”的深入影响,科研经费监督体系平台化已成为当前科研经费信息化建设的客观要求。科研经费“包干制”下的监管平台是全过程、全方位的监督,高校应加快科研监管信息共享平台建设,实现科研管理信息系统、科研经费预算系统、科研经费报销系统、科研经费审计系统、科研经费验收系统的衔接,消除“信息孤岛”现象,使科研项目从申报、立项、预算、报销、中期验收等环节得以全流程融入信息共享平台。
4.全面贯彻落实高校科研财务助理制度
(1)科研财务助理任职要求和职责
科研财务助理任职要求:需要有较强的服务意识、学习能力和沟通协调能力,较强的责任意识,以及团队合作精神;认真学习掌握国家各类科研管理、财务报销、资产管理、政府采购、结题验收等规章制度,及时准确更新知识,贯彻执行新规章、新制度。
科研财务助理的职责:参与科研项目相关经济业务,为科研项目的经费管理提供专业化、精细化的财务服务;服务要贯穿科研经费管理的整个流程,包括项目申报、立项、实施、结题验收等。科研财务助理在以上4个阶段的职责如下。
项目申报阶段:协助科研项目组完成科研项目申报前的经费预算编制,提高科研项目预算执行的可操作性、合理性,使科研经费使用能满足科研任务的需要,使科研经费符合实际情况。
项目立项阶段:协助科研项目组完成经费到款入账、认领和立项手续。
项目实施阶段:协助科研项目组完成经费预算的调剂,科研经费的支出要合法、合理、合规,随时关注项目预算执行情况,督促项目组推进科研经费的执行进度;取得的发票要及时履行报销手续,及时催还、清理各类往来款,提高经费使用效益。
项目结题验收阶段:根据财务预算执行情况,协助科研项目组如实完成财务中期、年度及决算报告编制,确保账表相符;协助科研项目组接受各级审计检查等监督管理工作,协助项目组完成审计或者验收提出的不合理支出的调账或者退款手续。
(2)科研财务助理的落地实施
第一,转变思想观念,推动科研财务助理制度的落地。随着科研经费规模的扩大,国家对科研管理的规范性和有效性要求越来越高。科研财务助理制度是高校贯彻落实国家“放管服”政策改革的重要举措,是给广大科研人员“松绑减负”的重要手段,也是加强财务与科研工作有效衔接的重要抓手。近年来,科研人员反映的科研经费报销难度增大、报销事项烦琐复杂、审批签字流程复杂等问题一直是困扰科研人员的难题,财务部门和科研人员都感到较大的压力。因此,无论对高校还是科研项目负责人来说,都要积极转变观念,认识到科研财务助理制度的重要意义。项目负责人把原有的“自留地”拿出来由专业的科研财务助理来经办,为自己留出更多的时间和精力来从事科研项目研究,提高科研经费管理的效率和效益。高校要重视科研财务助理人才队伍的培养,要从工作条件、工作环境、工资待遇等方面积极支持科研财务助理工作。各项目组成员要充分理解和支持科研财务助理的工作,尊重科研财务助理的专业能力和办事能力。
第二,完善科研财务助理实施细则,保障科研财务助理工作的开展。各高校结合科研实际情况,进一步细化实施细则,从根本上推进科研财务助理工作的开展。实施细则主要包括:建立科研财务助理的准入标准,例如,高校要加强科研财务助理队伍建设,根据实际情况选择单位自行培养、与第三方公司合作培养或直接聘用第三方公司专业人员等方式,加快高校科研财务助理人员库的建设;建立科研财务助理的薪酬方案,充分体现科研财务助理的劳动价值;细化科研财务助理的岗位职责;建立科研财务助理的考核、职称及晋升标准,设立科研财务助理专项奖励基金,对绩效考评优秀或有突出贡献的科研财务助理给予一定的奖励,充分调动他们工作的积极性,同时要确保科研财务助理人员职称晋升和职业发展道路畅通,打消其后顾之忧,有效维护科研财务助理人员的合理合法权益。
第三,建立科研财务助理培训制度,提高科研财务助理的综合素质。高校要加强对科研财务助理的专业素养和执业技能培训,科研财务助理不仅要熟悉科研经费政策,也要熟悉科研政策、科研流程。国家及地方科研经费管理政策不断变化,需要高校职能部门尤其是财务部门、科研管理部门、资产管理部门以及审计部门等联合起来,定期开展对科研财务助理相关方面的政策培训,不断更新其知识体系、提高其综合素质,促进高校科研管理水平的提升。
5.开展高校科研经费管理培训
近年来,高校积极鼓励科研人员申报纵向课题,如国家自然科学基金、国家社会科学基金等。同时,高校也给科研人员下达横向项目经费的指标任务,鼓励科研人员积极引进企业科研经费,并鼓励积极推动科技成果转化。高校科研经费总量的不断增加给科研经费的管理带来了压力。因此,加强科研经费管理方面的培训,尤其是科研经费政策方面的培训,是提高科研经费管理水平和科研经费使用效率的重要手段。
第一,加强对科研经费管理基础工作的培训。培训的内容要涉及方方面面,从报销单据的粘贴,到预约系统的使用,再到物流系统的跟踪,最后到支付结算时的减少现金结算,推行公务卡或者支票转账结算方式。同时,科研经费的报销需要按照一定的标准来执行,尤其是在科研经费“包干制”管理模式下,有了相应的标准,科研经费的报销才能更好地执行。例如,在实际执行过程中,如果使用包干制对难以取得发票的差旅费报销,那么,差旅期间每天包干金额是多少、财务人员应如何入账、依据什么入账、原始凭证附加哪些票据或者说明等,都需要提前对科研人员做好培训和宣讲工作。
第二,加强对科研经费政策的培训。这些年来,科研经费政策逐步得到调整和完善,科研人员对科研经费的使用规定比较生疏。很多科研人员对科研经费政策不清楚,财务报销时经常因为缺失某个环节上审签,而无法顺利完成经费报销,从而导致其对科研经费报销产生畏惧感[5]。财务管理部门要积极落实科研经费“放管服”政策,梳理科研经费报销内容及附件要求,建立科研经费报销手册,提供科研经费报销最多跑一趟清单等个性化服务,定期对科研人员,尤其是科研财务助理开展培训,及时传达最新的政策要求等。总之,科研经费“包干制”的实施要与科研项目的运行规律相结合,规范的制度体系、不断完善的绩效考核制度和信用诚信体系,能为科研经费“包干制”实施创造良好的环境。