“省管县”与“乡财县管”财政管理体制存在的问题
从1994年开始，各省结合自己的实际情况，纷纷建立了省以下财政体制。由于中国地域辽阔，政府层级过多，相对于中央与省级财政关系而言，省以下政府之间的财政关系更为庞杂和具体。
（一）复杂的省以下财政管理体制
在中国五级政府的行政体系下，根据《预算法》的“一级政府，一级财政”的规定，省以下财政体制包括省对市（地、州）财政体制、市（地、州）对县财政体制、县（市）对乡镇财政体制三对财政关系。
1.省对市县：“省管县”与“市管县”两种财政管理体制并存
从省对市县政府的财政管理级次来看，目前是“省管县”和“市管县”两种财政管理体制并存。
“市管县”体制最早始于1958年，停止于20世纪60年代，重建于20世纪80年代初，到了20世纪90年代后，“市管县”已经成为我国行政管理体制中普遍存在的现象。“市管县”体制在特定的政治经济环境下，其产生和存在都有着一定的合理性和必然性，其优点主要体现在以下三个方面：一是在中心城市带动农村发展方面发挥了一定的作用；二是市县之间自然经济格局的封闭式状态被较好地打破，并结束了工农业之间的分离状态；三是市域经济规模和总量得到了增加，城市的知名度有所提高[25]。但随着时间的推移，这种体制的弊端已经逐渐地暴露了出来：一是地级市带动所辖县经济发展的初衷并未实现；二是“市管县”体制增加了管理层次，降低了行政效率；三是造成了城乡在利益分配方面的不均衡。
就在“市管县”成为地方财政管理体制的主流模式的时候，一向富有制度创新精神的浙江省却另辟蹊径，为了保护本省强大的县域经济、促进县域经济的发展、缓解县乡经济的困难，浙江省保留了“省管县”的财政体制格局，并且在2002年后的几年内，又进一步对强县进行扩权。2004年，湖北、安徽、河南、吉林、广东等省纷纷宣布，改革原来“省管市”“市管县（市）”的财政管理体制，在全省实行“省管县（市）”财政管理体制。
“省管县”的财政管理体制就是由省直接来确定与县（县级市）以及地级市之间的财政分配关系。就是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县（县级市）财政和市（地）本级财政一样都直接同省财政挂钩。
目前，“省管县”有四种代表性模式，即行政管理型、全面管理型、补助资金型和省市共管型（见表6.12）。“省管县”的推行在一定程度上提高了财政资金的周转效率，增强了县级政府的可用财力，推动了县域经济的发展。
表6.12 “省管县”财政体制有以下几种代表性的模式
资料来源：张志华：“完善中的省以下财政管理体制”，2005年，http：//www.doc88.com/p-9039016765960.html。
“市管县”财政体制也有两种情况，一种是省级财政只管到市级，县级财政完全由市级管理，山东、湖南、甘肃等省实行这种办法；另一种是县级财政的收支范围和上缴或补助数额由市负责核定，市财政也负责汇总报表和调度国库资金，但财政转移支付由省直接测算到县，市级财政一般不进行调整，其余省区都采用这种形式。
2.市县对乡镇：乡镇财政管理体制情况更为复杂
各地区市县对乡镇财政管理体制也进行了改革，实行了多种不同形式的财政管理体制。归纳起来，主要有四种类型：一是分税制型。在省和市（州）分税制财政体制框架下，县对乡镇确定财政收支范围。按税种将收入划分为县级固定收入、乡镇固定收入和县乡共享收入，同时核定乡镇支出数额，实行县对乡镇的税收返还制度。二是收支包干型。即县与乡镇按照税种划分收入，收支均由县财政核定，实行超收分成（或留用）、短收不补（或补助）的财政管理体制。三是统收统支型。乡镇的所有收入都作为县级收入，县财政按照实际需要对乡镇的工资、公用经费和其他事业发展支出进行核定，保证乡镇人员工资和正常运转的最低需要[26]。四是“乡财县管”型。自2004年安徽、黑龙江全面推行“乡财县管”后，“乡财县管”改革在许多地区推开。吉林省于2005年全面推行“乡财县管”，内蒙、江苏、江西、河南、广西、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等地区也在2005年选择部分区县进行“乡财县管”改革试点。
（二）省管县”与“乡财县管”财政管理体制存在的问题
“省管县”与“乡财县管”是省以下财政体制改革的一部分，当初提出“省管县”财政体制改革的初衷是为了缓解县乡财政的困难，促进县域经济的发展。2009年，财政部曾经发文要求到2012年，除了少数民族省份以外，有条件的地区全面实行财政“省管县”。但是，现实中财政“省管县”的实施各地差异较大，不同地区对财政“省管县”的态度也不尽相同，有的欢迎，有的反对，“省管县”的改革充满了争议。主要是因为中国地域辽阔，各地差异很大，政府的实施不宜一刀切，同时财政“省管县”和“乡财县管”也存在一定的问题。
（1）行政体制与财政体制的矛盾和冲突。在省管县的体制下，财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达，而县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算等事项还是由市级负责，县级行政权、审批权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政还覆盖全市性事权，这就不可避免地存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题[27]。
（2）省级政府管理范围和调控能力的矛盾。实行“省管县”财政体制后，省管理范围和幅度的扩大，对省级财政的调控能力提出了严峻挑战，也给省级财政带来了财政压力。
（3）试点县与地级市（省辖市）之间的矛盾。实施“省直管县”体制改革后，试点县与地级市（省辖市）之间的关系变得越来越尴尬。推行“省直管县”体制改革后，地级市在强县扩权问题上有抵触，为了维护本级的经济利益而不愿意下放太多权利，甚至出现了与试点县“争权”的现象。同时，市级政府对试点县的财政支持力度有所减弱甚至取消。一些县对于“省管县”的改革也非常微妙，即县级政府，一方面，希望被省管县后，县级基本财力能够得到保障；但另一方面，省里许多项目都是通过地级市下来的，县财政不归市统辖，市里在一些项目和发展上可能就不考虑县，所以县也就觉得少了一大块利益。
（4）“自上而下”的行政垂直管理也制约了“省管县”的改革。在推行财政“省管县”改革的同时，一些地区也积极推进行政体制的改革，实行“强县扩权”和“扩权强县”，但是行政的垂直管理制约了“省管县”的改革，各种“国垂”“省垂”的部门和单位，导致了权力部门越来越“条条”化，县级政府的权力被“条条”不断肢解，扩权空间有限。即使有一些下放的权限，但因数量少，而且多是虚的、空的，实质性权限仍然停留在省市级政府，造成基层政府“责大、位卑、权小”，县级政府在促进县域社会经济发展和改革、提供县域公共服务等公共事务方面，可动用的手段和资源有限，从而造成权力和责任的“两极分化”。
（5）“乡财县管”的改革并没有触及整个国家财政体制，乡镇机构和人员的改革，只局限于对基层政府财政管理方式的改革，对于解决乡镇财政的困境也是隔靴搔痒。此外，“乡财县管”严重弱化了乡镇财政的预算管理职能和对财政资金的调控能力，实行“乡财县管”后，乡镇就不是一级财政了，乡镇财政仅承担财政供养人员工资申报、公用业务经费报账和涉农资金发放等具体业务，实际上仅为县级财政的一个独立预算单位，是县财政的“报账员”和“出纳员”，乡镇财政被严重弱化[28]。同时，“乡财县管”后，随着乡镇财权的削弱，可能会对乡镇政府履行其职责产生负面影响：一是乡镇政权运转资金更加困难；二是由此导致乡镇公共服务供给的缺位；三是资金管理成本加大，资金使用费时费力。