4.3 食用农产品市场销售监督管理
食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品。大众日常消费量较大的农产品主要包括畜禽肉及其副产品、水产品、蔬菜、水果、鲜蛋等。为规范食用农产品市场销售行为，加强食用农产品市场销售质量安全监督管理，保证食用农产品质量安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规，国家食品药品监督管理总局局务会议于2015年12月8日审议通过《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，自2016年3月1日起施行。
4.3.1 食用农产品市场销售分类及特点
食用农产品市场销售可通过集中交易市场、商场、超市、便利店等进行，其中集中交易市场是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场），也称集贸市场，是农产品销售场所的重要组成部分。
（1）集贸市场 集贸市场是我国传统的商业形式，是我国农村城乡接合部的主要食品、农副产品的销售场所，有综合集贸市场、一般集贸市场、专业集贸市场、农村集市、城镇早晚市场、庙会和食品展会等。
1）按交易的品类划分为综合型市场和专业型市场两大类 综合型市场经营多种品类、专业型市场则只经营其中的一或二类，甚至是某类中的一种产品。综合型市场经营的品类多，一般与本地生活、生产关系密切相关，但多是本地区的特色产品或传统经营产品，其影响范围大，有的销售至县外、省外甚至国外。
2）按经营的方式划分为批发市场、零售市场或批零兼营市场 不同的经营方式对于市场布局、设施布置、建筑构成、面积大小等均有不同的要求。
3）按布局形式划分为集中式市场和分散式市场 布局形式要结合当地的市场现状、镇区规划、交易品类与经营方式等情况，因地制宜地加以确定。小型集市一般多采取集中一处布置，大、中型集市则多采取分成几处布置，以利于交易、集散和管理。
4）按设施类型划分为固定型和临时型 采取何种类型，应视交易商品的类别、经营方式的特点、经济发展的水平等因素而确定。
5）按服务范围集贸市场可分为镇区型、镇域型、域外型 由于服务范围的不同，影响集市的规模、选址、布局、设施的确定。镇区型系指集市贸易经营的商品主要为镇区内居民服务，如蔬菜、副食、百货等商品。镇域型系指集市贸易经营的商品为镇区及本镇辖区服务，交易本地的产品和本地生产、生活所需的各类物品。域外型集贸市场主要是为了乡镇域之外的县城、县际、省际或国际交易服务，集贸市场经营的商品多为本地区的特色产品，或传统经营的产品。
集贸市场从交易的品类、经营的方式、布局的形式、设施的类型、服务的范围等各方面显示出多样性。它与当地的物产资源、生产特点、生活习俗、自然条件、民族风情、经济水平等因素密切相关，但是有一些共同特点：①集贸市场经营主体大多规模小且流动性大。成规模的农村食品经营主体相对较少，主要是小作坊、小卖店、小餐饮以及流动摊贩等小经营户，有的农村食品经营者经营自己加工的食品，有的是城里批发商倾销到农村地区的食品；食品经营商户流动性大，固定摊位较少；②物品种类繁多，一般为综合性市场，除去粮油、饮品、糕点、豆制品、茶叶、干果、小餐饮、生熟肉、蔬菜等食品外，还有服装鞋帽、塑料五金、工艺美术等各类商品；③集贸市场经营环境较为复杂，卫生条件不容乐观。
（2）商超 商超在最近10年得到快速发展，已经成为现代流通渠道最重要的组成部分之一，也为农产品特别是生鲜农产品提供了新的经营模式。农产品超市由于其统一采购、统一配送能有效提高农产品质量，推进优质安全农产品的标准化和产业化生产、加工。同时生鲜农产品是超市店面的形象中心和利润中心，也是消费者选择商店的重要标准，正逐步成为超市获取竞争优势的重要手段。但是相对于欧美发达国家60%～80%的农产品及其加工制品进入了超市，我国农产品及其加工制品由超市售出的比例远远低于集贸市场。
商超食用农产品市场销售由于规模化集中化经营模式保证了价格稳定性，减少了地区差异。加之市场监管相对规范，使得农产品的质量与安全在机制层面上得以保证。另外，商超经营模式下的农产品需求信息传递渠道通畅，可为消费者提供及时、多样化的农产品。相对于传统的农贸市场，农产品商超经营更具有安全性、便利性和舒适性。
（3）专卖店 专卖店是相对新兴的零售模式，农产品专卖店所占市场比例较小，以销售高质量农产品为主要经营模式。专卖店销售的农产品与传统市场所销售的农产品一般品质较高，具有特色，且有品牌保证。但同时，专卖店销售也存在品种单一，价格偏高等问题。
当前，我国农产品集贸市场仍然是农产品流通的主要市场类型，基本形成了以农产品集贸市场为基础，以农产品批发市场为中心，以直销配送和超市经营为补充，以专营店为探索的农产品市场销售体系。集贸市场由于农产品品类复杂，经营主体规模小且流动性大，参与者众多，存在诸多安全问题，是农产品市场销售监管的难点和重点，下面就其问题与监管展开论述。
4.3.2 集贸市场食品安全问题
集贸市场因其自身特点，其食品安全问题有特殊性。
（1）经营者卫生意识和食品安全责任淡薄 在集贸市场中一些经营人员的卫生意识较差，无工作服、健康证和卫生许可证从事食品经营的现象仍然存在；大量使用非食品袋；餐饮废弃物桶与洗消餐具的水桶无明显分隔，缺乏消毒灭菌设备，易使食品产生二次污染；食品与对人体有害有毒的商品并肩摆放，更为严重的是有的食品竟然与农药、化肥摆放近在咫尺；经营的商品互相混杂，熟食类、鲜活类和蔬菜类在一起混杂经营，容易造成食物交叉污染；鲜肉销售摊位为节约成本，猪、羊、牛、鸡肉不经过检疫就在农村集贸市场销售，导致有病、死的猪、羊、牛、鸡肉销售情况发生；现场制售糕点及卤肉制品，防尘、防蝇、洗消等设施达不到标准，甚至食品添加剂使用泛滥，造成食品安全隐患。
市场开办主体和食品经营户缺乏食品安全责任意识，对与食品安全相关的法律法规、政策知之甚少，不知法、不懂法、不守法。部分农村食品经营者进货不查验供应商的生产许可证、营业执照和产品的相关检验报告，只看价格不看质量，哪家便宜就从哪家进货，也不履行食品索证索票制度，出现问题无从寻根追源；部分食品经营户盲目追求眼前利益，缺少自律意识，进货来源不明的食品和销售不合格食品的行为时有发生，甚至一些熟食小作坊贪图私利非法购进和使用劣质原料制售不合格熟食制品，超范围、超剂量使用食品添加剂。
（2）消费者过度追求廉价，缺乏自我保护意识 受经济水平和消费观念的限制，部分群众消费考虑的首要因素是价格，一般不会特别考虑安全性，大量的食品安全问题，如农兽药残留、重金属污染、大肠杆菌和沙门氏菌超标等，其危害具有长期微效累积效应，消费者不能从外观上直接识别出优劣，也不能通过消费加以“体验”，因此往往并不能认识到其危害，反而在“不干不净，吃了没病”的“吃不死”的观念支配下去购买一些缺乏安全保障的廉价食品。甚至有些消费者明知某种商品已超过保质期，却贪图便宜争相购买，或者在购买的食品已经出现异味的情况下，为“节约”仍继续食之。此外有些消费者对食品安全知识了解不多，在食品选购过程中看重的只是食品的价格、色泽、数量等，对购买的食品是否是正规企业生产，是否过量使用色素、防腐剂、激素等，是否符合食品安全相关强制性标准等，往往不重视或者不知道去如何辨别，也无法认清标签上的信息标签。另外，集贸市场食品经营者和消费者对法律的认知普遍偏低，法治观念淡薄。当自身健康或合法权益受到损害时，不知道如何用法律武器维护自己的合法权益，不能够积极投诉举报，选择自认倒霉、息事宁人的态度，使不法行为者壮了胆，得了利。
（3）监管力量薄弱，监管制度有待落实 集贸市场食品安全监管力量薄弱。一是基层执法人员人数不足，常出现划转不到位情况，二是执法人员知识结构单一，专业知识有所欠缺，三是执法装备落后，相关技术支撑滞后，这就与新形势下食品安全监管任务不相适应，导致了在日常监管和专项整治工作中只能抓大放小，在很大程度上影响了对集贸市场的监管力度。
集贸市场食品监管制度有待落实。部分集贸市场未建立食品检验检测制度，检测项目不全，基本仅限于农残检测，而对于其他有毒有害物质未能覆盖；检测频次少，随机进行，让很多商户存在侥幸心理；部分集贸市场未建立实名登记管理，流动商户居多，且不少商户存在无证经营，难以追责。
（4）行政执法力度不强，惩戒缺乏力度 行政执法力度不强。一些地方政府对食品安全工作不重视，不能充分发挥食安委的组织协调职能，完善公安、畜牧、农业等部门与食品监管部门的办案工作机制，导致集贸市场成为“毒豆芽”“毒大米”“病死猪肉”的黑窝点。由于受到人员、装备不足的影响，一线执法力量往往都放在生产企业、超市、商场上，使生产企业、超市、商场等的监管相对处于高压态势，而集贸市场却出现了监管盲区，违法行为长期存在。监管执法时往往侧重突击性，阶段性的专项整治，时紧时松，对集贸市场的监管缺乏长效性。另外，随着职责增加，执法风险加大，少数执法人员产生了畏难退缩情绪和消极懈怠思想，习惯于“等、靠、拖”，日常监管、专项整治存在走过场的现象，致使同样的食品问题反复发生。
食品安全违法行为惩戒力度不够。赔偿数额过低、计算方式过于刚性；行政责仼罚款数额不高，法律责任规定过于笼统，没有区分故意和过失、惯犯和初犯、企业和个人；刑事责任自由刑量刑过轻，罚金处罚力度低，责任性质定位不准，处罚范围过窄。
4.3.3 集贸市场食品安全监管
集贸市场是农村生活用品流通的重要场所和为群众提供散装食品和预包装食品消费环境的主要载体。但由于集贸市场规范经营程度较低，随着食品监管力度的加强，集贸市场食品安全的一些不安全隐患随之暴露，严重影响着广大农民群众生存生活及农村社会稳定。强化集贸市场食品安全监管工作已成为市场监督管理部门维护广大农民群众身体健康和生命安全的重要职责。
市场监督管理部门依据《食品安全法》《食品生产经营监督检查管理办法》《食品相关产品质量安全监督管理暂行办法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》依法对集贸市场进行监督检查。食用农产品市场销售质量安全及其监督管理工作坚持预防为主、风险管理原则，推进产地准出与市场准入衔接，保证市场销售的食用农产品可追溯。
（1）食用农产品销售规定 销售企业应当建立健全食用农产品质量安全管理制度，配备必要的食品安全管理人员，对职工进行食品安全知识培训，制定食品安全事故处置方案，依法从事食用农产品销售活动。鼓励销售企业配备相应的检验设备和检验人员，加强食用农产品检验工作。
销售者应当建立食用农产品质量安全自查制度，定期对食用农产品质量安全情况进行检查，发现不符合食用农产品质量安全要求的，应当立即停止销售并采取整改措施；有发生食品安全事故潜在风险的，应当立即停止销售并向所在地县级食品药品监督管理部门报告。
销售按照规定应当包装或者附加标签的食用农产品，在包装或者附加标签后方可销售。包装或者标签上应当按照规定标注食用农产品名称、产地、生产者、生产日期等内容；对保质期有要求的，应当标注保质期；保质期与贮藏条件有关的，应当予以标明；有分级标准或者使用食品添加剂的，应当标明产品质量等级或者食品添加剂名称。食用农产品标签所用文字应当使用规范的中文，标注的内容应当清楚、明显，不得含有虚假、错误或者其他误导性内容。
销售获得无公害农产品、绿色食品、有机农产品等认证的食用农产品以及省级以上农业行政部门规定的其他需要包装销售的食用农产品应当包装，并标注相应标志和发证机构，鲜活畜、禽、水产品等除外。
销售未包装的食用农产品，应当在摊位（柜台）明显位置如实公布食用农产品名称、产地、生产者或者销售者名称或者姓名等信息。鼓励采取附加标签、标示带、说明书等方式标明食用农产品名称、产地、生产者或者销售者名称或者姓名、保存条件以及最佳食用期等内容。
进口食用农产品的包装或者标签应当符合我国法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明原产地，境内代理商的名称、地址、联系方式。进口鲜冻肉类产品的包装应当标明产品名称、原产国（地区）、生产企业名称、地址以及企业注册号、生产批号；外包装上应当以中文标明规格、产地、目的地、生产日期、保质期、储存温度等内容。分装销售的进口食用农产品，应当在包装上保留原进口食用农产品全部信息以及分装企业、分装时间、地点、保质期等信息。
销售者发现其销售的食用农产品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止销售，通知相关生产经营者、消费者，并记录停止销售和通知情况。由于销售者的原因造成其销售的食用农产品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，销售者应当召回。对于停止销售的食用农产品，销售者应当按照要求采取无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。但是，因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食用农产品，在采取补救措施且能保证食用农产品质量安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。集中交易市场开办者、销售者应当将食用农产品停止销售、召回和处理情况向所在地县级食品药品监督管理部门报告，配合政府有关部门根据有关法律法规进行处理，并记录相关情况。
（2）集贸市场监管主要事项。
1）食品安全管理制度。
市场开办者应当：①建立健全食品安全管理制度，督促销售者履行义务，加强食用农产品质量安全风险防控；②落实食品安全管理制度，对本市场的食用农产品质量安全工作全面负责；③制定食品安全事故处置方案，根据食用农产品风险程度确定检查重点、方式、频次等，定期检查食品安全事故防范措施落实情况，及时消除食用农产品质量安全隐患；④建立食用农产品检查制度，对销售者的销售环境和条件以及食用农产品质量安全状况进行检查。
2）各方档案记录。
①集中交易市场开办者应当建立入场销售者档案，如实记录销售者名称或者姓名、社会信用代码或者身份证号码、联系方式、住所、食用农产品主要品种、进货渠道、产地等信息；②集中交易市场开办者查验并留存入场销售者的社会信用代码或者身份证复印件，食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件；③批发市场开办者印制统一格式的销售凭证，载明食用农产品名称、产地、数量、销售日期以及销售者名称、地址、联系方式等项目；④批发市场开办者与入场销售者签订食用农产品质量安全协议，明确双方食用农产品质量安全权利义务；未签订食用农产品质量安全协议的，不得进入批发市场进行销售；⑤销售者提供食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件。
3）人员情况和卫生检验设备。
①批发市场开办者应当配备检验设备和检验人员，或者委托具有资质的食品检验机构，开展食用农产品抽样检验或者快速检测，并根据食用农产品种类和风险等级确定抽样检验或者快速检测频次；②鼓励零售市场开办者配备检验设备和检验人员，或者委托具有资质的食品检验机构，开展食用农产品抽样检验或者快速检测；③集中交易市场开办者配备专职或者兼职食品安全管理人员、专业技术人员，明确入场销售者的食品安全管理责任，组织食品安全知识培训；主要负责人应当落实食品安全管理制度，对本市场的食用农产品质量安全工作全面负责。
县级以上市场监督管理部门应当加强信息化建设，汇总分析食用农产品质量安全信息，加强监督管理，防范食品安全风险。集中交易市场开办者和销售者应当按照市场监督管理部门的要求提供并公开食用农产品质量安全数据信息。鼓励集中交易市场开办者和销售者建立食品安全追溯体系，利用信息化手段采集和记录所销售的食用农产品信息。
4）经营环境 集贸市场内的食品安全卫生设施是否完备并运转正常：是否实施工具付货，是否销售超期食品，是否使用不符合食品安全标准的包装材料、容器，所使用的工具、餐具是否符合消毒要求并详细记录，对超期、腐败变质的食品管理是否规范，是否实施对蔬菜水果的农药残留进行监测并公告，废弃物是否做到日产日清。分区要求：按照蔬菜、水果、原粮、畜禽产品、水产品、芽菜产品等类别分区销售，分区标识醒目，柜台、货架陈列摆放整齐有序。集贸市场内生产、加工直接入口食品的，参照食品生产单位的有关规定；销售直接入口食品的，参照食品经营单位的有关规定；从事餐饮经营的，参照餐饮业的有关规定。
5）食品质量安全。
禽畜肉类是否经过兽医卫生检疫，并查验检疫证明与肉类数量是否相符。是否经营禁止销售的食用农产品：①使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的；②致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的；③超范围、超限量使用食品添加剂的；④腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的；⑤病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类；⑥未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类；⑦未按规定进行检验或者检验不合格的肉类；⑧使用的保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等食品相关产品不符合食品安全国家标准的；⑨被包装材料、容器、运输工具等污染的；⑩标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的；⑪国家为防病等特殊需要明令禁止销售的；⑫标注虚假的食用农产品产地、生产者名称、生产者地址，或者标注伪造、冒用的认证标志等质量标志的；⑬其他不符合法律、法规或者食品安全标准的。
（3）特殊形式的农产品市场销售监管 庙会、食品展会、美食节等是一种特殊的食品销售形式，其卫生监督检查的重点应放在场地审批和现场检查等方面。
1）许可审批 举办庙会、展会等临时性食品生产经营活动的单位，应在开幕前向食品药品监督行政部门申请临时许可证，申请内容包括：举办单位、负责人及主管部门：展会地址、面积和展销方式：展销的食品种类、范围：参展的食品生产单位、经营单位的经营许可证：参展外埠食品应符合索证要求并提供有关证件；从业人员的健康证明有现场加工食品，必须有上下水等卫生设施当地食品药品监督行政部门对所报资料核实后发放展销会临时经营许可证。
2）现场监督检查 对庙会、食品展会监督检查的重点叙述如下。①所售食品是否符合有关规定，是否有《食品安全法》禁止出售的食品销售。这是这类经营活动中主要的卫生问题；②从业人员是否持有效健康证明；③卫生设施如上下水，垃圾储存是否符合有关要求，防尘、防蝇设施是否完备；④现场制售食品必须符合餐饮的有关卫生要求；⑤盛放食品的用具、器具、包装材料必须清洁卫生，无毒无害，应使用消毒的餐具或一次性餐饮具；⑥展销期间内发布的食品广告，其内容必须符合卫生许可的事项，不得使用医疗用语或者易与药品混淆的用语；⑦举办方要制定食物中毒预案，熟知报告程序和要求；⑧举办庙会、展会必须在既定期内结束。
4.3.4 食用农产品市场监管相关法律法规
现行有效的法律法规中，食用农产品市场监管针对性的文件仅有国家食品药品监督管理总局审议通过的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》。为进一步规范食用农产品市场销售行为，加强食用农产品市场销售质量安全监督管理，保证食用农产品质量安全，部分地区在此基础上制订了符合本地区实际的管理办法。经查阅我国全部省级行政区，有部分省市如陕西、甘肃、青海、山东、四川、广东等制定了相应的法律法规。甘肃省2016年3月31日制定了《甘肃省食用农产品市场销售监督管理指导意见》，以提高食用农产品质量安全为核心，以确保公众饮食安全为目标，以人民群众基本生活所必需的食用农产品为重点，通过加强食用农产品市场销售质量安全监管，全面落实经营主体责任，规范经营主体行为，有效防止不符合质量安全标准的食用农产品进入市场销售，促进食用农产品质量安全监管体系、检验检测体系、经营者自律体系、社会监督体系更加科学完善。广东省药品监督管理局2017年3月1日审议通过《食用农产品批发市场质量安全管理办法》，明确经营主体义务要求，细化食用农产品包装、标识规定，规范批发市场开办者管理责任的标准要求，强调入场销售者主体责任的标准要求，并通过对监督管理职责划分、处置问题食用农产品、责任约谈、信息通报与源头追溯、信用档案、违法处罚等方面进行了详细的规定，确保市场销售食用农产品监管职责的落实。陕西省市场监督管理局2022年3月9日审议通过《陕西省农贸市场食用农产品质量安全监督管理办法》，规定县级市场监督管理行政执法人员或食品安全监督管理行政执法人员对农贸市场的日常巡查监管主要检查如下内容：经营资格、台账记录、产品质量、包装标识、贮存销售、市场开办者责任。山东省市场监督管理局2022年9月1日审议通过《山东省食用农产品批发市场销售质量安全监督管理办法》，规范了食用农产品市场准入要求，食用农产品包装、标识规定，批发市场开办者管理责任，入场销售者主体责任。安徽省市场监督管理局虽未出台相关法律文件，但于2022年1月下发关于推进食用农产品承诺达标合格证产地准出和市场准入衔接工作的通知，明确了产地准出实施范围：食用农产品生产企业、农民专业合作社、家庭农场列入试行范围，鼓励小农户参与试行，出具承诺达标合格证。实施产地准出的品类为蔬菜、水果、畜禽、禽蛋、养殖水产品，以及市场准入实施范围：依法设立的食用农产品批发市场、农贸市场等食用农产品集中交易市场和商场、超市、便利店、食用农产品配送中心、酒店、食堂等餐饮服务单位、食品加工企业。实施市场准入的品类为蔬菜、水果、畜禽、禽蛋、养殖水产品。
此外，还有一些地区出台了阶段性文件，如湖北省局印发了《食用农产品批发市场落实〈食用农产品市场销售质量安全监督管理办法〉推进方案》的通知（鄂食药监文〔2016〕92号），2016年3月1日起实施至2017年10月底，强化了食用农产品集中交易市场开办者尤其是食用农产品批发市场开办者的责任。2020年11月24日，内蒙古自治区市场监管局出台了《食用农产品市场销售质量安全监管规范化管理三年提升行动实施方案》，旨在利用3年时间在全区开展食用农产品市场销售质量安全规范化管理提升行动。
我国省级行政区中出台直接相关文件的只占少数，还有部分地市自行出台了相关管理办法，总体来说，相关法规还需加强进一步完善，以便更好地规范食用农产品市场。