2.5 食品安全监督管理手段
食品安全监督管理手段是指食品安全监督管理主体贯彻食品安全法律规范，实施食品安全监督过程中所采取的措施和方法。食品安全监督管理手段主要包括法制宣传教育、风险分析与监测、行政许可、监督检查与抽查、法律责任追究、舆论监督与社会共治等方面。
2.5.1 法制宣传教育
食品安全法制宣传教育是指食品安全监督管理主体将食品安全法律规范的基本原则和内容向社会做广泛的传播，使人们能够得到充分的理解、认识和受到教育，从而自觉地遵守食品安全法律规范的一种活动。食品安全监督主体依法进行食品安全监督，也是一个实施食品安全法律规范的过程。其根本目的是保护人民的健康，维护公民、法人和其他组织的合法权益。为了防止侵犯公民健康权益的违法行为的发生，应当以预防为主，对公民、法人和其他组织实施食品安全法制宣传教育，使广大人民知法、守法。因此，食品安全法制宣传教育已成为监督人员在日常食品安全监督活动中普遍采用的手段之一。
食品安全法制宣传教育根据所针对的对象不同，有一般性的宣传教育和具体的宣传教育两种形式。一般性宣传教育是通过电视、报纸、标语、图画等多种形式的宣传工具，经常性地针对所有的人进行食品安全法制宣传，普及食品安全知识，使人们受到教育；对新颁布和新修订的与食品安全相关的法律法规，要及时开展专题宣传活动以保证法律法规的顺利贯彻实施。具体的宣传教育是指食品安全监督主体或者食品安全监督人员在具体的监督活动中，通过纠正和处理相对人的违法行为，针对某特定的公民、法人或者其他组织进行食品安全法制宣传教育。通过不同形式的食品安全法制宣传教育，无论对消费者、食品安全监督主体还是相对人都具有重要的意义。
2.5.2 风险分析与监测
食品安全风险分析与监测是指通过对食品安全信息收集、分析、判断、评估，发现食品安全潜在风险，有关部门及时发出警示，使社会有关方面能够提前采取措施，避免危害发生或者损失扩大。从食品安全风险监测对象看，包括米、面、油、肉、蛋、奶、蔬菜、水果、小食品等所有入口食品。从监测方面看，包括食品污染、食源性疾病、食品中的有害因素，其中食源性疾病包括细菌性食源性疾病、食源性寄生虫感染、食源性病毒感染、食源性化学性中毒、植物性毒素中毒、动物性毒素中毒、食源性真菌毒素中毒等。食品污染指食品在饲养或种植以及加工、运输等环节，由于环境影响或人为因素，使食品受到有毒有害物质的侵袭而被污染，食品污染物包括残留的农药、天然毒素、重金属、致病微生物以及其他有害物质。食品中的有害因素包括细菌、病毒、重金属、有害化学物质、毒素等。
国家层面，国务院设立食品安全委员会负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作。省级、地级市、县也有相应的负责食品安全工作的食品安全委员会、食品安全监督管理部门、卫生行政部门和其他有关部门，乡镇也组建了负责食品安全的机构。负责食品安全的组织机构，按照下级服从上级的组织原则，形成了高度协调的统一体。协作性体现在同级部门之间需要协作，如食品安全有关信息进行共享，食品安全预警机构及时向有关部门通报、告知食品安全方面的情况，食品安全预警机构围绕食品安全进行会商、研讨，围绕食品安全事件相互配合采取行动共同应对。食品安全监督机构内部，也存在协作，食品监督机构各内部工作机构在各自职责内，涉及食品安全问题的，及时向所在部门反映，需要其他内部机构进行协作的，按照预设方案提出协作请求。食品安全监督管理部门，需要跨管辖区域协作的，按照有关部门规章的规定，向相关食品安全监督管理部门提出协作请求。
2.5.3 行政许可
行政许可是指行政机关依据法定的职权，应行政相对方的申请，通过颁发许可证等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为。《食品安全法》第三十五条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品不需要取得许可。县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。”许可证制度已经越来越广泛地适用于国家卫生管理的领域中，已成为食品安全监督的重要手段。
2.5.4 监督检查与抽查
近年来，国家市场监督管理部门加大了对食品监督管理工作的执行力度，运用食品抽样方法对食品安全性进行检查，从而在保证食品监督效果的同时，也极大提高了食品检验效率。为能够有效保障人民健康，让广大人民群众都能吃上放心食品，国家食品监督管理机构就要不断提高食品监督意识和方法，从而使食品监督能够贯彻落实。只有切实有效落实食品监督管理，才能够保证国民生活质量与健康，因此，国家出台了一系列食品监督管理条例，不断优化和完善食品监督管理体系，其核心都是体现了党和政府以人为本的工作重心，将人民群众的健康放在社会发展的重要位置。中央电视台作为国家舆论导向的前沿，已经在食品监督方面做出了表率，通过315晚会及日常新闻，对目前存在的食品安全问题进行了深层次的曝光。通过这样一种政府监督与社会监督并存的方式，极大提高了我国食品监督效果，也提升了人民群众对于食品安全的重视程度。
在目前的食品监督中，食品抽样检验方法是比较有效和重要的一种监督管理途径。通过科学合理的食品抽样，能够将大量的食品检验工作高效率、高质量地完成。如果食品抽样方式不健全，将直接影响食品检验结果，从而导致食品监督管理无法有效进行。食品监督工作承担着重大的社会责任，因此相关监督管理人员要加强管理，严格执行食品抽样流程和要求，从而保证我国食品领域的健康有序发展。
食品抽样检验是通过科学合理的数学抽样方法，将不同类型、不同数量的食品进行有选择的提取和检验过程。由于食品数量巨大，使对每个产品都进行检验是无法实现的，而合理的抽样则可以在保证检验覆盖性的前提下，极大降低食品检验的工作量。目前的食品抽样检验是通过检验指标进行食品质量和外包装两方面进行判断。食品质量的检验主要是通过抽样的样品的各项质量标准是否达到食品要求，从而推断该批产品的质量水平。而对于食品外包装的抽样检验，主要是对食品外包装的生产日期、厂址厂名、原料配料、产品标号等相关信息进行检验，从而保证食用者能够熟知食品相关信息。食品抽样检验是现代化食品监督管理中的重要内容，在我国食品管理中占有非常重要的地位。通过对抽样检验工作的规范化管理，能够极大提高我国食品抽样检验工作的有效性。
2.5.5 法律责任追究
（1）行政处罚 行政处罚是指食品安全监督的主体为维护公民健康，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对相对人违反卫生行政法律规范、尚未构成犯罪的行为给予的惩戒或制裁。行政处罚是食品安全监督的重要手段。行政处罚具有如下特征：行政处罚的主体具有法定职权的监督主体；行政处罚的对象是违反食品安全法律规范的管理相对人；行政处罚的前提是管理相对人实施了违反食品安全法律规范且未构成犯罪的行为；行政处罚的目的是行政惩戒制裁。
行政处罚必须遵循处罚法定原则，处罚公正、公开原则，处罚与教育相结合原则，做出罚款决定的机构与收缴罚款的机构相分离的原则，一事不再罚原则，处罚救济原则。食品安全监督主体在受理、处罚相对人违反法律规范的行为时，应遵循行政处罚的管辖（地域管辖、级别管辖、指定管辖、移送管辖、涉嫌犯罪案件的移送），即应由哪一级、哪一个区域的食品安全监督主体处罚。
卫生行政处罚的适用是指对卫生行政法律规范规定的行政处罚的具体运用，也就是食品安全监督主体在认定相对人卫生行政处罚行为的基础上，依法决定对相对人是否给予卫生行政处罚和如何给予卫生行政处罚的活动。它是将食品安全法律规范有关卫生行政处罚的原则、形式、具体方法等运用到卫生行政法案件中的活动。
适用卫生行政处罚，必须符合下列条件：以卫生行政违法行为的实际存在为前提；以《中华人民共和国行政处罚法》和相应的食品安全法律规范为依据；由享有该项卫生行政处罚的食品安全监督主体实施；所适用的对象必须是违反卫生行政法律规范并已达到法定责任年龄和有责任能力的公民、法人或者其他组织；适用卫生行政处罚必须遵守时效的规定。
卫生行政处罚适用的方法有：不予处罚或免予处罚、从轻或减轻处罚、从重处罚、行政处罚与刑事处罚竞合适用。根据卫生行政处罚的内容对相对人所产生的影响，卫生行政处罚分为申诫罚、财产罚、行为罚。
申诫罚（精神罚或声誉罚）是影响相对人声誉或名誉的卫生行政处罚，即食品安全监督主体以一定的方式对违反食品安全法律规范的相对人在声誉上或名誉上惩戒，包括警告和通报批评。如管理相对人受到申诫罚后不纠正违法行为就转罚更严厉的处罚方式。财产罚是影响相对人财产权利的处罚。即强制违反卫生行政法律规范的相对人缴纳一定数额的金钱或剥夺其一定的财产权利，包括罚款，没收违法所得、没收非法所得。这是应用最广泛的一类以经济手段进行的处罚。行为罚（能力罚）是影响相对人卫生行政法上的权利能力和行为能力的处罚，即食品安全监督主体限制或剥夺相对人卫生行政权力能力和行为能力的处罚，包括责令停产停业、暂扣许可证、吊销许可证。
根据《食品安全法》的规定，食品安全监管部门或机关可对违反食品安全法律规范的食品生产经营者追究以下行政法律责任：给予警告；责令改正、责令停产停业；处以罚款；没收违法所得；没收违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；吊销许可证。被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作。
（2）刑事责任 中国食品安全犯罪的刑事责任，首先体现在当前《中华人民共和国刑法》对食品安全犯罪的具体规定之中。在《食品安全法》中也做了相应的衔接规定。具体来讲，中国刑法对食品安全犯罪的规定主要表现在以下方面：
1）食品生产经营者的罪行设置 食品生产经营者是食品安全犯罪最重要的主体，中国刑法为其专门设置了生产销售不符合卫生标准以及有毒有害食品罪。这两个罪名分别规定在现行《中华人民共和国刑法》第143条和第144条之中。根据《中华人民共和国刑法》第143条和第144条的相关规定，这两个罪名的主体可以是任何人，只要其从事了食品生产和销售行为即可以成为生产销售有毒有害以及不符合安全标准食品罪的主体。之所以将这两种行为设置为法定的罪名，主要是因为其犯罪客观上均对社会造成了严重的危害，不仅直接损害了国家良好的食品安全管理秩序，而且还直接对不特定民众的生命健康安全构成了直接的威胁。当然，这两种罪名虽然对社会造成的危害非常类似，但其产生危害的作用过程并不完全相同。因为生产销售不符合卫生标准的食品，并不一定会导致食品中毒等对消费者的生命健康产生威胁的后果，因此只有这一行为可能导致严重威胁消费者的生命健康时，即具有足够危险时，罪名才成立，而且并不需要产生实际损害后果，属于危险犯。而生产销售有毒有害食品罪则只要实施了相应行为，即构成犯罪，而不问其是否产生了相应后果。这两种罪名在主观上必须为故意，过失不构成犯罪。
2）食品安全监管者的罪行设置 近年来对食品安全加强刑事规制的最重要举措之一是2011年在现行《中华人民共和国刑法》中增加了第408条之一，即《刑法修正案（八）》。这一刑法修正案改变了之前刑法在食品安全方面只对食品生产经营者进行规制的局面，通过食品监管渎职罪的设置，将食品安全监管者纳入了食品安全犯罪主体之中。食品监管渎职罪的主体只能是承担相应食品安全监管法定职责的国家机关工作人员这一特殊主体，如食品药品监督管理、卫生、农业以及质量监督、工商行政等与食品安全监管相关的管理机关的工作人员。之所以将其纳入刑法规制之中，是因为在客观上其玩忽职守或者滥用职权的行为导致了重大食品安全事故或其他严重后果，不仅丧失了其作为国家机关工作人员的基本职业道德，而且对民众的生命健康安全造成了严重的侵害。在主观上，故意或过失都能构成本罪名。其中玩忽职守是过失，而滥用职权、徇私舞弊则是故意。
3）其他罪行设置 除了以上3个针对生产经营者和监管主体可能直接导致重大食品安全事故所设置的罪名外，危害食品安全的行为还有可能触犯其他罪名，这些罪名的设置也对食品安全的刑法规制起到了重要的补充作用。具体来讲，这些罪名主要包括和食品安全相关的生产销售伪劣产品罪、以危险方法危害公共安全罪、非法经营罪、虚假广告罪、提供虚假证明文件罪、贪污贿赂罪等。
2.5.6 社会共治
所谓“社会共治”，就是从有效治理的需要出发，政府在社会公共治理中发挥主导作用的同时，也充分发挥社会力量的积极作用，建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，通过社会自身的运作机制和规律，将相应的制度建设和政策措施纳入相应的法律框架并得到有效落实，从而达到治理的目的。我国食品安全监管的社会共治就是按照协同共管的要求，确定多元的监管主体，在政府主导下，充分调动企业、行业协会、消费者和大众传媒等各种社会主体主动参与到食品安全监管的社会共治体系中，明确政府和其他社会监管主体的地位和职责，发挥各自的功能和作用，从而形成“政府监管、企业自律、社会协同、公众参与、法律保障”的社会共治新格局。
（1）完善食品安全立法，建立最严监管体系 立足于整个食品链，围绕食品安全基本法，制定科学合理、与食品安全基本法相配套的、法律效力层次较高、涉及工业生产、环境保护、动物福利、统一食品安全标准等方面的法律法规，形成完整的食品安全的法律法规体系，以便更好地控制整个食品链的安全。建立最为严格的、覆盖“从农田到餐桌”全过程的食品科学监管体系。加大对食品违法的惩处力度。进一步加大对违法企业的罚款数额，对食品安全事故支持消费者提起精神损害赔偿请求；加大对违法企业的曝光和监管力度，对屡犯的企业给予其终身禁止进入食品领域的职业惩罚机制；加快刑法中关于食品安全法律部分责任的修订，建议将食品安全犯罪归到“危害公共安全罪”中，降低犯罪的起刑点，提高量刑幅度。从而形成“违法食品没有市场，不良厂商无处藏身”的良好局面。
（2）明确政府主导地位，切实履行监管责任 明确政府作为食品安全监管主导者的身份和地位，细分各监管部门间的责任分工，改变政出多门、职责不清、衔接不畅的局面和监管体系链条过长、环节过多的问题，实现从生产到售后的无缝隙监管。一是切实履行好监管职能。政府的食品安全监管职能应包括对企业食品安全的日常分段监管；实施食品质量安全市场准入制度；查处食品安全违法行为；实施食品安全风险监测制度；普及教育食品安全知识；监督社会舆情等。二是完善监管工作制度。政府通过建立并实施会议制度、信息反馈制度、督导督察制度、重大事件报告制度和应急处理预案、责任追究制度等工作制度，创新监管方式，履行监管责任，明确相关食品安全职能部门及其工作人员的工作职责，加强监管者的自身规制，提升监管队伍的素质，提高监管的水平、效果和效率。三是加大督查考评力度。发挥考核的激励约束作用，加大食品安全监管的督查考评力度，把食品安全工作纳入地方政府绩效考核体系，促进地方政府落实属地管理责任，确保食品安全监管无死角、无遗漏。
（3）落实企业主体责任，推动企业诚信和行业自律 作为食品安全的主体，企业要自觉树立质量意识，保证食品的安全。食品企业要进一步加强食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理等方面的教育，建立健全食品安全管理制度，提高内部质量管理水平；要主动适应市场需求，调整食品产业结构，淘汰落后的生产经营方式，加快食品企业技术升级改造；严格执行食品生产经营企业准入和退出机制，建立企业信用等级制度，通过食品生产经营者的层次管理，形成层层追溯、相互制约的机制。有远见的食品企业面对法律、竞争对手、消费者等各方压力，必然权衡利弊，选择合法经营、诚信经营，提高经营管理水平，建立自我净化机制，保持企业长期可持续发展。建立完善企业违法经营问责制，严惩食品安全领域的违法犯罪，使企业“一处失信，寸步难行”，让不安全食品没有市场，使不法分子无处藏身。作为食品安全社会共治主体之一的食品行业协会，是独立于政府以外、具有独立的法律地位的社团法人。食品行业协会要引导和督促食品企业依法经营，处罚违规经营企业，公布社会食品安全行业真实信息，充分发挥其自律监管作用，实现维护行业正常竞争秩序、保护消费者合法权益、弥补政府监管不足的功能。
（4）鼓励大众传媒实施食品安全舆论监督，提高民众自我保护意识 大众传媒在食品安全监管中发挥的重要作用主要体现在推进食品安全宣传教育、提高民众自我保护意识和防范能力、实施食品安全舆论监督。随着信息技术的快速发展，网络媒体对市场主体的监督作用日益增大。政府要为新闻媒体舆论监督营造更加宽松的环境，支持新闻媒体暗访，鼓励媒体揭露食品安全黑幕，倒逼政府发现监管漏洞，查处违法行为。
（5）建立健全食品安全消费者保护机制，减轻消费者维权成本 进一步明确消费者协会等社会组织的法律地位，有效监督食品安全违法、侵害消费者合法权益的行为。在一般食品安全争议中，消费者协会要主动帮助处于弱势地位的消费者同食品生产经营者谈判；对于涉及严重食品安全事故引发的争议纠纷，消费者协会可以作为诉讼主体代表受害人提起诉讼请求。这样既可以扭转消费者的弱势地位，又可以减轻消费者的维权成本。
（6）建立健全舆情监测机制，畅通公众监督投诉举报渠道 要完善食品安全举报制度，深化公众参与意识，通过建立食品安全信息员制度，及时掌握食品动态信息；选聘社会热心人士担任食品安全义务监督员，加大对食品违法行为举报的奖励力度，激发广大消费者，特别是食品生产经营企业内部人员积极性，在经济上给予举报人的奖励与食品安全事故大小以及影响直接挂钩，并通过落实切实有效的措施，保证对举报者的人身安全。
章尾
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（1）徐文成，薛建宏，毛彦军.信息不对称环境下有机食品消费行为分析[J].中央财经大学学报，2017（3）：59-67.
随着食品安全事件频发和公众健康意识增强，公众食品消费需求正逐渐发生变化，消费高品质的有机食品已成为一种新潮。然而，当前我国有机食品市场份额偏小，且市场上信息不对称问题比较突出。为此，本文结合我国认证食品等级分类对Giannakas（2002）所给模型进行若干拓展。基于拓展后的模型分析有机食品市场的信息不对称及其对有机食品消费行为的潜在影响。研究结论表明，信息不对称环境下，贴有机标签会改变消费者从有机食品消费中获得的效用：质量偏好较高的消费者从有机食品消费中获得效用增加，而质量偏好较低的消费者获得效用减少；由信息不对称所诱发的标签欺诈行为会破坏消费者对有机食品的信任，进而阻碍消费者对有机食品的消费，降低有机食品的市场份额；绿色食品对有机食品的潜在竞争优势和替代性会放大有机标签欺诈行为对有机食品消费行为的负面影响。
（2）AKERLOF, G.The market for lemons：quality uncertainty and the market mechanism[J].Quarterly Journal of Economics，84（3）：488-500.
2001年，乔治·阿克尔洛夫，迈克尔·斯宾塞和约瑟夫·斯蒂格利茨都因为对信息经济学的研究而获得诺贝尔经济学奖。乔治·阿克尔洛夫举了一个二手车（美国俚语称有瑕疵的车辆为“柠檬”、Lemon）市场的案例：在二手车市场中，卖者比买者拥有更多关于二手车的信息，二者之间存在着信息不对称。例如，卖方认为品质较好的车如果对方出价30万美元以上则可出手，而品质较差的车如果对方出价10万美元以上即可出手。但由于买方无从知晓商品的真实品质（如怀疑对方以次充好），唯一的办法就是压低价格以避免信息不对称带来的风险损失。例如，经过讨价还价后买方发现卖方对不同的车有不同的期待价位，则放弃购买高于平均值20万美元的商品。于是无论卖者的二手车多好，买者都不会出高价。买者的低价反过头来使卖方放弃出售价值在20万美元以上的商品，只能提供品质较低的商品来维持利润。经过一定时期以后，由于买方仍然无法判断二手车的品质，因此再次压低价格，使交易价格的上限降低到15万美元。由于这样的恶性循环，低质品充斥市场，高质品被逐出市场，最后导致二手车市场中的商品品质越来越差，降低社会的整体福利，例如，无法买到质优的二手车或低质二手车过多造成交通事故频发。
2.开放性讨论题
（1）试用信息不对称理论分析三鹿奶粉事件的形成与发展。
（2）食品安全监督管理原则在食品安全法中是如何体现的？
3.思考题
（1）食品安全信息不对称主要表现在哪些方面？
（2）食品安全信息不对称会对政府、市场、企业和消费者带来哪些隐患，如何治理？
（3）食品安全监督管理主要有哪些内容？
（4）谈谈你对食品安全监督管理原则的认识。
（5）对食品安全事故的法律责任追究有哪些类型？