【期货监管职能与职责】

第一百零五条 【期货监管职能与职责】

【条文主旨】

本条是关于国务院期货监督管理机构，即证监会的职能、职责的规定。

【立法背景】

期货市场初创时期没有明确统一的监管机构，而是由各个部门各自按职责分工对期货市场进行管理，从而形成了专业部门、行业、地方对期货市场交叉管理、各自为政的混乱局面。1993年11月4日，国务院发布《关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》^[1]，明确期货市场的试点工作统一由国务院证券委员会领导下的证券监督管理委员会负责。1993年，中国证监会成立了期货部，负责对全国期货市场试点工作进行指导和监管。1998年，国务院证券委员会职能并入中国证券监督管理委员会，国务院办公厅发布《中国证券监督管理委员会的职能配置、内设机构和人员编制》（以下简称“三定”方案），明确中国证券监督管理委员会为国务院直属正部级事业单位，对全国期货市场试行垂直领导，是全国期货市场的主管部门，期货市场集中统一监管体制形成。^[2]1999年9月国务院颁布的《期货交易管理暂行条例》（已失效）明确规定，证监会集中统一行使对期货市场的监管职权。但1999年《期货交易管理暂行条例》（已失效）并没有明确规定证监会的职能与职责。1999年《期货交易管理暂行条例》（已失效）第一条规定了该法规的宗旨，即“为了规范期货交易行为，加强对期货交易的监督管理，维护期货市场秩序，防范风险，保护期货交易各方的合法权益和社会公共利益”。2007年《期货交易管理条例》出台，第一条增加了“促进期货市场积极稳妥发展，制定本条例”。现行《期货交易管理条例》维持了该规定。

本法第一条宗旨条款在2012年《期货交易管理条例》基础上有几个新的变化：一是规范对象上增加了“衍生品交易行为”；二是新增加了一个宗旨，即“维护国家经济安全”；三是将“防范风险”进一步明确为“防范化解金融风险”（这一方面明确了防范的风险是金融风险，另一方面强调不仅要防，还要对已暴露的风险进行化解）；四是对宗旨进行了重新排序。将保障各方权益、维护市场秩序和社会公共利益的宗旨放到最前面，而将促进期货市场和衍生品市场服务国民经济、防范化解金融风险、维护国家安全放到后面。

1999年《期货交易管理暂行条例》并无国务院期货监管机构职能和具体职责的规定。2007年《期货交易管理条例》增加职责条款，列举国务院证券期货监管机构九项职责，其中第九项为兜底条款，即法律、行政法规规定的其他职责。现行《期货交易管理条例》维持不变。但《期货交易管理条例》并没有关于监管机构职能的规定，也没有关于派出机构职责的规定。

本法作了许多重大调整。

1.明确了期货监管机构，即证监会的监管职能，即“维护期货市场公开、公平、公正，防范系统性风险，维护交易者合法权益，促进期货市场健康发展”。

2.将证监会的职责由九项增加到十一项，增加了两项职责，即第六项“维护交易者合法权益、开展交易者教育”和第八项“监测监控并防范、处置期货市场风险”。这与第一款赋予证监会的三项职能中“防范系统性风险”和“维护交易者合法权益”相呼应。

3.明确了派出机构的法律地位与职责。即第三款派出机构是证监会授权履行监管职责的机构，其职权由证监会授予。

【条文解读】

这是规范国务院期货监管职能及职责的条款。它既对国务院期货监管机构赋能赋权，同时也对监管机构的监管权加以约束规范。它包含三个方面内容：一是第一款明确了国务院期货监管机构的职能；二是第二款采取正面清单的方式列举了监管机构必须履行的职责，实际上是明确了监管机构履行其职能所必须承担的职责范畴，即监管享有职权即必须承担责任；三是赋权监管机构可以设立派出机构，并明确了派出机构的法律地位及职责。

一、监管机构的职能

中国证监会为国务院直属正部级事业单位，依照法律、法规和国务院授权，统一监督管理全国证券期货市场，维护证券期货市场秩序，保障其合法运行。^[3]这是证监会对承担期货市场集中统一监管使命近30年来的自我地位，本法实际上是认可了证监会对自己职能的理解。

第一款明确了证监会的四个职能：一是维护期货市场公平、公正、公开；二是防范系统性风险；三是维护交易者合法权益；四是促进期货市场健康发展。

（一）维护市场公平、公开与公正

市场公平、公开与公正主要体现在以下几个方面：

1.公平与公正的底线就是要禁止欺诈、市场操纵与内幕交易。本法第六条明确宣示，期货交易和衍生品交易活动应当遵循公开、公平与公正原则，禁止欺诈、操纵市场和内幕交易的行为。第十二条规定，任何单位和个人不得操纵期货市场或者衍生品市场，并列举了九类市场操纵行为和作了兜底规定。第十三条明确禁止内幕信息知情人和非法获取内幕信息的人泄露内幕信息或从事内幕交易。第十六条禁止任何编造、传播虚假信息或误导性信息以扰乱市场。

2.确保市场足够公开透明是最有效的防止和减少欺诈、内幕交易和市场操纵的手段。（1）对交易者的课费应当合理并公开透明。本法第二十五条规定，期货交易所的收费应当合理，收费项目、收费标准和管理办法应当公开。（2）交易者身份应当是真实的、可识别的。第十八条规定了账户实名制，第二十四条规定了交易者实际控制关系报备管理制度。（3）行情信息公开透明。第八十八条规定，期货交易场所应当实时公布期货交易即时行情，并按交易日制作期货市场行情表，予以公布。（4）期货经营机构服务的公开透明。第五十条规定，期货经营机构向交易者提供服务时，应如实说明服务的重要内容，充分揭示交易风险；提供与交易者上述状况相匹配的服务。

3.对处于信息弱势一方提供更多的保护。这主要体现在本法单列一章，即第四章，规定对期货交易者，尤其是普通交易者的保护。

4.限制过度投机的同时鼓励套期保值，公平维护各方合理利益诉求。这主要体现在第二十三条持仓限额和对套期保值持仓限额豁免的规定上。

（二）防范系统性风险

防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。必须将系统性风险与系统风险相区别。后者也称为市场风险或不可分散风险，是指影响所有金融资产的价值的、不能通过资产组合而消除的风险。而系统性风险则是引发整个金融体系不稳定并可能导致金融危机的风险。世界银行将系统性风险定义为“在金融系统中的一个参与者不能履约引起的其他参与者违约，由此引发的连锁反应从而导致大规模的金融系统崩溃的可能性”。系统性风险通常是由一个事件（单个金融机构违约倒闭）在很多相互关联的金融机构和市场形成的整体系统中引起的一连串损失，即产生多米诺骨牌效应。它具有以下几个特征：（1）传染性。市场或机构倒闭触发（由于恐慌或其他原因）的经济震荡。或由于市场或机构连锁倒闭，或金融机构遭受巨大损失引起连锁反应。（2）破坏性。导致资本成本增加或供给减少，通常表现出巨大金融市场价格波动。^[4]一旦系统性风险暴露，就会引发金融危机和整个经济动荡，极具破坏性。

期货市场的交易都集中在集合交易场所——交易所，现行期货交易所同时提供集中清算服务，即它不仅提供交易场所，撮合交易，同时又充当交易结算的中央对手方。期货交易对手方的违约风险都集中到了中央对手方，交易所就成了系统性重要金融机构。从历史经验来看，期货交易的高杠杆性对投机者具有很强的吸引力，容易导致不负责任的投机者过度冒险，过度投机会引发市场动荡和风险集聚，投机失败导致的巨大违约风险很有可能就通过中央对手方结算系统传递到整个金融体系，引发系统性风险。为限制过度投机，防范化解系统性风险，监管机构必须加强期货经营机构、期货交易所和结算机构审慎监管，监督期货结算机构、期货经营机构、期货交易所严格执行保证金、当日无负债、强行平仓、持仓限额、风险监测与处置、重大突发情况处置等规则。

（三）维护期货交易者合法权益

本法移植了2019年证券法的经验，第四章专章规定了期货交易者保护。所谓期货交易者，根据第四章第四十九条规定，是指从事期货交易，承担交易结果的自然人、法人和非法人组织。在这之前，通常都将期货交易者称为“投资者”。^[5]中国证监会《适当性管理办法》^[6]将证券期货投资者分为普通投资者和专业投资者，并规定普通投资者在信息告知、风险警示、适当性匹配方面享有特别保护。期货经营机构向普通投资者提供高风险产品或者相关服务，应当履行特别注意义务，包括制定专门的工作程序，追加了解相关信息，并告知特别的风险点，给予普通投资者更多的考虑时间，或者增加回访频次。我国期货市场投资者仍以个人投资者为主，机构投资者，尤其是产业客户参与程度较低。2017年以来，我国期货市场机构投资者持仓占比仅为48%。^[7]本法吸收《适当性管理办法》^[8]对投资者的划分及分类保护方法，将交易者划分为普通交易者和专业交易者分类保护。普通交易者与专业交易者的划分标准由国务院期货监督管理机构规定，并将投资者适当性作为保护期货交易者的主要手段（第五十条），对期货经营机构科以投资者适当性义务，违反投资者适当性义务给投资者造成损失的，应当承担相应赔偿责任。除了投资者适当性义务外，对于普通交易者给予以下特别保护：一是对于普通交易者与期货经营机构发生纠纷的，期货经营机构不能证明其行为符合法律、行政法规以及国务院监督管理机构的规定，不存在误导、欺诈等情形的，应当承担相应的赔偿责任（第五十一条）。二是规定了代表人诉讼制度，以便利期货交易者提起操纵市场、内幕交易等期货民事赔偿诉讼（第五十七条）。三是在民事责任基础上，还规定了期货经营机构违反适当性义务的行政处罚。本法第一百三十五条规定：期货经营机构违反第五十条交易者适当性管理规定的，期货监管机构可责令改正，给予警告，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款，情节严重的，撤销相关业务许可。

（四）促进期货市场健康发展

这有三层含义：一是期货市场由证监会集中统一监管是确保期货市场健康发展的必然选择；二是我国期货市场必须要发展，而且要大力发展；三是发展必须是健康的。健康就是期货市场能够正常发挥其功能，不健康就是期货市场功能失灵或对实体经济具有破坏性。

1992年我国开始试办期货市场，期货业进入试点阶段。在此阶段，各地各部门竞相争办期货交易所，期货经纪公司发展盲目，一些不法分子乘机“浑水摸鱼”。1992年6月10日，深圳有色金属交易所成立，并在1992年10月正式推出了第一个标准化期货合约，也是中国第一家以标准化期货为交易对象的交易所。1992年5月28日，上海金属交易所开业，并在一年后推出标准化期货合约。1993年5月28日，中国郑州粮食批发市场完成期货市场转制，正式更名为郑州期货交易所。至1993年底，全国范围内的期货交易所已有38家，加上类期货交易市场，总数达到上千家。全国范围内的期货经纪公司达到300余家，期货兼营机构达到2000多家。与此同时，各类投机、炒作、逼仓、违规和坑害客户的事件也接连发生。1993年11月4日，国务院发布《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》对期货市场进行清理整顿。^[9]同时，期货立法工作——《期货交易暂行条例》也启动了起草工作。期货市场试点乱象让决策者意识到，建立全国统一期货监管机构，对期货市场进行集中统一监管，采取有力监管措施，才能消除各种乱象，并促进和维护期货市场健康发展。^[10]

期货市场对于活跃商品流通、推动产业升级、促进经济高质量发展具有重要意义，因此，期货市场持续健康稳定发展异常重要。但与成熟市场相比，我国在金融期货市场品种、规模和交易者结构方面仍存在较大差距。从品种看，全球范围内汇率类期货、期权的占比超过10%，而我国境内尚未推出外汇期货。从成交量上看，我国股值、国债期货成交量占总成交量不足1%，而全球权益和利率类期货成交量占比均超过15%。从品种类型上看，我国期权、金融期货品种较少，且缺乏外汇类品种。全球期权及金融期货类合约种数占全部合约种数比例达到59.3%。^[11]

2000年到2018年，美国利用自我认证上市机制上市了1万多个衍生品合约，目前交易活跃的超过2000个。2018年算法、高频交易的成交量和指令信息流量分别占芝加哥商业交易所（CME）市场总量的63%和72%。^[12]

根据美国期货业协会对全球80家衍生品交易的统计，目前全球市场内衍生品合约共计达到2822种。其中美国市场合约种类丰富，合约总数占到全球四分之一以上，许多同类商品同时上市大合约、迷你合约和微型合约。而我国合约设计较为单一，一般一种商品只上市一种期货合约，合约总数占全球比例的2%。^[13]我国商品期货成交量全球领先，但是交易单位普遍偏小。自2008年以来，我国已经成为全球交易量最大的商品期货市场，2016年，我国商品期货交易量占到全球市场的61.85%。但我国三家商品期货交易量成交金额合计低于美国CME集团一家商品期货成交金额。^[14]从风险覆盖看，2018年我国金融期货总成交额与GDP的比值仅为0.19，远低于发达国家10%～20%的水平。从投资者机构看，持有股债期货的主体与期货市场参与者不匹配。商业银行法规定非经国务院银行业监督管理机构的批准，商业银行不可从事期货业务。^[15]

2017年全国金融工作会议明确提出“要引导期货市场健康发展”。2021年4月26日，十三届全国人大常委会第二十八次会议首次审议《期货法（草案）》，全国人大财经委主任就指出，随着期货市场改革深化，产品业务不断创新，市场结构趋于复杂，市场规模不断扩大，需要从法律层面保障整套风险防控体系的有效运行。^[16]

二、监管机构的职责（职权）

第二款规定了期货监管机构的十一项职责，其中第十一项是兜底条款，也就是除了前十项职责外，其他相关法律、行政法规还可增加证监会的职责。立法赋予证监会这些职责，也即立法赋予监管机构权力以履行职能、实现使命，承担法定职责而享有职权。这些职权从其内容来说，可归纳为五个方面：

1.准立法权。即第一项规定的“制定有关期货市场监督管理的规章、规则”的权力。本法明确授予期货监管机构制定规则的事项包括：（1）第十一条有关期货交易方式。它规定，期货交易采取集中交易方式或国务院期货监管机构规定的其他方式进行。（2）第十四条有关内幕信息的外延。赋予监管机构兜底解释权力，即该条所列第五项，国务院监督管理机构规定的对期货交易价格有重大影响的其他信息。行使这一权力的最合适的方式，应该是根据第十四条授权制定解释性规则，而不是在具体个案中突击扩大内幕信息的范围。（3）第十五条有关内幕信息知情人的外延，该条所列第三项规定，国务院期货监管机构规定的可以获取内幕信息的其他单位和个人。（4）第十九条授权国务院期货监管机构可以规定除会员以外其他参与者进入期货交易场所进行期货交易（或符合国务院期货监管机构规定的其他参与者）。（5）有关自动化交易的规则。第二十一条自动化交易应当符合国务院期货监管机构的规定。（6）有关保证金的形式规则。第二十二条规定，保证金的形式，除国债、股票、基金份额、标准仓单等流动性强的有价证券，还包括国务院期货监管机构规定的其他财产。（7）有关投机性仓位限制的规则。第二十三条第三款规定，持仓限额、套期保值的具体管理办法由国务院期货监督管理机构制定。（8）有关交易实际控制关系的规则，第二十四条规定，交易者实际控制关系报备具体管理办法由国务院期货监管机构规定。（9）有关结算结构、结算参与人收取的保证金、权利金的保管规则，第四十条规定，结算机构、结算参与人收取的保证金、权利金的存管应遵循国务院期货监管机构的规定。（10）有关期货交易者采取委托期货经营机构以外其他方式进行期货交易的规则。第四十九条第二款规定，期货交易者从事期货交易，除国务院期货监管机构另有规定外，应当委托期货经营机构进行。（11）有关专业交易者的标准的规则，第五十一条第一款规定，专业交易者的标准由国务院期货监管机构规定。（12）有关禁止从事期货交易的人员的规则。第五十三条规定，国务院期货监管机构规定禁止参与期货交易的其他人员不得进行期货交易。（13）有关期货交易保障金筹集、管理和使用的规则。第五十八条规定，期货交易保障基金的筹集、管理和使用的具体办法，由国务院期货监督管理机构会同国务院财政部门制定。（14）有关期货经营机构第三方审计或评估的规则。第七十七条规定，国务院期货监管机构委托期货服务机构对期货经营机构的财务状况、内部控制状况、资产价值进行审计或者评估的具体办法。（15）有关交易所职责的规则。第八十五条列举的期货交易所职责的第六项兜底条款赋权国务院期货监管机构规定除该条所列举的其他职责。（16）有关期货交易所信息报告义务的规则。第八十八条第四款规定，期货交易场所按照国务院期货监管机构规定履行信息报告义务。（17）有关期货结算机构设立条件的规则。第九十二条规定，期货结算机构注册资本最低限额符合国务院期货监管机构的规定，第五项兜底条款，满足除该条所列举的国务院期货监管机构规定的其他条件。（18）有关交割库禁止性行为的规则。第一百条有关交割库禁止性行为之第五项兜底条款，授权国务院期货监管机构通过规则增加其他禁止性行为。

2.市场准入监管。机构产品市场准入监管权（包括行政许可、注册与备案），即本条第二款第一项所规定的“依法进行审批、核准、注册，办理备案”等权力。

本法明确规定需要期货监管机构审批的事项包括：

（1）期货交易所设立、变更和终止。第八十条规定，期货交易所设立、变更和解散应当经国务院期货监督管理机构批准。期货交易所章程的制定与修改应当经国务院期货监督管理机构批准。

（2）提供集中清算服务市场准入审批。第三十七条规定，提供集中结算，并作为衍生品交易中央对手方的结算机构必须由期货监督管理机构批准。

（3）第八十三条规定的期货交易所业务规则的制定。

（4）第九十二条规定的期货结算机构的设立、变更和解散。

（5）第九十五条规定的期货结算机构制定和修改章程、业务规则。

（6）第一百二十二条有关境外期货经营机构以及其他境外机构在境内直接，或设立分支机构从事期货市场营销、推介及招揽活动。

依据本法，必须经国务院期货监管机构核准事项包括：

（1）第六十条规定，期货公司设立必须经国务院期货监督管理机构核准。

（2）第六十二条规定，期货公司重大事项变更（包括合并、分立、停业、解散或者申请破产、变更主要股东或者公司的实际控制人、变更注册资本且调整股权结构、变更业务范围以及国务院期货监督管理机构规定的其他重大事项）须经国务院期货监督管理机构核准。

（3）第六十三条规定，期货公司从事期货业务范围须经国务院证券期货监督管理机构核准。

依据本法，必须向国务院期货监管机构注册的事项包括：

（1）第十七条规定，期货合约品种和标准化合约品种上市报经国务院期货监管机构注册。

（2）第一百一十八条规定，境外期货交易场所向境内单位和个人提供直接接入该交易场所交易系统进行交易服务的，应当向国务院期货监督管理机构申请注册，接受国务院期货监督管理机构的监督管理。

依据本法，必须向期货监管机构备案的事项包括：

（1）第十七条规定，期货合约和标准化期权合约品种上市必须依法报经国务院期货监督管理机构注册，中止上市、恢复上市、终止上市应当符合国务院期货监督管理机构的规定，由期货交易所决定并向国务院期货监督管理机构备案。

（2）第三十三条规定，组织开展衍生品交易，应当将主协议等合同范本报送国务院授权部门或者国务院期货监管机构备案。

（3）第六十四条规定，期货公司任免董事、监事、高管人员必须报备。

（4）第一百零一条规定，为期货经营机构、期货交易场所、期货结算机构和非期货经营机构结算参与人提供软硬件产品、信息技术或者技术服务的信息技术服务机构，向国务院期货监督管理机构备案。

（5）第一百零三条规定，期货业协会章程报国务院期货监督管理机构备案。

（6）第一百二十一条规定，境外期货交易场所在境内设立代表机构，应当向国务院期货监督管理机构备案。

3.监督检查权。所列十一项职责中的第三项对期货经营机构、期货交易场所、期货结算机构、期货服务机构和非期货经营机构结算参与人等市场相关参与者的期货业务活动进行监督管理；第四项制定期货从业人员的行为准则，并监督实施；第五项监督检查期货交易的信息公开情况；第八项监测监控并防范、处置期货市场风险；第九项对期货行业金融科技和信息安全进行监督和第十项对期货业协会的自律活动进行指导和监督。

4.执法权。即十一项职责中的第七项对期货违法性进行查处。

5.其他职权。即十一项职责中的第六项维护交易者合法权益、开展交易者教育和第十一项法律、行政法规规定的其他职责。

三、派出机构

证监会官网显示，证监会目前在全国共设立36个派出机构，即在省、自治区、直辖市和计划单列市设立了36个证监局。其主要职责是：根据证监会授权，对辖区内上市公司，证券、期货经营机构，证券、期货投资咨询机构和从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等中介机构的证券、期货业务活动进行监督管理；查处监管辖区范围内的证券期货违法、违规活动。^[17]

【关联规范】

《中华人民共和国证券法》第一百六十九条。