4.5 网络经营食品安全监督管理
食品与网络的结合产生了外卖和其他网络食品销售行为，网络食品交易的日益繁荣为人民生活提供了很大便利性，但同时，由于网络食品交易的特点，如虚拟化、无店经营和跨地域等，质量、监管和责任都相对复杂，食品经营安全问题层出不穷。为依法查处网络食品安全违法行为，加强网络食品安全监督管理，保证食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规，国家食品药品监督管理总局局务会议审议通过了《网络食品安全违法行为查处办法》、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》。保证网络食品安全，不仅是食品安全治理的重要议题，对稳定国家经济，实现产业健康可持续发展也具有重大的现实意义。
4.5.1 网络食品销售分类及特点
（1）销售分类 一般来讲，网络食品就是通过互联网销售的食品，也可以理解为消费者通过网络购买的食品，有些学者称为“网络食品”。网络食品分类可以按食品行业产品类别分类，几乎涵盖了市场监管总局公布的食品生产许可分类目录，也可按销售形式（平台）分类，主要分为5类：①综合类网络交易平台，如淘宝、京东等大型购物平台，其涵盖了所有商品类别，且发展较早，具有较完善的物流配送系统；②网络订餐平台，如饿了么、美团等平台，其主要通过外卖配送的方式将餐厅制售的饭菜，在短时间内送到消费者手中；③社交销售平台，如微信、微博等平台，其通过社交媒体进行交易，多为个人与个人之间的食品交易；④直播平台，如淘宝直播、抖音等直播带货平台，其通过主播以视频直播、音频直播、图文直播或多种直播相结合等形式开展食品营销活动；⑤商超配送平台，如京东到家、盒马鲜生等平台，其通过配送的方式将商超内销售的同样食品送到消费者手里。
（2）特点。
①网络食品种类繁多，不仅有日常所见食品，还有各地特产，个人手工制作食品、全球各地进口食品等可供选择；②网络食品突破了时间和地域的限制，可以24小时在线交易，足不出户买遍全球，交易便捷；③与传统的营销模式相比，门面店铺租金等费用大大降低，因此网络食品交易成本低、价格优势明显；④由于网络食品是买卖双方通过网络进行食品交易，所以具有虚拟性、隐蔽性和不确定性。
4.5.2 网络经营食品安全问题
（1）网络食品安全问题。
①网络食品品种多，不同类型的食品流动性大且流通面广，食品运输存在风险，易导致食品质量出现问题；②预包装食品、散装食品、家庭作坊食品有些为无证经营的小作坊生产，质量安全保障的措施不足。有些缺少成分或配料表、净含量保质期等信息，使用添加剂而不做出标识，例如宣称无香精、无色素的纯芒果干检出柠檬黄色素，宣称纯手工制作的地瓜干二氧化硫残留量超标。产品供货不稳定，食品原料及配料缺少相应的筛选、检测环节，受水质、土壤污染、小作坊加工工艺控制不严、运输环节保存不当等影响，卫生状况堪忧，微生物超标，往往存在质量问题；③销售渠道众多，难于监管。如海外代购的购物方式，其食品真伪性存在问题，很难从外观上辨别。再如网红食品通过一些互联网平台进行宣传，如平台主播带货，很多属于经营者自制的散装食品，没有规范的产品外包装，无论是食品的品牌、生产者还是食品的生产日期、保质期等信息，消费者都很难在购买之前清楚获知，而只能得到经营者的口头承诺，在食品安全方面存在很多隐患。造成网络食品安全问题的原因是多方面的，归纳总结如下：
1）网络经营具有虚拟性 网络经营的虚拟性，导致监管对象难以确定。网络交易是远程交易，有别于传统的实体交易，具有交易主体信息非真实、交易行为不透明等特点。大多数网络食品经营主体没有进行工商注册登记及食品经营许可，监管部门因掌握不到真实情况而无法确定具体监管对象，因为无法寻找或寻找不到相关被执行人，使监管工作难以落到实处。
2）违法行为具有隐蔽性 一般来说，从事网络食品经营活动的经营者没有传统意义上的实体店铺。网络食品经营者在销售活动开始之前，一般不向工商机关申请登记；在销售食品活动中，不向消费者出具销售发票。其经营行为较为隐蔽，消费者如果发现食品有质量问题，很难得到赔偿。从监管角度看，收集网络食品经营活动的线索较难。经营者除了利用一些综合性的网络平台进行交易之外，也会经常在互联网的相关论坛上发帖宣传及联系食品销售业务，相关数据及网络交易信息更新速度很快，并且很容易被修改甚至删除。这就给执法人员的调查取证工作造成很多困难。网络食品的线上交易，导致违法行为发现难。网络经营的食品，监管部门看不见、摸不着，一些假冒商品价格比正牌商品低得多，但是质量无明显差异，交易双方对假冒商品都是认可的，一个愿卖一个愿买。这种交易行为，如果不是消费者投诉举报，市场监管部门难以发现，被动执法较为普遍。
3）违法成本低 与普通的食品经营者相比，通过网络商品交易平台销售食品的经营者多数不申请办理工商、卫生、税务等方面的许可手续，即使被发现有违法经营行为，他们也容易立刻改头换面，选择其他的网络交易平台继续违法经营，其违法成本很低。因此，在网络食品经营中，违法行为的发生率较高。
（2）网络餐饮服务安全问题 网络餐饮服务是指第三方平台提供者、餐饮服务提供者，通过互联网的方式，在第三方平台或者自建网站上接受消费者订购需求后，制作并配送膳食的食品经营活动。
在当前我国社会发展过程中，网络餐饮服务以其方便、快捷等特点受到了广大人民群众的喜爱，这一模式也为我国传统餐饮行业的发展注入了新鲜的活力。但是从网络餐饮服务行业的发展情况来看，在繁荣发展的背后也存在很多问题，主要有：①部分网络餐饮服务提供者无证经营，生产环境堪忧，没有食品安全意识，存在着严重的安全隐患；②网络餐饮包装材料安全问题，外卖商家存在使用无食品安全信息的塑料袋、塑料餐盒等外包装商品，未采用密封可避免送餐人员直接接触食品的包装方式，可能存在食品包装材料有毒有害、配送过程食品被污染等问题；③部分网络餐饮服务第三方平台没有对网络餐饮服务者严格把关，管理不规范；④由于网络餐饮服务的虚拟性，同时存在着跨地域服务的特点，当消费者权益受到威胁时，维权行为艰难。造成上述问题的原因是多方面的，归纳总结如下：
1）监管措施不足 监管手段相对单一。目前主要的监管手段是政府食品安全监管部门监管人员现场监管和对第三方平台的管理，少部分借助线上检查，且线上数据主要集中在食品经营许可的真实性核查，监管手段较单一，数据涵盖不全面。
监管技术和专业人员不足。因网络餐饮服务行业是一种新型产业，监管网络餐饮服务食品安全相关政府监管部门和各级地方监管部门除负有监管职责以外，还应承担特种技术设备和大量专业技术监管人员。对于基层，执法人员本身有限，而且几乎是不是专门从事网络餐饮食品安全的监管人员。再加上食品安全事故发生频繁，一个部门监管所有网络上的食品安全监管显得更为难办。除了自己管辖区定期巡查和行政许可以外，基层政府机关还需要应对上级的各类整治还有调研等工作，监管人员不足问题特别是针对网络餐饮服务食品安全监管专业技术人员短缺及打击网络餐饮服务食品安全违法犯罪的专业力量严重不足的问题凸现出来。监管网络餐饮服务食品安全监管的人员不仅要掌握食品安全监管相关的法律法规，还需要掌握网络专业知识。因此政府监管人员的技术水平不高是基层监管机构面临的普遍性的问题。由于缺乏对网络餐饮服务食品安全监管人员的培训，即使配备先进监管检测设备也无法使用，如想要及时地掌握新技术和新设备的使用方法。
2）第三方平台监管不够规范 网络餐饮服务第三方平台的信用评价机制不足。目前的第三方平台虽都建立了自身的信用评价平台，但评价指标笼统，评价等级单调，等级分数计算粗糙，评价单向，缺乏互动，实际运行效果不佳。
第三方平台违法行为处罚力度不够。原国家食品药品监管总局发布的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（第36号令）对网络餐饮服务第三方平台和入网餐饮服务提供者的行为规范提出了明确要求：对于网络餐饮服务过程中出现的各类违法行为拒不改正的，给予5000元以上3万元以下不等的罚款。一方面，调研中，监管人员认为该处罚金额对第三方平台来讲，在利益驱动、市场为大的背景下，出现违法行为所受到的几万元的处罚太轻，起不到较好的警示和整改效果；另一方面对于入网餐饮服务提供者，小规模餐饮商户占多数，收入不高，而动辄5000元乃至上万元的罚款，商户只能采取关门另起炉灶等这样的极端方式逃避处罚。监管与被监管之间无法建立起稳定而有效的关系，导致各方处于较尴尬的境地。
第三方订餐平台的目的是盈利，对入驻商家的真实性以及卫生状况没有进行严格的筛查，导致部分商家卫生条件极差，混乱外卖市场。随着网络餐饮市场的稳定，第三方平台虽已逐步开始考虑品质问题，但问题仍然存在，一套完备的市场规则亟待形成。例如，现在部分地区推行的可视化后厨系统，持有安卓系统的用户，可以通过发送请求来观看餐厅后厨的实时视频，并对服务进行满意度打分评价。这一方案一经推出呼声很高，但是第三方平台尝试过后，仅有极少数商家在使用，推广受阻。所以第三方平台应该反思受阻原因，从而进行方案创新。平台除了可以依靠自身的力量进行监督以外，消费者反馈也是非常重要的一个环节，通过对消费者的反馈评价进行积极处理，对相应商家给与警告处分，从而提高商家自觉性达到监管的目的。
3）消费者举证艰难，维权成本高 在提供网络餐饮服务的过程中，消费者少则消费几元，多则几十元，而相关取证过程所需费用高昂，常常使很多消费者望而却步。同时，网络餐饮食品的大部分信息都掌握在餐饮服务提供者的手中，消费者对具体的生产制作及配送过程毫不知情，导致取证的过程难度较高。此外，由于消费者与餐饮服务提供者信息不对等，因此，消费者要想在诉讼过程中取得赔偿需耗费大量的时间与精力。在实际生活中，即使有大量消费者的权益受到侵害，往往只是在不能得到合理的补偿后给店家差评或将其加入黑名单。
4.5.3 网络经营食品安全监管实施
（1）网络经营食品监管主要事项。
1）入网食品生产经营者 入网食品生产者应当按照许可的类别范围销售食品，入网食品经营者应当按照许可的经营项目范围从事食品经营。
通过第三方平台进行交易的食品生产经营者应当在其经营活动主页面显著位置公示其食品生产经营许可证。通过自建网站交易的食品生产经营者应当在其网站首页显著位置公示营业执照、食品生产经营许可证。餐饮服务提供者还应当同时公示其餐饮服务食品安全监督量化分级管理信息。
网络交易的食品有保鲜、保温、冷藏或者冷冻等特殊贮存条件要求的，入网食品生产经营者应当采取能够保证食品安全的贮存、运输措施，或者委托具备相应贮存、运输能力的企业贮存、配送。
2）网络食品交易第三方平台提供者 网络食品交易第三方平台提供者和通过自建网站交易的食品生产经营者应当在通信主管部门批准后30个工作日内，分别向所在地省级和地市、县级市场监督管理部门备案，取得备案号，且在后续经营过程中要保障网络食品交易数据和资料的可靠性与安全性。
网络食品交易第三方平台提供者应当建立入网食品生产经营者审查登记、食品安全自查、食品安全违法行为制止及报告、严重违法行为平台服务停止、食品安全投诉举报处理等制度，并在网络平台上公开，且需对入网食品生产经营者食品生产经营许可证、入网食品添加剂生产企业生产许可证等材料进行审查，对入网食用农产品生产经营者营业执照，入网食品添加剂经营者营业执照以及入网交易食用农产品的个人的身份证号码、住址、联系方式等信息进行登记，并建立入网食品生产经营者档案，记录入网食品生产经营者的基本情况、食品安全管理人员等信息，记录、保存食品交易信息。
网络食品交易第三方平台提供者应当设置专门的网络食品安全管理机构或者指定专职食品安全管理人员，对平台上的食品经营行为及信息进行检查；发现存在食品安全违法行为的，应当及时制止，并向所在地县级市场监督管理部门报告；发现入网食品生产经营者有严重违法行为的，应当停止向其提供网络交易平台服务。
对于网络餐饮服务，除上述要求外，网络餐饮服务第三方平台提供者应当与入网餐饮服务提供者签订食品安全协议，明确食品安全责任；在餐饮服务经营活动主页面公示餐饮服务提供者的食品经营许可证，公示餐饮服务提供者的名称、地址、量化分级信息，公示菜品名称和主要原料名称。网络餐饮服务第三方平台提供者提供的食品容器、餐具和包装材料应当无毒、清洁；应当加强对送餐人员的食品安全培训和管理。委托送餐单位送餐的，送餐单位应当加强对送餐人员的食品安全培训和管理。送餐人员应当保持个人卫生，使用安全、无害的配送容器，保持容器清洁，并定期进行清洗消毒。
（2）网络经营食品监管 对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方市场监督管理部门管辖。对网络食品交易第三方平台提供者分支机构的食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地或者分支机构所在地县级以上地方市场监督管理部门管辖。对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方市场监督管理部门管辖；对应当取得食品生产经营许可而没有取得许可的违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地、实际生产经营地县级以上地方市场监督管理部门管辖。因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方市场监督管理部门管辖。两个以上市场监督管理部门都有管辖权的网络食品安全违法案件，由最先立案查处的市场监督管理部门管辖。对管辖有争议的，由双方协商解决。协商不成的，报请共同的上一级市场监督管理部门指定管辖。
县级以上地方市场监督管理部门，对网络食品安全违法行为进行调查处理时，可以行使下列职权：①进入当事人网络食品交易场所实施现场检查；②对网络交易的食品进行抽样检验；③询问有关当事人，调查其从事网络食品交易行为的相关情况；④查阅、复制当事人的交易数据、合同、票据、账簿以及其他相关资料；⑤调取网络交易的技术监测、记录资料；⑥法律、法规规定可以采取的其他措施。
县级以上市场监督管理部门通过网络购买样品进行检验的，应当按照相关规定填写抽样单，记录抽检样品的名称、类别以及数量，购买样品的人员以及付款账户、注册账号、收货地址、联系方式，并留存相关票据。买样人员应当对网络购买样品包装等进行查验，对样品和备份样品分别封样，并采取拍照或者录像等手段记录拆封过程。
网络食品交易第三方平台提供者和入网食品生产经营者有下列情形之一的：①发生食品安全问题，可能引发食品安全风险蔓延的；②未及时妥善处理投诉举报的食品安全问题，可能存在食品安全隐患的；③未及时采取有效措施排查、消除食品安全隐患，落实食品安全责任的；④县级以上市场监督管理部门认为需要进行责任约谈的其他情形。县级以上市场监督管理部门可以对其法定代表人或者主要负责人进行责任约谈，责任约谈不影响市场监督管理部门依法对其进行行政处理，责任约谈情况及后续处理情况应当向社会公开。被约谈者无正当理由未按照要求落实整改的，县级以上地方市场监督管理部门应当增加监督检查频次。
（3）网络经营食品监管相关法律法规 现行有效的法律法规中，《食品安全法》规定了第三方平台在交易环节中应承担的责任；《网络食品安全违法行为查处办法》对网络餐饮食品安全进行了规范；《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》规定了餐饮服务提供者和第三方平台在违反相关义务及范围义务之后应承担的责任。为进一步规范网络食品经营行为，加强网络食品经营监督管理，保障公众饮食安全，部分地区在上述文件的基础上制订了符合本地区实际的具有针对性和操作性的管理办法。如陕西省食品药品监督管理局出台《陕西省网络订餐食品安全监督管理办法（试行）》（陕食药监发〔2016〕72号），2017年1月1日起实施，要求在本省范围内通过互联网（含移动互联网）接受的送餐订单，制作并配送膳食的餐饮服务经营者都需接受本法监管。2021年1月27日，四川省成都市市场监管局发布《关于网络食品交易平台主动履责守法经营的告知书》，督促全市网络食品交易平台要主动履行备案义务、建立完善食品安全制度、加强审查登记、加强线上公示、加强自查报告、加强信息记录、加强培训管理、加强配送管理、畅通投诉举报。2022年2月24日，广东省市场监督管理局印发了《广东省市场监督管理局关于网络食品监督的管理办法》，明确了备案及信息告知制度、第三方平台对其分支机构的管理责任、第三方平台对许可数据比对和现场核实的规定、解决消费纠纷的规定以及实施“明厨亮灶”的规定。此外，还规定和细化了平台方食品安全检查、食品安全信用评价体系的内容，根据不同食品经营者以及经营的食品品种细化了进货查验及记录的内容等。南京市市场监管局在全省率先制定《网络销售食品安全抽样检验工作指南（试行）》并于2022年9月13日起发布实施，指南从网络抽检的范围、设备设施、抽样、检验与结果报送、复检和异议、核查处置及信息发布、影像记录保存等环节规范全流程操作。“抽样”部分着重从抽样方案的制订、抽样人员信息备案、收货地址、平台选择、样品购买、抽样单填写以及收样、拆包等关键步骤细化了具体操作要求，旨在解决网络抽检同线下实体门店抽检在样品获取、信息采集以及样品储运等关键环节存在的差异。
上述文件的推出为深入规范推进网络监管工作提供了可操作性的作业指导，为进一步加大对网络销售食品的监督管理提供了重要支撑。但可以看出，当前国内规制网络食品市场的法律法规大都是部门规章和地方规范性文件，专门针对网络食品市场监管的法律少之又少，且都是一些地方性法规，在实践中地方性规章效力不及法律法规，监管部门也很难依靠适用依据进行规范。与此同时，很多地区甚至未针对相关的网络食品监管市场立法，使各地区在立法和法律适用方面呈现出较大的差异性。总体来说，网络经营食品安全相关法律法规还不够完善，与日益发展壮大的食品网络交易市场不能完全适应。