政府间收入划分存在的问题
（一）中央与省级政府税收划分不合理
1.地方政府缺少税种管理的自主权
我国幅员辽阔，各地区的地理环境和经济发展状况千差万别。现阶段基本以国家层面统一制定税收政策，赋予地方政府行使的税种开征、税收管理的权力较小。这一方面会使得各地区税收差别较大，另一方面降低了地方政府的积极性，难以结合地区优势发挥区域特色。但如果赋予地方自主税收的权力过大，各地纷纷开征新税种，又会与现行“税负只降不增”的宏观政策相矛盾。所以给予地方政府多大范围的自主征收权也是地方财税体系建设的关键点。
2.分税制设立的地方税收体系具有城市和工业倾向的特征，不利于农业县增加财政收入，并且加大了地区间财政能力的差距
根据美国著名财政学家马斯格雷夫教授的分税原则，属于地方政府的税收应该具有以居住为依据、对完全不流动要素征税、尽可能向使用者征收使用费的特征。
而我国1994年的分税制改革，在划分中央与省级政府税收收入的时候，建立了依靠增值税、营业税、企业所得税和其他工商收入为主要税收来源的地方税收体系。表6.7显示，在地方税收收入的构成中，营业税、增值税、企业所得税和个人所得税占的比重最大，是地方政府最主要的税源，这样的税收体系划分存在着明显的城市和工业倾向特征，地方财政收入的多少依旧是跟产值的多少直接挂钩。我国目前商品和劳务的生产地大部分集中在经济发达地区或城市地区，一般来说，经济越是发达地区，工业越发达，第三产业比重越高，在第三产业的内部结构上，具有现代化、高附加值、高科技、高税负特征的产业分布比重就越高；反之，在经济越是不发达地区，这一比重就越低。因此，这就导致了在财政收入的初次分配上，发达地区获得了更多的财政资源，经济欠发达地区则获得的财源少，特别是一些农业依赖型的县级政府财政收入增长缓慢，随着2005年农业税的全面取消，这些地区的财政状况更是雪上加霜。
表6.7 地方税收的构成 单位：%
数据来源：根据各年《中国财政年鉴》整理获得。
此外，地方政府大量依靠增值税、营业税，也助长了地方政府对企业的干预。一方面，一些地方政府只强调地方的经济发展，片面追求GDP和财政收入的指标，根本不管地方的环境变化，以牺牲环境来换取经济的增长；另一方面，这反过来又强化了地方政府扩张制度外收入的动机。
3.中央与地方（省）过多采用“共享税”模式，地方共享税分配比例低
1994年分税制后，中央与省级政府之间的“共享税”和“准共享税”包括增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税、营业税、城建税等，先在中央与省级之间分享，然后再在省以下各级政府之间分享，层层分享。省以下政府间的“共享税”除了增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税、营业税、城建税外，还包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税以及非税收入。可以说各级政府间“共享税种”的数量已扩大到12个，占税种总数的31%。
在共享税模式中，地方共享税分配比例低，中央分享的比例在不断提高。比如，主体税种如增值税作为中央与地方的共享税，按照75∶25比例分成（为了保证地方财力不受影响，国务院决定增值税的分享比例为中央和地方“五五”分成，过渡期2—3年，这将倒逼财政体制的进一步深化改革），中央财政拿大头；在证券交易税印花税的共享比例中，中央政府的分享比例高达97%，2016年1月1日起，证券交易印花税全部调整为中央财政收入；而企业所得税和个人所得税从2002年的50∶50分成，在2003年则进一步变成目前的60∶40分成；消费税则是100%上划。营业税虽然说是地方的主体税种，但实际上却是个不折不扣的共享税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），在中央和各级政府间分享。而且，2016年6月全面推行“营改增”后，营业税作为地方主体税种的地位丧失，在很大程度上影响到地方政府财力。图6.7显示，1994—2014年，各种共享税占国家税收的比重平均值为79.19%，2007年最高达到84%，而真正划归为地方税收的占比在5.7%—16.8%摆动，均值为8.11%。可见地方税收规模较小，共享税规模太大。在逐级共享、上收后，地方固定税种只剩下了农牧业税、耕地占用税、农业特产税、房产、印花、土地使用税等小税种，这些收入不但逐年递减，而且难以征收，在这种情况下，基层政府财政收入增长的空间非常有限。
图6.7 1994—2014年中央税、地方税、共享税情况
注：根据历年《中国财政年鉴》《中国税务年鉴》等计算，因口径、数据所限，存在一定误差。
（二）省以下财政收入划分的现状与问题
1994年分税制改革实施，该次改革相对规范了中央政府和省级政府之间的收入分配关系，然而，并没有对省以下财政体制的财权、事权、支出责任及省以下转移支付等方面的问题作出明确规定。虽然1996年、2002年中央对省政府财政关系的收入、支出、转移支付等环节作了原则性规定，但是，在省以下分税模式中，省本级政府依然享有相当大的自由裁决空间。省级政府通过控制财政体制，拥有扣除中央分税收入外剩余的四级地方财政收入的主导权。在这样的背景下，县级财政解困，提升其提供公共服务的财力保障，需要对省以下政府分税模式进行分析。
1.省以下财政收入划分的模式
受经济发展水平和产业结构差异的影响，各地省以下政府间收入划分形式多样化，且差别较大，但绝大多数省区按照税种分税的方式，建立了省以下财税体制。本书通过对26个省及自治区（不包括四个直辖市、西藏自治区）税收收入划分最新政策进行梳理，发现各个省级自治区的税收划分模式错综复杂，且每个省份的税收划分也往往不是采用单一模式，而是多种划分模式的综合（见表6.8）。目前大约有以下几种方式[15]：
（1）“分税+共享”模式（19个省份）。
“分税+共享”模式，即按照税种划分省级固定收入、市县固定收入和省与市县共享税种收入。这种划分方式能使利益边界清晰，同时可以大大消除政府的过多干预，一方面可以保证省级财力稳定增长；另一方面可以调动市县增加财政收入的积极性[16]。本书样本选取的26个省（自治区）中，有19个省（自治区）运用了划分税种的模式进行税收收入的划分，分别为黑龙江、吉林、河北、广东、海南、山西、安徽、湖南、江西、内蒙古、新疆、宁夏、陕西、甘肃、青海、四川、广西、贵州、云南。
（2）分税+分成（总额/增量）模式（7个省份）。
这种划分收入模式，又可划分为以下四种方式。
①在按税种划分省与市县各自税收收入的基础上，省对市县形成的财力按照一定比例实行总额分成，由市向省上解财力。例如，《辽宁省人民政府关于印发全面推开营改增试点后完善省市财政管理体制过渡方案的通知》（辽政发〔2016〕40号）规定，省对市四项税收（增值税50%、企业所得税40%、个人所得税40%、房产税100%）形成的财力实行总额分成，由市向省上解财力。
表6.8 19个省份（自治区）选择划分税种的分税方式
资料来源：《中国省以下财政体制2006》、各省或自治区财政厅官网、网络公开资料，并经作者整理。
②将省级享有的税收划归市县级政府所有，再按一定比例，将税收收入在省市政府之间进行总额分成或者对财政收入增量按比例分成。
例如，山东省自2013年起，将省级分享的一般企业营业税、企业所得税、个人所得税以及石化企业增值税，胜利石油管理局增值税，电力生产企业增值税和企业所得税，国家开发银行山东分行、高速公路和铁路运输企业城市维护建设税和教育费附加，全部下划市县，作为市县财政收入，属地征管、就地缴库。对省级下划的收入，以2012年决算数为基数，每年由市县定额上解省财政[17]。
③省对市县财政收入超基数增长部分，省与市县实行比例分成。
江苏省以2000年为基期年，核定各市地方财政收入基数和税收返还基数。今后比基数增长部分，省统一集中20%。浙江省在2003年以后，杭州及其他市、县（市）地方财政收入超过2002年收入基数的增量部分，省与市、县（市）实行“二八”分成，即省得20%，市、县（市）得80%[18]。山东省自2013年起，对增值税、营业税、企业所得税（含企业所得税退税，下同）、个人所得税、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税收入比核定的2012年收入基数增长部分，由省与市县按照15∶85的比例分成。
④分税加共享及增量分成型。
例如，湖北在分税加共享的同时，还规定各市县上解省级财力以2010年核定省级税收为基数，与地方财政收入增长挂钩。
以上分税模式在兼顾县市财政利益的同时，又保证了省级财政的利益，但对地方政府的征管水平要求较高（见表6.9）。
表6.9 7个省份选择的分税+分成”（总额/增量）分税方式
资料来源：各省或自治区财政厅官网、网络公开资料。
（3）按照“分税+共享”（“分税+分成”）与行业或企业隶属关系相结合的方式划分（16个省份）。
在按照“分税+共享”或“分税+分成”模式划分省与市县财政收入的基础上，再按企业隶属关系或行业性质，将某些支柱型、特殊性行业或产业以及跨区域重点企业的税收收入全部划归省级政府所有，市县政府不参与其收入的分享，涉及的行业有石油、电力、天然气、通信等。现实中，税收划分往往是几种模式的综合。
本书选取的26个省（自治区）样本中，有16个省（自治区）在“分税+共享”或“分税+分成”模式的基础上，运用了划分行业、企业性质的模式进行税收收入的划分，这16个省（自治区）分别为黑龙江、河北、江苏、浙江、福建、广东、山西、湖南、内蒙古、新疆、宁夏、陕西、青海、四川、广西、云南（见表6.10）。
该种模式可以加强省本级政府对企业的调控力，更易于征管，保证省（自治区）级政府的税源。
表6.10 “分税+共享”/“分税+分成”与行业/企业隶属关系相结合的方式
资料来源：《中国省以下财政体制2006》、各省或自治区财政厅官网、网络公开资料。
2.省以下财政收入划分的特征与存在的问题(https://www.daowen.com)
省以下通过多种形式的收入划分合同确定财政关系，一方面，保证了上级政府对下级政府的财力控制；另一方面，灵活的多种收入划分合同又兼顾了地方政府的利益，具有一定的激励作用[19]。本书第四章已经对省以下财政收入划分的特点进行了介绍，为了避免内容重复，这里稍加补充。
（1）收入规模较大，收入稳定的税种划为省与地市或省与县（市）共享收入。
涉及的税种包括增值税（25%部分，2016年5月改为50%部分）、营业税、企业所得税和个人所得税（40%部分）、资源税、城镇土地使用税、房产税、城建税等。省与市县的分享比例主要有“五五”“三七”“四六”“二八”“三五六五”“六四”等。具体各省划分的比例参见第四章表4.2。
对于将税收收入规模较高、收入来源稳定、增收潜力大、相对容易征收的税种，划归为省市（县）共享，导致县市税收收入不稳定，给地方政府财政管理带来不变，也使地方税收增长缺乏弹性。
（2）划归为市县的税收收入少，税源分散，缺乏主体税种，省以下财力分配向省级政府集中。
目前，省以下分税模式的主要决策权在省级政府，结果导致省、地市、县、乡镇政府之间，财权向上集中，使得基层政府财力较为薄弱。省级政府几乎主导了全省的财力状况，将税源较为稳定的大税种、税收收入额较大的垄断性行业或企业税收划归省级政府所有，几乎所有的省份都将收入较少、税源分散的地方税种划归为市县独享。这些税收入规模较小，易于地方征管，但缺乏主体税种，主要包括城建税、房产税、车船使用和牌照税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税等。市县等基层政府所拥有税种的税收收入可持续性不强，财政困难问题日益凸显。
虽然随着省以下财税体制的不断改革和完善，不少省逐步加大了县乡的分享比例，但总体来说，绝大多数地区还是省级和地市级政府分享的比例较高。从2006—2013年增值税、营业税、企业所得税和个人所得税分级决算情况来看（见表6.11），虽然县乡政府分享的比例在逐步提高，但总体来说，省级和地市两级政府分享比例之和要远大于县乡政府，特别是企业所得税和个人所得税，长期以来，省级政府分享的比例最高。
（3）按照税种和行业（企业隶属关系）相结合的方式划分。
该种模式可以加强省本级政府对企业的调控力，更易于征管。但是对于省以下政府来说，以行业（或企业隶属）模式划分税收，其往往只能征收到那些税收贡献额相对较少的企业。税收收入规模有限，进一步导致省以下地方政府收入水平偏低的状况。并且这样的划分方式，必然导致不同地区的政府与企业之间存在着千丝万缕的利益关系，造成政企不分，影响企业间的公平竞争和要素的合理流动，更不利于产业结构的调整和生产方式的转变。
表6.11 主要税种分级决算情况表 单位：%
数据来源：根据各期《中国财政年鉴》整理获得。
（4）按照政府与本地经济的依附程度划分。
根据周黎安和吴敏的研究发现，无论是对省本级政府还是对市本级政府，本级政府对企业的控制程度越高，本级政府各项税收的分成比例越高。下辖行政区的经济发展不平等程度越高，省本级政府分成的税收比例越多。一个地区的工业化程度趋向于提高上级政府的增值税分成比例，降低营业税分成比例[20]。
（5）省以下财政收入划分的形式多样化，总的趋势是对市县扩权增收。
中国省以下政府间财政收入的划分形式多样，并没有一个统一的制度。但是一个总的趋势是，近年来，随着省管县财政体制的实施，各地不同程度对省以下财政体制进行了调整，赋予市县更大的发展权，扩大市县政府的分享比例。通过对市县扩权，提高市县财政收入的分享，让利于县，增强县域经济的发展，缓解县乡财政的困难。
（6）省以下财政关系的改革重收入层面，轻支出层面。
纵观中国省对下财政体制的改革，侧重点在收入层面，重点是对税收、转移支付的分配和调整，但省以下政府间事权和支出责任的划分并没有改变，只是保证了改革时各级政府的既得利益。省以下地方各级政府之间的事权和支出责任模糊，缺乏明确的法律依据，在实践中缺乏可操作性。省和下面的市县政府承担的事权具有很大的类同性，因而执行中容易导致事权和支出责任的相互推诿，调整较多，随意性较大。
（三）省以下转移支付制度不合理
事权的下放，财权与财力的向上集中，使得中国县级财政在很大程度上要依赖中央政府的转移支付。县级政府获得多少来自上级政府的转移支付，不仅取决于中央与省级政府之间的转移支付，更受到省以下转移支付制度的影响，本书将重点分析省以下财政体制的现状与问题。
1.省以下转移支付体系构成
目前，省对下转移支付体系主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。
一般性转移支付主要包括均衡性转移支付、老少边穷转移支付支出、县级基本财力保障机制奖补资金支出、成品油税费改革转移支付支出、基层公检法司转移支付支出、产粮（油）大县奖励资金、农村综合改革转移支付支出、基本养老保险转移支付支出、结算补助支出、重点生态功能区转移支付支出、资源枯竭城市转移支付支出等，一般性转移支付的目的是均衡市县间财力水平，保证各级政府正常运转。
专项转移支付面较广，涉及教育、医疗、环保、农林水、社会保障、一般公共服务等方面。专项转移支付规定了资金的用途，地方政府不能挪作他用，体现了上级政府的某种特定的政策意图。
税收返还现在主要包括“消费税和增值税税收返还”“成品油税费改革”以及“所得税基数返还”。
2.省以下转移支付的特征
（1）政策目标：“保工资、保运转、保民生”。
根据均衡性转移支付的性质，各地对省以下转移支付的重点是用于保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本支出，特别是保障中央出台的重点民生支出需求，支持农业、科技、教育等各项事业的发展，推动区域内基本公共服务均等化。
（2）公式法分配。
目前从总体上来看，绝大多数省份对下均衡性转移支付采用标准财政收支办法，通过计算标准收支缺口和转移支付系数，确定对下转移支付补助额。即某地区转移支付额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×转移支付系数[21]。
（3）规定资金使用用途。
各地区普遍规定均衡性转移支付资金重点用于保障事业单位职工工资发放、机构正常运转、社会保障等基本公共支出，以及偿还到期的债务，不得用于“形象工程”和“政绩工程”。
（4）多层次转移支付。
我国所有地区省以下转移支付都以县级辖区为基础，实行分级管理，省级测算到县，实施多层次的转移支付。
（5）探索补助与激励相结合的新措施。
这些新措施包括：对一般预算收入超过全省平均水平的市县给予奖励；建立转移支付与财政收入增长关联机制；建立缓解县乡财政困难的奖补政策；转移支付向老、少、边以及基层财政困难地区倾斜；建立县级最低保障机制等。
3.省以下转移支付存在的问题
（1）转移支付规模大，专项转移支付规模大于一般性转移支付。
在第四章里，我们已经提到县级政府缺乏稳定的自主财源，对上级政府的转移支付依赖较大，并且不同的地区对转移支付的依赖有很大的差异，西部地区高于中部地区，中部地区又高于东部地区；从县级政府对上级政府的资金上解来看，东部地区要高于中西部地区，这说明东部地区上解上级政府的转移支付较高，中西部地区上解部分所占比例较低。为了避免重复，相关的数据在这里就不再赘述。
根据公共财政理论，一般来说，具有较强规则性和透明度的一般转移支付更有利于实现公共服务均等化的需要，但我国现有的转移支付体系中起主导地位的还是几十种乃至上百种透明度较差、随意性较强的专项转移支付，一般转移支付的比重虽然近几年在不断上升，但专项转移支付规模要大于一般性转移支付。从审计署2012年公布的对54个县的审计结果来看[22]，54个县2011年收到上级转移支付738.18亿元，其中专项转移支付占50.78%，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付是有明确用途的，地方政府不能统筹安排。
由此可见，县级财政不仅对上级政府的转移支付依赖性很大，且不能因地制宜自由地支配这笔资金来满足地方政府各方面的支出需求，反而，上级政府则利用转移支付加强了对县级政府的财力控制。周飞舟指出，专项转移支付资金一直是体现中央意志的主要形式。而伴随专项转移支付资金体制的建立所产生的主要影响体现在以下两个方面：第一，增强了从中央到地方职能部门（“条条”）系统的力量；第二，促进了从中央到地方更为庞大而严格的项目申报体系和审计监察体系。这两点无疑体现了分税制以后中央财政集权的大趋势，也对地方基层政府产生了巨大的影响[23]。
（2）省级政府没有起到均衡省以下财力，保障基层政府基本支出的责任。
省以下转移支付主要是以省级本级财力为基础的转移支付制度，旨在实现区域内财力的均衡和公共服务的均等化。近年来，随着改革的不断推进，基层政府职能日益扩大，支出责任也呈不断扩张的趋势。然而，财权和财力的配置并没有同步跟进，导致基层政府财力与支出责任不匹配，基层财政保障不足，这就需要中央和省级尤其是省级政府转移支付的调节和支持。
从严格意义上来说，省对下转移支付主要依靠的是省级政府的财力，而不涉及其他级别的政府，但现实情况并非如此。在东部经济发达地区，一般从中央财政获得的转移支付较少，省对下转移支付主要依赖省级本级财力的“自力更生”，然而，发达地区社会经济发展方方面面的资金需求量很大，这就需要适当提高省级政府的财政集中能力才可以起到较好的效果。而在中西部经济欠发达地区，省级财力本身并不富裕，除中央给予的转移支付资金外，一部分地区拿不出一定的资金用于省以下的转移支付，有的甚至截留中央转移支付资金。这就导致了财力呈现向上级政府集中的态势。在第四章中，通过对数据的分析发现，从1994—2015年地方财力的纵向分布情况来看（见图4.13和图4.14），虽然2009年以后县级占比有了很大的提升，但总体来说，市级占比一直最高，省级和市级两级财政占地方财力的比重之和要远大于县乡财政，财力呈现向上级政府集中的态势，县乡级财政用40%以上的财力承担庞大的教育、医疗卫生、一般公共服务等支出，支出责任与财力严重不匹配。可见，省级政府没有起到均衡省以下财力，保障基层政府基本支出的责任。
（3）要求地方配套资金过多。
多数专项转移支付项目要求地方配套30%—40%的资金，有些项目配套比例甚至高达70%以上。在地方自有财力严重不足的情况下，这种中央部门“开单”、地方政府“埋单”的状况，加剧了地方财政的收支矛盾[24]。