第四节 本章小结
从横向体制的视角来看，长期以来，我国实行城乡分治的二元经济结构，加剧了城乡之间的割裂状态，也是造成基层财政困难的根本原因之一。从纵向的体制来看，地方政府治理结构和财政体制的缺陷是造成我国县级财政困难的体制性原因。
（1）改革开放后，政府不断地对二元经济发展模式进行一些调整，城乡经济的二元性时而显著，时而趋缓，但总的来说并没有从根本上改变其性质。在这样的现实背景下，国家财政对城乡公共服务的投入存在巨大的差异，极大制约了农业和农村社会的可持续发展，影响了农民的利益，使县乡经济相较于高速发展的城市经济严重滞后，这也是许多农业大县财政困难的主要原因。
（2）县级政府保障基本公共服务提供的财力薄弱，不仅仅是财政体制的问题，还与政府的职能活动、政府行为、行政体制等政府治理结构高度相关。县级政府职能定位不清，政府间事权划分模糊；政府层级太多；“条条”与“块块”的矛盾和冲突等也影响到政府间事权的划分、财力的配置和基层财政的困难。
（3）从财政体制的视角来看，第一，中央与地方事权划分的错位和下移，以及省级以下政府事权划分不合理，省级政府支出责任最小，县级政府的支出责任最大。第二，地方政府缺少税种管理的自主权；分税制设立的地方税收体系具有城市和工业倾向的特征，不利于农业县增加财政收入，并且加大了地区间财政能力的差距；中央与地方（省）过多采用“共享税”模式，地方共享税分配比例低，导致了地方财政困难。第三，省以下收入划分不合理，主要表现为：财政收入划分的形式多样化，收入规模较大，收入稳定的税种划为省与地市或省与县（市）共享收入；划归为市县的税收收入少，税源分散，缺乏主体税种，省以下财力分配向省级政府集中。第四，省以下转移支付规模大，专项转移支付规模大于一般性转移支付；省级政府没有起到均衡省以下财力，保障基层政府基本支出的责任。第五，“省管县”与“乡财县管”省以下财政体制改革也存在着许多问题，并没有真正缓解县乡财政的困难。
【注释】
[1]陶勇：“二元经济结构下的中国农民社会保障制度透视”，《财经研究》，2002年第11期，第49-54页。
[2]陶勇：“中国县级财政的困境及其出路”，《甘肃行政学院学报》，2009年第2期，第59-65页。
[3]赵颖文、吕火明：“改革开放以来我国二元经济结构的历史演变与发展对策”，《农业经济与管理》，2016年第5期，第21-32页。
[4]谢庆奎等著：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版，第15-16页。
[5]本项目借鉴了候麟科等对县级政府职能的分类。参见候麟科、刘明兴、陶然：“中国农村基层政府职能的实证分析”，《经济社会体制比较》，2009年第3期，第58-64页。
[6]陶勇著：《中国县级财政压力研究》，复旦大学出版社2015年版，第106页。
[7]朱光磊、张志红：“职责同构批判”，《北京大学学报（哲社版）》，2005年第1期，第101-112页。
[8]甫善新著：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆2006年版，第265页。
[9]中华人民共和国审计署2012年第26号（总第133号）公告。
[10]周黎安：“晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因”，《经济研究》，2004年第6期，第33-40页。
[11]周雪光：“逆向软预算约束：一个政府行为的组织分析”，《中国社会科学》，2005年第2期，第132-143页。
[12]本项目对事权概念的界定借鉴了倪红日、张亮的观点。参见倪红日、张亮：“基本公共服务均等化与财政管理体制改革研究”，《管理世界》，2012年第9期，第7-18页。(https://www.daowen.com)
[13]黄佩华等著：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社2003年版，第74-79页。
[14]周黎安、吴敏：“省以下多级政府间的税收分成：特征事实与解释”，《金融研究》，2015年第10期，第64-80页。
[15]感谢本书研究课题组参与者2014级税务专硕学生李蕾同学整理的资料。
[16]吴孔凡：“县乡财政体制与县域财政能力建设”，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2009年第3期，第40-44页。
[17]《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》（鲁政发〔2013〕11号），http：//sdgb.shandong.gov.cn/art/2013/7/25/art_4563_1860.html。
[18]转引自周黎安、吴敏：“省以下多级政府间的税收分成：特征事实与解释”，《金融研究》，2015年第10期，第64-80页。
[19]吕冰洋、聂辉华：“弹性分成：分税制的契约与影响”，《经济理论与经济管理》，2014第7期，第43-50页。
[20]周黎安、吴敏：“省以下多级政府间的税收分成：特征事实与解释”，《金融研究》，2015年第10期，第64-80页。
[21]李萍主编：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版，第137页。
[22]审计署2012年第26号公告。
[23]周飞舟：“财政资金的专项化及其问题：兼论‘项目治国’”，《社会》，2012年第1期，第1-37页。
[24]高强：“关于深化财税体制改革的几点思考”，《上海财经大学学报》，2014年第1期，第4-10页。
[25]王吉平：“理论界对市管县体制改革的探讨”，《兰州学刊》，2005年第5期，第32-33页。
[26]张志华：“完善中的省以下财政管理体制”，2005年，http：//www.doc88.com/p-9039016765960.html。
[27]傅光明：“论省直管县财政体制”，《经济研究参考》，2006年第33期，第29-33页。
[28]安徽省财政厅课题组、刘浩等：“财政‘大监督’理念与乡镇财政职能转换”，《经济研究参考》，2012年第11期，第11-17页。