粮食流通体制改革艰难曲折——从购销“双轨”运行到全面放开购销市场
回顾我国粮食流通体制改革的进程，可以分为统购统销时期、“双轨制”时期、流通体制改革时期、市场化购销时期四个历史阶段。总体上，以市场化为取向的粮食流通体制改革在探索中不断前进，从缩小粮食计划管理范围、扩大市场调节比重，到全面放开粮食购销市场，在国家宏观调控下充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，逐步实现粮食购销市场化、市场主体多元化，为保护种粮农民利益、促进粮食生产稳定发展、保障国家粮食安全，发挥了十分重要的作用。
从1985年开始到1997年结束的“双轨制”时期共历时13年，先后经历了合同定购时期（1985—1989年）、国家粮食定购时期（1990—1991年）、粮价放开时期（1992—1994年）和恢复定购时期（1995—1997年）四个阶段。在1985—1992年，国家取消粮食统购，改为合同定购，后来成为国家定购，形成粮食“双轨制”体制。在1993—1997年，国家放开粮食销售，“保量放价”政策出台，实行“米袋子”省长负责制。粮食“双轨制”的产生有其历史背景。到1984年，全国粮食总产达到历史最高水平，在我国第一次出现了粮食低水平的相对过剩，为改革统购统销制度提供了契机。1985年，中央决定取消粮食统购，实行合同定购制度，并在1986年的中央农村工作会议上正式提出粮食流通“双轨制”概念。粮食流通“双轨制”，即对一部分粮食实行合同定购，另一部分粮食实行市场价收购，也就是管一块、放一块，死一块、活一块，“双轨制”的推出使粮食流通开始按价值规律办事，促进了农产品流通的市场化，农产品的真实价格得到了体现，进一步调动了农民发展粮食生产的积极性，使我国粮食生产进入一个快速发展阶段，全国粮食供给也由统购统销时期的严重短缺开始转变为供需基本平衡，到1998年全国粮食总产量已经达到51229.5万吨，与1984年相比增加了25.8%。
“双轨制”时期是粮食流通市场化的萌芽时期。在这期间，国家先后七次调整定购粮收购价水平，使其尽可能向市场价靠拢；压缩平价粮食销售，逐步理顺了粮食购销价格倒挂；顺利处理了历史遗留的数百亿斤粮票；开始处理历史遗留下来的巨额粮食财务挂账；探索国有粮食企业政策性业务和商业性经营两条线彻底分开的运行机制。1992年，随着党的十四大召开和我国社会主义市场经济体制的确立，全国大多数地区抓住这一历史性机遇，进行了放开粮食价格和经营的积极探索，不少地区取消了粮票和城镇居民粮食的定量供应。虽然1993年年底出现的粮价暴涨使国家在1995年重新恢复粮食定购制度，并实行“米袋子”省长负责制，但这些探索为粮食流通市场化改革积累了宝贵经验。
与此同时，国家财政负担日趋加重。1985年实行“双轨制”以后，产生了“议转平”制度，即将议购收购的粮食平价销售，其差额需要财政进行补贴。而且在政府的合同定购价低于市场价时，粮食收购合同难以兑现，进而统销价低于定购价的差额以及流通费用，也需要财政进行补贴。因此，国家的价格补贴压力就越来越大，1986—1991年，财政对粮油棉价格补贴高达1363亿元，约为同期财政农业支出的80%。在这一阶段的后期，粮食连年丰收，供求形势明显好转，1996年粮食产量首次突破1万亿斤大关，对粮食实行保护价收购，财政的支出压力不断加大。粮食系统销售量下降，导致经营性亏损猛增，粮食财务挂账日趋增多，给各级财政、银行造成很大负担。
国有企业一直是粮食流通的主渠道，在收购粮食和稳定市场方面发挥了重要作用。但是由于其政策性业务获利非常有限，产权不清晰，经营者缺乏动力，盈利能力较低。而且由于国有粮食企业冗员过多，经济负担越来越重，企业亏损日益严重，1991年年末粮食部门挂账总额545亿元，其中政策性挂账486亿元，1993—1998年，国有粮食企业累计亏空2140亿元。国有企业政策性业务和商业性业务不分，为企业钻国家的空子提供了机会。不少企业不仅不能根据市场供求状况自觉地发挥吞吐调节职能，反而为粮食价格大幅涨跌推波助澜，压级压价、“打白条”、截留国家资金、扣留补助款，经常出现向农民强行销售高价农资的现象，损害了农民的利益，加重了国家的负担。
政策“寻租”现象也随之出现。由于同样的粮食存在两种不同的价格，较大的价格差额诱惑使得有些部门或个人的政策“寻租”冲动十分强烈，使粮食工作的管理出现了一定的混乱，而政府给粮价的补贴及农民应得的好处从各种非法渠道中流失。粮食收购资金被挤占挪用现象相当严重，调销资金回笼缓慢，影响收购资金周转。
从1998年到2003年，是我国粮食流通市场化改革的过渡阶段，粮食流通政策实行“四分开一完善”、“三项政策一项改革”和“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。在这个阶段，我国粮食总量开始出现过剩，并出现较为突出的结构性矛盾，加之进口粮的冲击，国内市场粮价急剧下跌，市场竞争日趋激烈，国有粮食企业高度垄断、一统天下的购销格局被彻底打破，粮食流通表现出市场经济条件下买方市场的种种特征。为保护农民种粮积极性，巩固国家粮食安全基础和粮食流通体制改革成果，1998年，国务院先后下发推进粮食流通体制改革的15号、35号等两个重要文件，并批转了6个配套文件；颁布了《粮食收购条例》《粮食购销违法行为处罚办法》；完善了粮食风险基金制度；提出了“三项政策、一项改革”的改革政策；确立了“四分开一完善”的改革原则。
在党中央、国务院一系列政策的作用下，粮食生产迈上新的台阶，粮食流通体制改革取得了一定进展。但粮食流通体制仍然没有摆脱“大锅饭”的模式，不适应社会主义市场经济的要求。按照党的十五大提出的目标任务，1998年中央一号文件进一步明确了“四分开一完善”的改革原则，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老粮食财务挂账分开和完善粮食价格机制。1998年5月，国务院作出进一步深化粮食流通体制改革的决定，按照“四分开一完善”的原则，转换粮食企业经营机制，实行政企分开；合理划分中央和地方的粮食事权，全面落实粮食省长负责制；完善粮食储备体系，实行储备和经营分开；建立和完善政府调控下市场形成粮食价格的机制；积极培育粮食市场，促进粮食有序流通；妥善解决粮食财务挂账，改进资金管理办法。“四分开一完善”的实施，对于缓解中央财政负担，促进国有粮食企业扭亏为盈，保护农民的种粮积极性发挥了积极的作用。
自1998年开始，国家开始实行以“三项政策一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革，即按保护价敞开收购农民余粮，国有粮食购销企业实行顺价销售，农业发展银行收购资金实行封闭运行，深化国有粮食企业内部改革。这次改革是在我国粮食连年丰收的背景下进行的，采取了政府垄断一级市场、促进企业自身改革的方式。也就是说，在以保护价收购粮食的基础上，国家控制粮源并形成垄断地位，将粮食以较高的价格销售出去，这样国家财政可以减轻负担，种粮农民也取得了较为理想的价格。为防止粮食收购资金挤占、挪用现象的发生，粮食收购资金必须实行“钱随粮走”、封闭运行。要实现顺价销售，必须实行垄断收购，将定价权掌握在国家手里。政策实施的难度和力度非常大，较为成功地保护了农民种粮利益，对稳定市场价格起到了重要作用，促进了粮食生产发展。1998年和1999年全国粮食产量连续两年保持在10000亿斤以上，为我国国民经济持续快速发展奠定了基础。这次改革对加强粮食宏观调控，促进粮食生产结构调整，进行了积极的尝试，再次探索了我国粮食流通体制改革的新模式。
针对我国社会主义市场经济体制初步建立，粮食生产和流通形势的变化，以及加入世贸组织给粮食产销带来的机遇与挑战，2001年7月，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》。2001年底召开的全国粮食工作会议进一步确定了“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的改革思路。北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南8个粮食主销省（市）率先放开了粮食购销市场。粮食主产区在继续坚持按保护价敞开收购农民余粮政策的同时，按照粮食省长负责制的要求，进行了粮食购销市场化改革的尝试。如安徽、湖南、湖北、内蒙古、新疆5个省（区）全面放开粮食收购市场和价格，在全省范围或省内部分地区对农民实行直接补贴试点；河北、河南、吉林、辽宁、江西5个省在坚持保护价制度的同时，在省内部分地区实行对农民直接补贴或价内补贴，在实行直接补贴的地区放开粮食收购市场和价格；黑龙江、山东、四川、陕西4个省缩小保护价收购范围，放开省内部分非主产区的粮食收购市场和价格。产销平衡区的广西、重庆、云南、贵州、青海5个省（区、市）也实行了粮食购销市场化改革。这一步粮食流通体制改革，奠定了我国粮食市场化改革的基础，在市场放开的时机与节奏上，充分吸收了以往历次改革的经验教训，采取了循序渐进、分类推进的方式，充分体现了党中央、国务院对粮食市场内在规律认识的深化，决策更为科学，为在全国全面放开粮食购销市场积累了经验。
2004年以来，全面放开粮食市场，不断完善粮食流通体制改革的政策措施，推动改革继续深化。粮食流通体制改革进入市场化购销时期，其主要特征是实行国家调控下的粮食市场购销。2003年党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》，标志着我国社会主义市场经济体制从建立走向完善。随着国民经济市场化程度的提高、粮食流通体制改革的深入和农村税费改革的全面实行，进一步推进粮食购销市场化改革的条件基本具备。2004年5月，国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（粮食流通体制改革的总体方案），决定在总结经验、完善政策的基础上，按照有利于粮食生产、有利于种粮农民增收、有利于粮食市场稳定、有利于国家粮食安全的原则，全面放开粮食收购市场。深化粮食流通体制改革的基本思路是：放开收购市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控。(https://www.daowen.com)
在这一时期，粮食市场价格机制初步形成，市场主体多元化格局基本确立，国家宏观调控体系逐步建立，国有粮食企业改革发展进一步加快，我国粮食流通进入了在法律制度框架保障下的市场购销新阶段。这一步粮食流通体制改革，从真正意义上全面放开粮食购销市场和价格，标志着粮食流通体制完全迈上社会主义市场经济的轨道。
随着粮食购销市场的全面放开，实现了粮食购销体制从过去统购统销到购销市场化的根本性转变。从统购统销到合同定购，从购销、价格“双轨制”到放开收购市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控，粮食购销体制发生了根本性变化，在日益发挥市场配置资源基础性作用的同时，促进粮食生产，引导粮食消费，维护了国家粮食安全。第一，以国有粮食企业为主渠道、市场主体多元化的新格局已经形成。截至2008年年底，全国各类取得粮食收购资格的市场主体达到77498户，其中多元主体占到75%左右。2008年全国各类粮食企业累计收购粮食29180万吨，其中国有粮食企业收购17035万吨，占总收购量的58.4%。第二，粮食价格形成机制逐步完善。正常情况下，粮食价格主要由市场供求形成，各类粮食市场主体随行就市收购、销售粮食。第三，粮食市场体系进一步健全。在积极培育和发展各类市场主体的同时，全国已形成由20家国家粮食交易中心、533家区域性粮食批发市场、遍布城乡的集贸市场、期货市场以及国家粮食竞价交易系统等构成的统一开放、竞争有序的市场体系。
随着粮食宏观调控能力的不断增强，初步实现了粮食管理体制从过去高度集中的计划管理向国家宏观调控下的粮食省长负责制的转变。从国家统一管理，到购销调拨包干，逐步发展到国家宏观调控下的粮食省长负责制，粮食管理体制发生了深刻变革。中央和地方粮食管理事权划分合理，地方重农抓粮的积极性增强。中央政府主要负责制定粮食流通的中长期规划、搞好全国粮食总量平衡、确定粮食购销和价格政策、管理中央储备粮和粮食进出口以及应对全国性粮食市场波动等宏观调控，支持主产区粮食生产；省级政府对本区域粮食生产、流通和安全全面负责。
随着国有粮食购销企业改革不断深化，初步实现了国有粮食购销企业从“计划主渠道”向“市场主渠道”的转变。统购统销时期，国有粮食购销企业接受粮食行政管理部门的购销调拨指令，按国家计划收购、销售和调拨粮食。购销、价格“双轨制”时期，国有粮食购销企业仍由粮食行政管理部门直接管理，承担了部分政府职能，发挥着“计划主渠道”作用。全面放开粮食购销市场后，粮食行政管理部门切实转变职能，与粮食企业“人、财、物”完全分开。国有粮食企业通过战略性改组，调整产权结构，转换经营机制，基本解除“三老”（老人、老粮、老账）历史包袱，建立现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体，活力明显增强。截至2008年11月底，全国国有粮食企业总数18989个，与1998年比减少34251个，降幅为64.3%。全国国有粮食企业职工总数69.9万人，与1998年比减少260.7万人，降幅为78.9%。安置分流职工再就业131.4万人，占全部分流职工数的50.4%。在粮食购销市场全面放开的新形势下，国有企业继续发挥在粮食流通和宏观调控中的主渠道作用，同时企业经济效益不断提高，2007年国有粮食购销企业实现了自1961年来的首次盈利。据统计，2008年全行业国有粮食企业统算盈利21.3亿元。
随着粮食购销市场化改革的不断深入，经营粮食的市场主体和粮食流通数量迅速增加，粮食产销格局出现新的变化，粮食宏观调控任务加重，对粮食市场体系建设提出了新的要求。但粮食市场发育仍不健全，市场发展状况与其所担负的重要任务还不相适应，影响了粮食流通产业发展的效率。一是粮食市场主体发育不够充分。粮食生产者种植规模小，合作组织化程度低；部分国有粮食企业产权制度改革比较滞后；其他所有制市场主体多数经营量小，特别是缺少一批大型的、有国际竞争能力的粮食企业集团；粮食市场行业中介组织发展尚不完善。二是各类粮食市场发展不够完善。粮食收购市场有序、公平竞争的机制还不健全。粮食批发市场在地区间发展不平衡。粮食零售供应网络不健全，质量安全保障体系不够完善。粮食期货市场交易品种偏少，现货和期货市场联动性不够。三是市场发展环境不够理想。粮食市场建设缺乏科学规划和政策指导，市场重复建设和功能缺失并存。缺少粮食市场管理的专门法规规章，市场监管比较薄弱。一些市场基础设施条件差，政府资金投入不足，扶持市场发展的政策措施不到位。四是市场信息对粮食生产、流通的引导作用发挥不够充分。跨部门粮食市场信息发布体系的协同性和权威性还不高，信息监测和处理系统建设比较滞后，亟待建设面向全社会的公益性粮食市场信息服务系统。
粮食物流体系建设滞后，物流设施不能适应粮食现代物流发展的需要，成为粮食流通产业发展的瓶颈制约。从总体看，我国粮食现代物流发展还比较落后，物流成本高、效率低、损耗大的问题仍很突出，粮食物流设施与市场经济条件下粮食跨省市流通的需要不相适应，严重制约了现代粮食流通的发展。一是仓储设施不能适应散粮接卸的需要。当期完好仓容中只有约11%是适合粮食散装散卸的立筒仓、浅圆仓，其余89%的平房仓不适应散粮接收发的需要。关内主产区交通枢纽地区和南方部分主销区，散粮中转库容不足。二是运输方式落后、运力不足，存在瓶颈制约。全国粮食的3/4以上采用传统包粮运输方式。铁路运力严重不足，我国年铁路运力约20亿吨，只能满足全国实际运输需求量的1/3，粮食的铁路运输需求常常得不到满足；粮食海运能力挖掘不够，北粮南运海上运输比例仍然不高。三是装卸自动化水平低。绝大部分粮食的装卸仍采用传统肩挑背扛的人工搬倒装卸方式。目前，全国只有约1.2%的粮库配备铁路散粮卸车设施，严重影响了铁路散粮车在全国范围使用。四是组织化程度低。物流资源分散，粮食经营企业数量多、规模小、产销脱节，难以形成规模效益。以东北地区为例，粮食发运人多、户年均发运量低，不能满足运输部门整列、整船发运的要求，影响运输效率的提高。
随着粮食商品化程度的大幅提高，要着力打造大宗农产品大流通格局，畅通“北粮南运”粮食物流主要通道，加大东北、黄淮海、长江中下游等三大主要流出通道，以及东南、京津、西南、西北以及沿海进口流入通道建设力度，进一步优化物流节点布局，提升物流组织化程度，实现现代化散粮运输全过程无缝对接。重点加快东北粮食流出通道建设，完善铁路散粮发放设施和铁水联运物流系统，破解“北粮南运”入关瓶颈制约。强化黄淮海粮食流出通道建设，推动“北粮南运”承东启西、贯通南北。优化长江中下游流出通道，实现公路、铁路和水运有效衔接。
国民经济发展是粮食流通市场化改革的物质基础，粮食供求形势的阶段性变化制约着行政调控和市场化取向两者之间的权衡。在高度计划经济时期，我国经济的发展处于工业化初级阶段。从发达国家农业政策的经验来看，这一阶段农业支持工业、为工业提供积累带有普遍性的趋向。由于美国等一些西方国家对我国实行政治上孤立、经济上封锁，使我国在工业化初期根本不可能从外界取得经济援助和投资，进入20世纪60—70年代，国民经济得到了恢复和发展，但是仍然处在相对较低的水平。这一时期国民经济是典型的以农业为主的产业结构，粮食生产在种植业中占有极高的比重，国内农业特别是粮食产业必然要承担起启动和推进工业化所需的资金积累的重任。在国民经济发展落后和优先发展重工业的背景下，“统购统销”的粮食流通制度安排逐步形成，旨在完成国家粮食收购计划和保障工业化建设的需要。
纵观改革开放以来我国粮食供求形势，实现了由过去的长期供给不足，到“总量大体平衡，丰年有余”格局的转变。应当看到，随着经济社会发展，粮食需求日益大幅刚性增长，粮食供求均衡表现出明显的动态性，在艰难曲折中由低水平相对均衡向较高水平均衡过渡。从中长期看，我国粮食供求形势“紧平衡”的格局将成为常态，保障粮食安全的压力依然巨大。粮食供求形势的不断变化，对推动粮食流通市场化改革产生了深远影响。以粮食流通“双轨制”时期（1985—1997年）为例，全国粮食总产量相比计划经济时期已经有了相当大幅度的提升，粮食供求状况发生了深刻的变化，为市场化改革提供了经济基础和物质条件。其间，我国“卖粮难”和“买粮难”现象交替发生，共出现了三次“卖难”和两次“买难”：1983—1985年出现“卖难”，国家改革统购统销制度；1986—1988年出现“买难”，国家加强行政管控粮食市场；1989—1993年出现“卖难”[3]，国家建立粮食市场宏观调控体系；1993—1995年出现“买难”[4]，国家强化粮食行政调控手段；1996—1998年出现“卖难”，部分粮食政策调整迂回前进。总体来看，当粮食供给相对充裕时，流通体制改革具备了一定的物质基础，改革步伐加快、力度更大，总体上倾向于市场化改革趋向；而当粮食供给相对紧张时，往往出于对“米贵伤民”以及粮食“百价之基”引发物价上涨甚至诱发社会问题的考虑，改革稳中求进、以稳为主，总体上倾向于采用行政手段调控粮食市场。
鉴于充分发挥市场配置资源的决定性作用，以及对于粮食安全公共属性的定位，粮食流通必然兼顾行政调控和市场手段。在特定历史条件下，受外部环境制约，不可避免出现一定的波动性和反复性。但总体上看，将会更加倾向市场化改革的取向，尊重市场规律，尽量避免扭曲市场价格。当然，这与加大政府对农业特别是粮食的支持力度并不矛盾，财政支农惠农的力度不但不应减弱而且还应继续加强，关键在于采取何种运作方式，其实农业发达国家提供了很多可资借鉴的做法。因此，在服务宏观调控的目标导向下，粮食市场化改革这条逻辑主线不能改变，要努力通过市场手段发挥作用，尽量减少不必要的行政性干预，逐步健全粮食宏观调控机制和政策体系。