市场化改革深化阶段:1989—2003
一、 社会经济环境
在这一阶段,国企改革得以稳步推进。1993年11月,十四届三中全会提出建立“现代企业制度”。根据这一决定的要求,1993年12月29日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国公司法》。1995年9月,十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济,抓好大的,放活小的,即“抓大放小”。1999年,党的十五届四中全会明确了建立现代企业制度并调整国有经济布局的战略指导思想。但实际操作过程表现出的却是国有经济从中小企业层面全面退出。1998年,原国家经济体制改革委员会出台《关于积极稳妥地推进国有企业股份制改革的指导意见》。针对国企改革中出现的一些新问题,1999年9月22日十五届四中全会又提出,“鼓励有条件的国有企业实行主辅分离、转岗分流,创办独立核算、自负盈亏的经济实体,安置企业富余人员,减轻社会就业压力。”2002年9月12日,中共中央、国务院召开了全国再就业工作会议,会后下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》。1993年,国企下岗职工为19万,1994年增加到54万,1995年下岗规模激增到356万,1996年为542万,1997年为634万(黄朝翰、杨沐,2000)。据中国劳动力市场信息网监测中心数据显示,1998年至2000年,中国国有企业共发生下岗职工2137万人,其中:1998年,年初为691.8万人,当年新增562.2万人;1999年,上年结转610万人,当年新增618.6万人;2000年,上年结转652万人,当年新增444.6万人。从总量上看,三年间年度下岗职工总量呈下降趋势。此后,随着国企改革攻坚阶段的完成,加上再就业工程的实施,下岗职工的规模逐年减少。2003年,下岗人数从1998年的594.8万减少到260.2万,规模减少了一半以上(3)。
20世纪80年代末90年代初,国家开始放开农村劳动力流动政策,大量的农村富余劳动力开始向城市转移,他们大多进入南方以及东南沿海城市的工厂打工。在这一时期,政府出台了一系列的规定来规范和鼓励农民工的有序流动。比如,1994年,原劳动部出台了《关于农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》;1995年,中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《关于加强流动人口管理工作的意见》;1997年,《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》出台;1998年,《关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作意见的通知》出台。但一些地方政府出于多种原因,出台了保护本地劳动力、排斥外来劳动力的一系列歧视性政策。比如北京市,1995年以来制定了一系列政策和法规对外来务工经商人员可以从事的行业和工种进行严格限制,明确实行“规模控制,严格管理,加强服务,依法保护”的方针。北京市劳动局将外来务工经商人员可以从事的行业限制在13个,工种限制在206个,多为本地人不愿从事的工种,还将部分工种列为限制使用外地人员之列(简新华、张建伟,2005)。2000年7月,原劳动部等七家单位联合下发了《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》,要求“取消对农村劳动者流动就业的限制”。2001年5月,《关于印发国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划的通知》提出,要“打破垄断和地区保护,除个别特大城市外,要改革城乡分割的就业制度,取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策”。上述规定的出台,为实现城乡劳动力市场一体化提供了政策依据,也引发了更大规模的民工潮。据统计,2000年以后,农村劳动力向城市流动的人口继续增加,民工潮以更大的规模再次出现。2000年进城农民工规模是8000万人,2001年上升到8961万人,2002年为9460万人,2003年为9900万人(陈安民、刘晓霞,2006)。
另一方面,20世纪80年代末90年代初国内国际环境纷繁复杂,使得“稳定压倒一切”成为政府执政的重要纲领之一。1991年4月中共中央发出的《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》中正式提出“稳定压倒一切”的方针。在该通知中,中共中央提出,维护稳定是全党和全国人民压倒一切的政治任务,并在此后的二十年间,建立起中国特有的维护社会和谐稳定的机制。
二、 劳资冲突特征
1995年,“抓大放小”的改革思路提出来以后,中小国有企业在改制过程中又引发了更多国企劳动者的集体行动,加上劳动法的实施所带来的隐性劳资矛盾显性化的叠加效应,使得体制外集体化的压力变得更为强大。以广东省为例,1995年第一季度发生职工集体上访282宗,1.41万人次,比去年同期增长了125%,发生罢工193起,2.4万人次,是去年同期的1.7倍(4)。1997年党的十五大进一步提出“三年脱困”之后,1998年至2000年,国有企业下岗职工规模进入最高峰。2000年以后,下岗职工的规模逐年减少,但因国企改制产生的矛盾仍然非常突出。据统计,2002年上半年,全国共发生百人以上企业职工及退休人员群体性事件280起,同比增长53%;涉及16.2万人,是上年同期的2.6倍。其中,1000人以上群体性事件39起,是上年同期的3.9倍;涉及10.2万人,是上年同期的4.4倍。2003年,全国在岗职工、下岗职工及离退休人员参与群体性事件为140多万人次,占全国各类群体性事件参与人次总数的46.9%,位居第一(5)。
劳动者集体维权行动的参与者可以分为两类:一类是以失业下岗工人为主体,包括了少量的退休工人和在职工人,他们来自中国的东北、西北、西南和中原各省的一些老工业基地,是国有企业改革和结构调整的主要对象。一类是不具备城市户口而在城市各类企业中从业的劳动者,这类劳动者被社会定义为“农民工”。他们主要在中国东南沿海的经济发达地区工作,集中在本地投资和海外投资的私营企业中。(https://www.daowen.com)
国企下岗工人(包括提前退休工人)生活相对贫困,加之累积的对企业管理者、经营者腐败行为的痛恨,他们开始组织大规模抗议活动,追讨在改制中失去的权益。他们的行动的诉求可以分为:(1) 要求再就业的权利。(2) 要求归还“被拖欠的权益”,如被拖欠的工资、社会保险费用、集资款等。(3) 要求政府惩治在改制中侵害他们权益的企业管理者和地方政府官员。(4) 要求释放被关押的工人代表等。劳动者的集体行动已经涉及企业内部的一些深层次的问题,他们在提出基本的经济利益要求之外,更将清查企业账目、惩治企业经营者的贪污腐败、公布改制和破产的方案、选举劳动者代表参与改制和破产的过程、组建工会等作为行动的目的。这类下岗劳动者的集体行动在我国一般被归为“群体性事件”。由于我国迄今为止尚未有一套对于劳动者集体行动数据统计的标准,出于问题的敏感性,也没有相关向公众公示的信息披露。因此,这类事件只能从个别时期或地区的统计数据中管窥端倪、估计形势。如2003年,全国下岗、在岗职工及离退休人员参与群体性事件共144万人次,占所有参与者的46.9%(乔健,2009)。1993年至2003年间,每年发生的“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起,参与人数也由73万增加到307万(6)。
而国企在岗工人从个人或者集体申请劳动争议仲裁和上访转为依靠自身组织集体维权行动,体现了维权形式的转变,也代表了中国工人运动的一种发展趋势。李静君通过对20世纪90年代广州的国企工人运动的研究,发现无论是正在接受社会主义市场经济再造的在岗国企工人,还是已经下岗的国企工人,他们更多选择的是一种“认命”的态度,或是一种消极的策略(Lee,1998)。由于国家在国企改革中出台的一系列修复措施,一定程度上维持和提高了城市劳动者的生活水平,缓解了企业内部劳资关系的紧张局势(李琪,2003),劳动者的反抗行为只能局限于偷懒、怠工、旷工、兼职、磨洋工等方式来适度且隐晦地表达其不满。随着改革的深化,企业内管理层的权力得到进一步加强,从而能够更有力地控制劳动者的生产过程,劳动者潜在的集体行动因国家压制、内部分化、企业工会缺乏代表性等因素而削弱(Lee, 1999)。由于正式制度及非正式制度的支持与限制,劳动者的行动回应方式主要是服从、消极退出、个人倾诉。但是,这些都是个体化的行动,并没形成组织的集体行动(刘爱玉,2003)。李静君和刘爱玉的分析都是从个体主义的角度出发,然而她们更多强调的是劳动者集体行动在制度的限制之下产生的困境,而忽略了现实中已经出现的国企劳动者的集体行动。陈峰的研究发现许多来自正在或者即将改制、破产的国有企业和集体所有制企业的在岗劳动者,他们的诉求侧重于未来的职业保障、经济补偿金的支付标准、惩治企业经营管理者的贪污腐败行为等。这些参与集体行动的劳动者认为,尽管他们不可能阻止国有企业的改制与破产,但是如果任由改制和破产的操纵者与实施者们为所欲为,他们将面临与下岗失业劳动者同样的生存困境。这一类集体行动是将抗争行动寄予“道德经济”之中,劳动者的抵抗与对公平的诉求是与计划经济时代的权利、规范密切相连的。然而,这种行动却也是自发性的、缺乏组织并且是受限于单位区域之内的,陈峰称其为“抗议性聚集”(contentious gathering)(Chen, 2000;Chen, 2003)。在一些个案研究中,唐军和佟新都指出了基于利益而产生的不公正感致使一些国企劳动者开始以集体行动的手段来对抗企业改制的行为。然而这些行为都是与国企劳动者过去的社会身份、社会文化以及他们所处的制度环境密不可分的。他们虽然已经清楚地意识到历史的不可逆性,但是,仍旧可以利用计划经济时代具有合法性的一系列制度安排(如职代会)及社会主义文化遗产(如公有制、主人翁、工厂家园等)作为他们集体抗争合法性的资源。通过有效地利用这些资源他们最终能够形成结社力量,让集体的声音得以表达,迫使企业经营者乃至国家做出退让(唐军, 2006; 佟新, 2006)。
三、 政府规制策略:以“稳定”为最高原则
减少改革造成的社会震荡,实现国有企业劳动关系的平稳转型,始终是政府在制定和实施改革政策的时候所要考虑的重要因素。在20世纪90年代中后期的国有企业改革和劳动制度改革中,政府采取了一系列被称为“修复措施”的稳定政策,用以修复国有企业的政治和社会功能(李琪,2003)。修复措施的作用之一就是给予劳动者转变观念的时间,弥补劳动者的经济损失和政治地位的损失,维持社会政治稳定,减少社会震荡。在市场经济条件下,劳动者在缺少经济资源和权利资源的情况下,政府的政策和法律是他们改变在劳动力市场中弱势地位的主要依托。修复措施为劳动者利益集团提供的正是这样一种政策资源,但其本身的不稳定性和临时性使得劳动者缺乏长期、稳定的利益保障。2002年,新一届政府提出了“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的施政方针,并提出构建社会主义和谐社会的目标。但是,在政治制度方面并没有重大的改革举措,继续将“维护政权稳定和社会安定”作为执政的首要目标,中共中央、国务院在2002年9月至2003年初,至少颁布了9个有关再就业的政策,要求地方政府通过多方面的就业途径,发展私营经济,帮助失业人员再就业。但是,这些政策所提供的就业途径和扶持措施与劳动力市场需求的实际状况存在很大的差距,真正能从这些政策中受益的下岗失业人员并不多。
1994年7月5日,八届全国人大常委会第八次会议通过《中华人民共和国劳动法》,并于次年1月1日起施行。随后,为了配合《中华人民共和国劳动法》的实施,劳动部又出台了一系列的部门规章。这一系列法律法规的实施,对于国企劳动者而言,不仅从法律上结束了“两头茫茫皆不见”的权利真空的历史(常凯,2005),也从制度设计上使劳动者的劳动关系模式从计划经济时期的“放大的一体化”转向“无组织专制”(李琪,2003)。这样,原来国有企业行政化的集体劳动关系被法律塑造为市场化下的个别劳动关系,而非公有制企业本身就缺乏劳动者的集体组织,于是,在国家主导的劳动关系体制之下,劳动关系实际上被个别化了。
在“稳定压倒一切”的口号下,面对日益激烈的劳资矛盾,中国政府并没有将社会冲突完全引入法律的轨道,而是将社会经济问题政治化了。尽管群体性事件产生的原因在于“部分改革措施不配套、政策不落实造成部分群众利益受损或生活水平下降;收入差距过大引发的社会不满情绪;部分党政机关的官僚主义、腐败现象威胁着稳定大局”(王大明,2001),但在“零容忍”和“一票否决”的巨大压力之下,使得地方官员具有强烈的风险意识和追求稳定的政治心理,他们往往倾向于将各种矛盾与问题不论大小一概视为必须予以消除的不稳定因素(李海青,2010),从而导致政府相关行政手段使用泛滥化。同时,这一阶段劳动者的集体行动往往对公共秩序有一定负面影响甚至是带有暴力色彩,因此劳动者的集体行动也被定性为“群体性事件”或“突发事件”,被视为可能影响社会和谐稳定的因素。当集体维权行动被政府定义为“社会的不稳定因素”时,政府所采取的规制策略都是可以预见的。政府认为,这些活动具有“严重影响社会稳定、干扰正常秩序”的性质,在事态升级、矛盾激化之后,“必须采取果断措施”;对所谓“蓄意制造事端的幕后操纵者和实施打砸抢烧的违法犯罪分子”,要坚决依法打击。