中央与地方事权错位，事权下移，县级政府承担的责任过大
（一）中央与地方政府（省）事权和支出责任的错位
1994年分税制以及省以下财政体制的改革，重点在于对财政收入的调整，基本不涉及各级政府间事权的划分，因为相对于收入划分来说，五级政府间的事权划分是一件非常复杂的事情，它不仅仅是财政体制本身的问题，而且还涉及政府职能的定位以及政治体制改革的问题，所以，分税制的改革暂时绕开这一难点，把改革的重点放到了财政收入调整层面。然而，事权的划分是财税体制的重心，没有明确的事权划分就没有规范的政府间财政关系。那么，什么是事权和支出责任？
事权的关键就在于每一级政府应该做什么“事”，也就是每一级政府应该承担的职责，是政府职能的合理配置，如果这“事”该由一级政府承担的话，应该拥有多大的“权”来做这“事”。这个“权”应该包括“决策权”“支出权（筹资权）”“管理权”“监督权”。也就是说，“事权”由“决策权”“支出权”“管理权”“监督权”四个维度组成，其中所谓“决策权”就是“谁决定干这件事”；“支出权”即是支出责任，通俗地讲就是“谁负责掏钱”；“管理权”就是“谁负责做这件事”；“监督权”就是谁负责监督做这件事。简单来讲，事权就是由“谁决定—谁掏钱—谁干事—谁监管”组成[12]。由于中国五级政府的事权划分比较复杂，支出责任相对容易衡量，所以，在财政学中常常又用支出责任来反映政府的事权。
图6.5反映了中央和地方财政收支占国家财政收支的比重，可以很清晰地看到1985—1994年地方财政收入占国家财政收入的比重是不断上升的，但1994年后却是断崖式的下跌；相反，中央财政收入占国家财政收入的比重之前则是不断下跌的，但1994年后却是火箭式地向上增长。然而，中央财政和地方财政支出占国家财政支出的比重在1994年前后变化不大，可以基本判断分税制的改革重点在于对财政收入的调整，而不是对事权和支出的调整。分税制以前，地方财政支出占国家财政支出的比重就相当高，2000年以后，地方财政支出占国家财政支出的比重更是不断上升，2016年，地方财政支出占国家财政支出的比重高达85.4%，这样的比重和世界上其他国家相比都是最高的（见表6.5）。
图6.5 中央和地方财政收支占国家财政收支的比重
数据来源：各年《中国统计年鉴》。
表6.5 地方财政支出的国家比较
数据来源：黄佩华（2005），《中国统计年鉴2017》。
地方财政支出占国家财政支出比重如此之高，一方面说明了地方政府在资源配置、公共产品和公共服务提供方面的作用很大；另一方面，也反映了地方政府承担的事权较多，支出责任较大，而很多事权和支出责任本属于中央政府承担，却被层层转嫁给了县级政府，加大了县级政府的财政负担和支出压力。从图6.6可以看到，从2016年中央与地方的支出项目来看，除了中央政府在国防、外交、债务付息、粮油物资储备方面承担了绝大多数责任外，其余的支出主要都是由地方政府承担的。
图6.6 2016年中央和地方各项目支出占比
数据来源：根据《2016中国统计年鉴》计算获得。
（1）收入再分配职能转嫁给地方政府实施。从2016年中央与地方的支出项目来看，在社会保障和就业的支出项目中，中央财政占比为3.8%，地方财政占比96.2%；住房保障支出中，中央财政占比6.92%，地方财政支出占比93.08%。而根据公共财政理论和国际惯例，具有再分配性质的社会保障和社会救济的职能几乎都是由中央政府提供的。从国家财政对缩小地区差距的作用来看，2016年中央政府在援助其他地区支出中所占比重为0，而地方财政则占到100%。十八届三中全会后，中央政府一再要求上收本应由中央政府承担的事权，但政策执行情况却不尽人意，中央政府对地区差距的宏观调控能力较弱，收入再分配职能转嫁给了地方政府。(https://www.daowen.com)
（2）公共安全属于中央政府的事务，地方政府却分担了绝大部分项目费用，占比83.11%，中央仅负担16.89%，即便属于纯公共产品和全国性公共产品性质的国防支出，地方政府也承担了2.41%，例如，军人及其家属的优抚安置费和营房建设等。
（3）一般来说，根据国际经验，中央和省级是教育和卫生的主要提供者[13]，然而目前中央政府在这两方面的投入太低，中央财政占教育支出投入的5.17%左右，医疗卫生和计划生育0.17%，科学技术支出的42.24%。可以说，文教科卫的支出基本上是由地方政府负担。此外，地方政府在节能环保支出、一般公共服务支出、城乡社区支出、交通运输支出、商业服务业等支出方面承担了90%以上的支出责任。地方政府支出压力非常沉重。
（二）省以下政府间事权和支出责任的划分现状
1.按行政隶属关系划分省以下事权和支出责任范围
1994年分税制实行后，按照中央关于省以下改革和完善分税制体制的有关规定，部分地区陆续全面或部分调整了省以下财政管理体制，但大都处于一个调整和适应阶段。2002年，中央出台《关于完善省以下财政管理体制的指导性意见》是一个转折点，之后各省的省以下财政管理体制陆续进入了比较稳定的阶段[14]。
虽然中央政府出台多项指导性意见要求省以下政府合理界定事权和支出范围，但实际上，完善省市县财政体制主要也是以改革收入划分办法为主，基本没有涉及财政支出范围的重新调整，因此省市一般预算支出的范围仍然与1995年分税制体制实行以来的按行政隶属关系划分事权和支出责任的范围一致。
表6.6 省以下政府事权和支出责任划分现状
资料来源：作者整理。
从表6.6中省以下政府间事权和支出责任的划分情况来看，目前的划分是粗线条的、模糊的，不够清晰，省和下面的市县政府承担的事权具有很大的雷同性，存在着“职责同构”的现象。
2.省级以下政府事权的错位，县级政府的支出责任最大
第四章表4.18显示，从地方各级财政支出占地方财政支出比重的变动情况来看，总体来说省级政府财政支出占比最小，1992—2015年，省级财政支出占地方财政支出比重的均值为24%，市级为29.8%，县级为37.03%，乡镇级为9.2%，县级政府所占的比重最大。2000年以后，在省、地市、县乡级不同层级的支出中，省级、市级和乡镇级财政支出占比基本呈现逐渐递减的趋势；相反，县级财政支出所占地方财政支出的比重却逐步上升，2015年已经达到了47.3%，远高于省级、地市级和乡镇级的财政支出占比，地方财政支出不断向县级政府集中（见图4.19）。
因此，可以基本判断省级以下政府事权的错位，主要表现在县乡政府承担的事权过多，支出责任过大，而行政位次高、权力大的省级政府承担的支出责任较小。
县级政府之所以承担的支出责任最大，不仅是中央与地方，也是省以下政府事权的错位和下移所致。在前面的第四章，本书已经分析了50%—60%的教育和医疗卫生支出是由县级政府承担，县级政府还承担了40%—46%左右的社会保障和就业、住房保障支出，60%的农林水气支出、36%左右的公共安全支出等，而这些支出本应该由政府层级高的中央、省承担更多的支出责任。为了避免重复，相关具体的数据和图表不再赘述。