【监管措施】

第一百零六条 【监管措施】

【条文主旨】

本条是关于国务院期货监管机构行使期货市场监管职能、履行监管职责可采取的常规监督检查措施和对涉嫌违法违规采取调查取证的执法措施（以下统称监管措施）^[18]的规定。

【立法背景】

1998年证券法第一百六十八条规定了四项监管措施，即（1）进入违法行为发生场地调查取证；（2）询问当事人及有关单位和个人，要求其作出说明；（3）查阅、复制相关文件和资料，对可能被转移或隐匿的文件和资料进行封存；（4）查询当事人或有关单位和个人账户，对有证据证明转移或者隐匿违法资金、证券的，申请司法机关予以冻结。

2005年证券法将该部分内容反映于其第一百七十九条：“国务院证券监督管理机构在对证券市场实施监督管理中履行下列职责：（一）依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批或者核准权；（二）依法对证券的发行、上市、交易、登记、存管、结算，进行监督管理；（三）依法对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动，进行监督管理；（四）依法制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则，并监督实施；（五）依法监督检查证券发行、上市和交易的信息公开情况；（六）依法对证券业协会的活动进行指导和监督；（七）依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处；（八）法律、行政法规规定的其他职责。国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。”

2005年证券法把给予公安机关和检察院的冻结和查封权赋予了证监会，同时为了防止证监会滥用权力，2006年证监会颁布了《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》^[19]对该权力的行使程序作了严格规定。对该权力，有学者认为，冻结、查封权构成一般意义上的准司法权^[20]，也有学者认为是特别行政权。^[21]

2019年证券法第一百七十条将证券监管措施从七项增加到八项。主要有以下几个新的变化：（1）对询问当事人或有关单位和个人，不仅可以要求其作出说明，还可以要求其按照指定的方式报送与被调查事件有关的文件和资料。（2）对有关文件和资料，可能被转移、隐匿或毁损的文件和资料，在封存基础上增加了“扣押”措施。（3）增加资金、证券账户、重要证据冻结或查封的期限为6个月，因特殊原因续延的，最长不超过2年。（4）限制买卖证券，限制期限从15个交易日延长到3个月，案情复杂的，再延长3个月。（5）通知入境管理机关依法阻止涉嫌违法人员或涉嫌违法单位的主管人员和其他直接责任人员出境。（6）可采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。

对于期货市场的执法，1999年《期货交易管理暂行条例》（已失效）第五十条只是简单地规定，期货交易所和期货经纪公司应当定期向中国证监会报送财务会计报表、有关资料和审计报告。

2007年《期货交易管理条例》第五十二条规定，期货交易所、期货公司及其他期货经营机构、期货保证金安全存管监控机构，应当向国务院期货监督管理机构报送财务会计报告、业务资料和其他有关资料。

对期货公司及其他期货经营机构报送的年度报告，国务院期货监督管理机构应当指定专人进行审核，并制作审核报告。审核人员应当在审核报告上签字。审核中发现问题的，国务院期货监督管理机构应当及时采取相应措施。

必要时，国务院期货监督管理机构可以要求非期货公司结算会员、交割仓库，以及期货公司股东、实际控制人或者其他关联人报送相关资料。

2007年《期货交易管理条例》增订了一个被检查机构和个人配合调查的义务。即第五十三条：国务院期货监督管理机构依法履行职责，进行监督检查或者调查时，被检查、调查的单位和个人应当配合，如实提供有关文件和资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒；其他有关部门和单位应当给予支持和配合。

现行《期货交易管理条例》第四十八条、第四十九条维持上述规定。本次立法参考了2019年证券法第一百七十条。

【条文解读】

这一条实际上包含了三个方面的内容：一是日常监督检查；二是违法违规调查；三是对违法违规采取矫正措施。

一、检查权

本条第一款第一项赋予了监管机构现场检查与非现场检查权。第一百零五条第二款第三项至第五项、第八项至第十项对国务院期货监管机构科以了对期货经营机构、期货交易场所、期货结算机构、期货服务机构和非期货经营机构结算参与人等市场参与者、从业人员活动与行为及行业协会自律活动的监督管理职责，以及对期货交易信息公开、市场风险、金融科技和信息安全监督管理、监测监控和监督的职责。履行这些职责的一个重要手段就是对相关监管对象进行现场检查与非现场检查。现场检查与非现场检查是常规监督手段，它是监管机构获得第一手信息，全面了解掌握被监管对象及其行为或活动的重要手段。

现场检查就是监管机构人员进入期货经营机构、期货交易场所、期货结算机构、期货服务机构和非期货经营机构结算参与人等市场相关参与者经营场所进行检查，包括要求其提供有关的资料、文件，听取汇报，以及要求有关人员解释说明。非现场检查则是远程要求其报送有关的财务会计、业务活动、内部控制等资料，通过对这些材料的审查进行检查。(https://www.daowen.com)

检查权是监管机构常规监管手段，法律没有对监管机构行使检查权科以任何条件或程序限制，监管机构可在认为合适的时间，采取认为合适的检查手段（现场检查或非现场检查）行使该权力，被检查对象都负有接受并配合检查的义务。本法也明确规定了期货经营机构、期货交易场所、期货结算机构、期货服务机构和非期货经营机构结算参与人等市场参与者接受并配合国务院期货监管机构监督检查的义务，包括接受并配合监管机构的现场检查和非现场检查。如第七十一条第一款规定，期货经营机构应当按照规定向国务院期货监管机构报送业务、财务等经营管理信息和资料。国务院期货监管机构有权要求期货经营机构及其主要股东、实际控制人、其他关联人在指定的期限内提供有关信息、资料。

检查过程中如发现违法违规的线索，监管机构认为有必要时，就可立案调查。

二、调查取证权

监管机构一旦认定其掌握的涉嫌违法违规线索，就可立案展开调查。本条第一款第二项至第八项就规定了监管机构享有的调查取证权。

1.现场调查取证权。第一款第二项赋予期货监管机构进入涉嫌违法违规行为发生场所调查取证的权利。违法行为发生的场所可能是个人住所、企业的经营场所，监管机构进入时，当事人不得加以阻拦，必须予以配合。

2.传唤取证权。第一款第三项赋予了监管机构对当事人和与被调查事件有关的单位和个人的传唤取证权。传唤的方式可以是在进行上述现场调查时口头传唤，也可以是非现场书面传唤，在指定地点、指定时间进行取证，取证的方式可以是对当事人、有关单位和个人进行询问，作询问笔录。如果当事人和与被调查事件有关单位和个人掌握被调查事件有关文件和资料，监管机构可要求提供有关文件和资料。

3.向第三方取证权。第一款第四项赋予监管机构向有关登记机关、通信运营机构调取与被调查事件有关的财产权登记记录、通信记录等文件和资料，并予以查阅复制的权力，相关第三方应予以配合协助。

4.查阅复制有关书证及对有关书证封存、扣押权。第一款第五项赋予监管机构对当事人和与被调查事件有关的单位和个人掌握的期货交易记录、财务会计资料及其他文件和资料查阅与复制，并在有关证据可能被转移、隐匿或者毁损时，采取强制性保全措施，对有关文件资料予以封存、扣押的权力。

5.账户查询、冻结、查封权。第一款第六项赋予监管机构对涉案的保证金账户、银行账户及其他财产账户查询，并在必要时行使冻结、查封的权力，但对查封、冻结权的行使附加了严格的条件限制：（1）必须是有证据证明已经或者可能转移、隐匿违法资金或涉案财产，或者隐匿、伪造、毁损重要证据的情形；（2）必须经过监管机构主要负责人或者其授权的其他负责人批准；（3）查封、冻结期限一般不超过6个月，特殊原因需要延长的，每次延长不得超过3个月，最长期限不得超过2年。

6.限制当事人交易权。第一款第七项赋予监管机构对涉嫌操纵期货市场、内幕交易等重大违法行为的当事人采取限制交易的权力。对于从事交易者为专业机构与当事人而言，限制交易实际上就是限制了从业，这一方面可以防止其继续为非，同时也给有关当事人施加了很大的压力，迫使其配合监管机构调查工作，有利于监管机构对案件的查处。但鉴于限制措施对当事人而言具有一定的惩罚性质，故立法对该权力行使施加了严格的条件限制：（1）只适用于操纵期货市场、内幕交易等涉交易的重大违法案件；（2）必须经过监管机构主要负责人或其授权的其他负责人批准；（3）被限制的主体必须是被调查案件的当事人，即涉嫌从事操纵市场、内幕交易的人；（4）限制的时间一般不得超过3个月，因案情复杂延长的，不得超过6个月。

7.出境限制权。第一款第八项赋予监管机构通知出入境管理机关对嫌疑人采取限制出境措施的权力，限制嫌疑人出境是为了防止其逃逸到境外，加大案件查办的难度。行使该权力涉及对有关当事人的人身自由权利加以限制，故立法施加了严格条件限制：（1）被限制主体必须是涉嫌违法人员、涉嫌违法单位的主管人员和其他直接责任人员。（2）必须是监管机构作出了决定并通知出入境管理机关协助执行。

三、采取矫正措施权

第二款赋予监管机构对调查发现的违法违规行为可采取责令改正、监管谈话、出具警示函等矫正措施的权力。这三种措施通常被学界称为“申诫类”监管措施，行政法学界对其法律性质存在争论，有的学者认为是行政处罚^[22]，但有的学者认为，上述措施无法归入任何一类行政法上的行政行为中，无法依据现行行政法对其规范与制约。^[23]责令改正、监管谈话、出具警示函适用于监管机构监督检查或对违法违规行为调查后发现并认定的轻微的、能够及时纠正，而且当事人具有整改的意愿的违法违规，对重大违法违规行为不适用。

【关联规范】

《中华人民共和国证券法》第一百七十条；《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》。