粮食价格形成机制和收储制度改革——农业供给侧结构性改革深入推进
自20世纪90年代末至21世纪初期，受粮价低迷以及农业产业结构调整的影响，农民种粮积极性下降，我国粮食生产进入下行周期。全国粮食播种面积从1999年开始连续5年下降，2003年粮食产量连续下滑至8614亿斤，成为1990年以来13年的最低谷，比1998年的10246亿斤减少1632亿斤、降幅15.9%，减产的数量超过新中国成立初期粮食总产量的7成，这一持续减产的幅度在历史上是罕见的。当时国内粮食供应缺口主要依靠消耗库存进行弥补，国家粮食库存也降到历史低点。由于农业连续减产，许多传统农区相当一部分主要依靠农业就业的农民收入增长困难，从1997年到2002年，农民人均收入增长不到4%，仅为城市居民收入平均增长率的一半，农民的种粮积极性明显下降。到2004年，全国粮食供求形势较为紧张，粮食价格指数同比上涨26.4%。从当时情况看，粮食问题已经严重影响到经济社会发展稳定大局，引起了各界高度关注。
应当看到，我国农产品收储“托底”政策发挥了历史性的巨大作用。2004年5月，国务院出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，即粮食流通体制改革总体方案，全面放开粮食收购市场和收购价格。在粮食市场全面放开的同时，国家逐步建立了重要农产品收储制度，以最低收购价政策和临时收储政策为重要标志。该文件明确提出，“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”。2004年国家在稻谷主产区实行最低收购价政策，2006年开始在小麦主产区实行最低收购价政策，2007年以来先后对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等实行临时收储政策。
这两大政策的实行，释放出国家重视粮食等重要农产品生产的信号，给农民一个种粮的托底价格，让农民吃下“定心丸”放心种粮。旨在通过政策托底功能，来保护种粮农民利益、调动重农抓粮积极性，稳步提高粮食产量、保障重要农产品供给。在市场价格高于这个价格的常态情况下，由市场起决定性作用。这是在充分发挥市场机制作用的基础上，国家完善粮食宏观调控机制、调整粮食供求关系的重要手段。也就是说，只有当市场粮价低迷时，政策的托底功能才发挥作用，稳稳托住市场价格下行的底线，卖粮农民面对的是政策性价格，这样就能保障种粮农民保本有收益，并防止出现农民“卖粮难”；而当市场粮价恢复常态，高于政府的托底价格时，完全由市场价格在发挥作用，政府制定的政策性价格实际上是一个虚拟价格，卖粮农民面对的是市场价格，多元市场主体入市收购活跃，粮食购销处于正常的市场化状态。应当说，这两项政策实施以来，国内粮食产量稳步回升，对促进农民收入较快增长发挥了重要作用。经过几年发展，全国粮食产量走出低谷，2007—2010年站稳10000亿斤台阶，2011年首次攀上11000亿斤台阶，2013年以来更是连续站上12000亿斤的新台阶。
当然，任何政策都不是一劳永逸的，需要根据形势变化而不断调整完善。粮食最低收购价政策和临时收储政策实施以来，国家多次启动政策性收储，发挥的重要作用功不可没。较大幅度提高政策性收购价格，极大调动了种粮农民生产积极性，对于扭转粮食产量下滑态势并连续跨越新台阶，保护农民种粮利益增加种粮收入，缓解粮食供需多年的紧张形势，稳定经济社会发展大局发挥了极其重要的作用。但不可否认，这两项政策在实施过程中，也出现了背离政策发挥“托底”的初衷，市场机制作用发挥的空间越来越小，并随之积累了一些矛盾、暴露了一些问题，需要相应地进行调整完善。随着形势的变化，粮食等重要农产品收储制度改革已经迫在眉睫。
一是政策性收购价格持续抬升，市场机制作用难以发挥。在最低收购价政策和临时收储政策实施初期，基本遵循了“常态不启动、非常态启动”的政策设计初衷。但随着农业生产成本持续攀升，为保护种粮农民利益，国家从2008年开始，对粮食、棉花和油料等大宗农产品，相继较大幅度提高政策性收购价格。其中，稻谷和小麦最低收购价格连续7年提高，稻谷从0.70～0.75元/斤提高到1.35～1.55元/斤，小麦从0.72～0.77元/斤提高到1.18元/斤。2014年早籼稻、中晚籼稻、粳稻、小麦分别比2008年提高92.9%、91.7%、106.7%、71%。玉米临时收储价格也大幅增加，2014年达到1.12元/斤的历史高点，比2008年的0.75元/斤提高0.37元/斤、增加49.3%。大豆临时收储价格到2013年增加至2.3元/斤，比2008年的1.85元/斤提高0.45元/斤、增加24.3%。油菜籽临时收储价格到2014年增加至2.55元/斤，比2008年的1.85元/斤提高0.7元/斤、增加37.8%。
从实际执行情况看，托市收购基本变成了敞开收购，临时收储变成了常态收储，这直接导致国家收储规模快速膨胀。政策性收储任务主要由中储粮集团公司等承担，由于政策性收储价格不断提高且超过了市场价格，实际上形成了所谓“政策市”的局面，导致各类市场主体预期发生改变，都不愿意入市，市场发挥作用空间越来越小，这就背离了“托底收购”政策设计的初衷。
二是粮食越收越多导致高仓满储，财政负担不断加重。由于连年大幅提高政策性收购价格，粮食等重要农产品供求形势持续宽松。农产品政策性收储价格已经全面高于市场价格，多元市场主体入市收购的局面难以形成。新季生产粮食高度依赖政策性收储来消纳，国库里的粮食既“储不下”，又“销不动”，越积越多难以消化，顺价销售和拍卖越来越困难。各地粮食仓储能力普遍紧张，一些托市收储的粮食只能露天存放，安全隐患大。21世纪之初，中储粮总公司成立时，其职能定位是受国务院委托，“具体负责中央储备粮的经营管理”，“对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责”，同时接受国家委托执行粮油购销调存等调控任务。在这一时期，稻谷、小麦和玉米连续启动大规模政策性收储政策，中储粮总公司的功能已经不仅仅局限于“中央储备粮”，而是快速向“政策性粮食”拓展，成为政策性粮食收购的执行主体，其政策性粮食规模远远超出中央储备粮实际仓储能力，长期超负荷运转，“小马拉大车”的情况越来越突出。
由于国家粮食收购规模过大，这就使得收购、保管和利息等费用不断增加，而且粮食储存久了质量也在下降，加之各地粮食生产增量和仓储空间不平衡，使得新陈价差损失、调运补贴等支出也大幅增长。这段时期形成的过高粮食库存，大大加重了财政负担。除了每年国家要支付大量的粮食保管和利息费用之外，由于国库里的粮食价格比市场价格还高，“高价进、低价出”的风险开始显化，潜亏的风险也越来越大。久而久之，粮食超期储存和浪费现象随之逐渐显露，面临的潜在品质损耗以及库存挂账亏损压力也不断增加。
三是农产品国内外价格严重倒挂，大量进口对粮食产业形成冲击。一方面，国内连年大幅提高政策性收储价格；另一方面，受全球粮价走低、海运费用下降、人民币汇率变动等多种因素影响，国际市场价格进入下行通道，由此形成国内外价格倒挂局面。从2010年开始，我国粮食价格已经全面高于国际市场离岸价格，到2013年全面高于配额内进口完税价格，到2015年小麦的国内价格比配额内进口完税价格高34.2%、大米价格高39%、玉米价格高43.8%。国内外粮食价格倒挂，高粱、大麦、木薯、玉米酒糟（DDGS）等非配额管理的玉米替代品进口猛增，大米等粮食走私凸显。2013—2016年，进口到我国的玉米及其替代品多达2277亿斤，这相当于每年挤占了国内569.3亿斤的玉米市场。大豆由于国内持续产不足需，进口逐年增长。可以说，大米、玉米、小麦、棉花、食糖等农产品配额内进口完税价格是第一道“天花板价格”，配额外进口完税价格是第二道“天花板价格”。当时小麦和稻米等农产品国内价格已顶破第一道“天花板价格”，有的农产品已逼近甚至在个别时段顶破了第二道“天花板价格”。一旦国内农产品价格突破第二道“天花板价格”，关税配额的“防火墙”作用将会丧失，粮食等重要农产品的大规模进口也就面临全线“溃堤”风险，“国货入库、洋货入市”可能趋于常态化，回旋的空间随之越来越小。
四是加工流通企业经营陷入困境，全产业链综合效益难以提升。过高的政策性收储价格打乱了原有的产业利益格局，特别是处于产业链中游的加工企业受到的影响尤其之大，很多农产品加工企业难以走出“不开工难以生存、开工又难以为继”的困境。2015年，粮食加工业市场的低迷程度较往年偏重，大企业的开工率尚能维持一半，中小企业的开工率只有20%～40%，停工停产现象较为普遍。棉花和食糖在2012年、2013年也出现类似现象，国内纺织企业承担不起储备棉的顺价销售价格，纺织业竞争力大幅下降。而随着食糖价格的下跌，相当一部分制糖企业出现亏损，企业和蔗农种植积极性受到很大影响。
五是农业资源要素配置扭曲，优化粮食生产结构面临现实制约。政府收储价格偏高，导致优质品种与普通品种的合理价差得不到有效体现，农作物种植结构严重失衡，边际产能过度利用，资源错配现象凸显。特别是政策性收储价格的大幅度提高，改变了不同粮食品种之间的合理比价关系。大豆和玉米临储价格比从最高时2.49∶1降低到最低时2.02∶1，导致大豆种植面积锐减，国产大豆供给急剧减少。2008—2015年，东北地区玉米临储政策实施期间，全国玉米面积增加近1.3亿亩，增幅近30%，“镰刀弯”地区[5]的非优势产区玉米种植大幅增加，产量低而不稳，越区种植现象越来越严重。其中，东北地区玉米面积增加7000多万亩，增幅近45%，而东北大豆种植面积减少了3215万亩。棉花也出现了同样的现象，新疆次宜棉区生产面积扩大，大量水土资源透支，越来越难承其重。另外，高价玉米还推高了畜禽养殖成本，进一步削弱了畜产品在国际市场上的竞争力。
农产品收储制度改革是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，始终遵循渐进式的改革路径。通过实施一系列稳健有力的改革举措，实现了农产品价格形成机制、农产品市场调控方式和农业补贴方式的重大转变。玉米收储制度改革深入推进，将临时收储政策调整为市场化收购加生产者补贴机制。大豆临时收储政策改为试点目标价格改革后，与玉米统筹实行市场化收购政策。棉花临时收储制度取消以后，开始启动实施新疆棉花目标价格补贴政策。在粮食最低收购价政策框架下，稻谷和小麦实行更具弹性和灵活性的收购运行机制。
改革开放以来，我国玉米生产快速发展，从2007年开始成为面积最大的粮食作物，单产水平也在快速提升，自2010年以来成为产量最高的粮食作物。2020年玉米种植面积增加到6.19亿亩，占整个粮食面积的35.3%，玉米产量达到2.61亿吨，占粮食总产量的38.9%。自2008年建立玉米临时收储制度以来，2010—2013年玉米临时收储价格连续四年上升，从0.75元/斤提高到1.12元/斤。在实际执行过程中，玉米收储政策逐渐由“临时收储”演变成“固定收储”，政策性收购价格刚性上涨，客观上扭曲了市场价格信号，出现了玉米生产量、进口量、库存量“三量”齐增的局面。受内外价差驱动，2015年玉米进口472.8万吨，原料玉米价格长期居于高位，也制约了畜牧养殖业健康发展和玉米加工企业正常运行。
2015年国家将东北玉米临时收储价格从1.12元/斤下调至1元/斤，部分调整了市场供求关系，也给了农民一个调整预期的缓冲期。2016年国家对东北玉米临时收储政策作出调整，推行“市场定价、价补分离”改革，建立起市场化收购加补贴的新机制，守住了不发生大范围“卖粮难”和保障农民基本收益两条底线。玉米市场化改革之后，价格随行就市，多元市场主体积极入市收购。政府设立收购贷款信用保证基金，在很大程度上解决了市场主体收购贷款难的问题。随着玉米价格回归市场，上下游产业链开始活跃起来，大型饲料企业和养殖企业加速布局并扩大生产规模，加工企业经营效益明显改善。玉米外运“绿色通道”加快开通，优先保障东北玉米外运外销。玉米购销市场总体平稳，种粮农民加上玉米生产者补贴，收益基本保持稳定。从2016年以来，全国玉米播种面积连续四年调减，2019年玉米播种面积6.19亿亩，比历史峰值2015年减少4176万亩。2020年玉米种植开始企稳，基本接近2013年水平，全国玉米产量5213亿斤，比2013年增加244亿斤，连续六年保持在5000亿斤以上。
20世纪70年代以来，我国棉花生产形成了黄河流域、长江流域和新疆“三足鼎立”的格局。2007年，全国棉花种植面积为8889万亩，到2020年已经持续减至4755万亩，降幅46.5%。近年来，新疆棉区种植面积总体保持稳定增长态势，2020年新疆棉花种植面积达到3753万亩、占全国的78.9%，产量达516万吨、占全国的87.3%。而内地棉区种植面积持续大幅萎缩，2014—2020年，黄河流域、长江流域棉区种植面积从3371万亩降至1000万亩左右，降幅超过70%。
近几十年来，我国棉花政策改革从统购统销到合同定购，再从临时收储到目标价格改革，趟出了棉花市场化改革的新路径。20世纪50年代中期至90年代，在棉花供给短缺阶段，我国一直实行统购统销和合同定购，对棉花实行严格的计划管理政策，国家统一指定棉花价格，不放开经营、不放开市场、不放开价格。到20世纪90年代中后期，我国棉花由供不应求转向供过于求后，国家开始深化棉花流通体制改革，决定放开棉花收购，加大供销社棉花企业改革力度，实行棉花储备与经营分开。
我国实施棉花临时收储政策，有其特定的历史背景。进入2008年以来，我国棉花产量连续三年大幅下滑，世界主要产棉国开始采取限制出口的措施，尤其是2010—2011年国际棉花价格暴涨急跌，国内棉花价格随之高位下滑，农民种棉收益大幅下降。为防止国内棉花价格过度下跌，保护棉农生产积极性，稳定棉花市场供给，我国自2011年开始实行棉花临时收储政策，由中央储备棉公司按照政府确定的临储价格入市收购。2011—2013年棉花临储价格分别为每吨19800元、20400元、20400元。在国际棉价大幅下跌的情况下，临储政策有效保护了国内棉农利益，保障了棉花生产稳定。但由于全球棉花价格持续低迷，我国成为国际棉花价格“高地”，过高的政策性收储价格打乱了原有的产业利益格局。国储棉库存严重积压，财政不堪重负；下游纺织企业用棉成本上涨，普遍经营困难、竞争力下滑；受内外价差驱动，棉花和棉纱进口激增。
在棉花临时收储政策连续实施三年之后，已难以为继，国家决定在2014—2016年启动为期三年的新疆棉花目标价格改革试点。主要做法是政府根据生产成本加基本收益，确定并提前公布棉花目标价格水平。当市场价格高于目标价格时，不需要进行价格补贴；当市场价格低于目标价格时，启动目标价格补贴，按照二者价差给予棉农补贴，保持种植收益基本稳定。2014—2016年棉花目标价格水平分别为每吨19800元、19100元和18600元。通过实行棉花目标价格改革，价格形成机制由政府定价转向市场购销随行就市，国内外棉花价差大幅缩小，并逐步实现与国际市场接轨。实行改革之后，新疆纺织企业的用棉成本下降至20%～40%，纺织服装产业固定资产投资超过新疆1978—2013年35年的投资总和，服装产能提升近4倍，棉花全产业链得以激活。
在全面总结评估上一轮三年试点（2014—2016年）经验的基础上，自2017年起，在新疆进一步深化棉花目标价格改革，完善目标价格形成机制、合理确定定价周期、优化补贴方法。棉花目标价格也由一年一定改为一定三年（2017—2019年），棉花目标价格水平保持每吨18600元。同时，对棉花补贴数量提前采取上限管理模式，超出预先限值的棉花数量不再享受目标价格补贴。这样按照世贸组织有关规则，现行的棉花目标价格补贴政策就由“黄箱”转为“蓝箱”，有效化解了挂钩补贴受限的窘境，打开了补贴机制的政策空间。基于这一轮深化棉花目标价格改革，从2020年起进一步完善相关政策，棉花目标价格水平为每吨18600元，同步建立以三年为一个周期的定期评估机制，根据棉花产业发展形势动态优化调整。总体来看，棉花生产形势保持基本稳定，新疆棉农收入得到基本保障，棉花价格与市场接轨，从生产、加工、流通、纺织到服装行业集聚效应明显增强，全产业链战略布局加快形成。
我国是全球第二大棉花生产国、最大的棉花消费国、最大的纺织服装出口国，棉花产业是制造业和实体经济的重要组成部分。新疆棉花产量占全球的1/5，国际地位举足轻重，种植和收获也早已普遍实现大规模机械化，北疆机械化水平高达97%。近年来，美国乃至西方部分国家开始炒作涉疆议题，打压抵制新疆棉花。在日趋复杂的国内外形势下，稳定内地棉花种植面积，既是稳定全国棉花生产的重要部分，也是分散风险、应对贸易冲击的必要途径。下一步，要重点做好“一提、二保、三统筹”工作，扎实推动棉花“提质量”满足国内优质棉需求，切实推动棉花生产“保数量、保多样”，拓展国内市场打通“内循环”，统筹新疆和内地棉花生产、统筹内地棉花和粮食生产、统筹棉花数量和质量，增强标准制定话语权，确保国内棉花产业发展和市场供应安全。立足棉花生产战略布局，稳定完善新疆棉花目标价格政策，重视并支持内地棉花生产。加大内地棉花基础设施和科技推广投入，支持华北漏斗区、黄河三角洲盐碱地、苏北盐碱地、湖南重金属污染区等生态环保压力较大以及具有植棉优势的区域。加大对节本增效技术的研发集成和推广，集中科研优势力量，加大对内地机采棉的研发力度。推动建立以绿色高质量为导向的补贴政策，支持棉农进一步提升棉花质量，推行高效节水等绿色生产方式，防止盲目无序扩种，缓解资源环境压力。(https://www.daowen.com)
近20多年来，为适应国内消费升级形势变化，我国大豆供求格局发生了深刻变化。从1996年开始我国由大豆净出口国转为大豆净进口国，目前已成为世界第一进口国和消费国。2020年我国大豆进口量增长到10033万吨，随着大豆振兴计划的实施，大豆产量也实现了稳中有增，产量达到1960万吨，创历史最高水平。
2008年以来，大豆临时收储价格连续五年提升，由1.85元/斤提高到2.3元/斤，价格增幅达到24.3%。到2013年，国产大豆价格比进口大豆到岸完税价高出412元/吨，当时大约每年有500万吨临储大豆积压在库，难以顺价销售。2014年，国家取消对东北四省（区）[6]的大豆生产临时收储政策，开始实行为期三年的目标价格改革试点。2014—2016年大豆目标价格水平为4800元/吨。但在试点过程中，由于市场价格采集困难、政策操作成本较高等原因，导致试点改革效果未及预期。从2017年开始，调整大豆目标价格政策，与玉米统筹实行“市场化收购+生产者补贴”政策，在世贸组织规则下由“黄箱”补贴政策转为“蓝箱”迈出了实质性步伐。2019年全国大豆播种面积扩大到1.4亿亩，大豆产量增加至362亿斤，是1949年的2.4倍，达到新中国成立以来的最高水平。
稻谷和小麦是我国的两大口粮品种，产量保持稳定增加的态势，口粮在整个粮食产量中始终保持50%以上，市场供给充足、库存充裕、绝对安全。我国稻谷自给有余，小麦产需平衡略余，这几年两大口粮品种连续产大于需，阶段性库存压力较为突出，市场供给充裕。近年来，国家根据市场供求形势的变化，不断增强最低收购价政策的灵活性和弹性，推动形成合理市场比价关系。2015年，稻谷、小麦最低收购价在连续7年提高后首次保持稳定。2016年，早籼稻最低收购价首次下调，每50公斤下调2元。2017年，稻谷最低收购价全面小幅下调，早籼稻、中晚籼稻、粳稻最低收购价每50公斤比上年分别下调3元、2元和5元。2018年，小麦最低收购价下调0.03元/斤，粳稻下调0.2元/斤、籼稻下调0.1元/斤。2019年，小麦最低收购价下调0.03元/斤，稻谷最低收购价保持上年水平不变。这既保持了政策稳定性和连续性，又释放了明确的改革信号，改变了价格只涨不跌的市场预期。
根据2018年国家发展改革委等6部门联合印发的《小麦和稻谷最低收购价执行预案》，最低价收购执行预案启动条件为，当年生产的粮食且符合三等及以上国家标准，四等及以下的粮食由地方政府组织引导实行市场化收购；粮食市场收购价格持续3天低于最低收购价格，当市场价格回升到最低收购价以上时停止实施；中储粮分公司会同省级相关部门提出启动建议，中储粮集团公司报国家粮食和物资储备局批准。小麦预案执行区域为河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北6省，执行时间为当年6月1日至9月30日。早籼稻预案执行区域为安徽、江西、湖北、湖南、广西5省（区），执行时间为当年8月1日至9月30日。中晚稻（包括中晚籼稻和粳稻）预案执行区域和时间为：江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川8省（区）当年10月10日至次年1月31日，辽宁、吉林、黑龙江3省当年11月1日至次年2月末。
2020年，国家稳定完善粮食最低收购价政策框架，并进一步优化调整政策运行机制，不断增强政策弹性和灵活性，实行提前“限定收购总量”政策。其中，限定最低收购价稻谷收购总量为5000万吨（籼稻2000万吨、粳稻3000万吨），限定最低收购价小麦收购总量3700万吨。根据完善后的政策设计，分两批次进行，第一批数量为限定收购量的90%，原则上实际收购量应不超过第一批次收购量，不分配到省；第二批数量为限定收购总量的10%，视收购需要具体分配到省，当收购量达到本省批准数量时，立即停止该省最低收购价收购且不再启动，由多元市场主体开展市场化收购。
农产品收储制度改革取得重大进展，反映供求关系的价格信号逐步释放，体现区域差异和品质差异的市场价格体系初步形成，优质优价逐步得以实现，成效明显。玉米收储制度改革的推行，实现了从国家政策性收储唱“独角戏”到多元市场主体收购“大合唱”的转变，推动了收购资金从“来源单一”到“渠道多元”的转变。东北粮食市场一改多年萧条，“北粮南运”日益活跃。粮食加工企业和贸易企业购销空前活跃，成为农民售粮的主渠道，出现了多年少有的多元市场主体积极入市收购的新局面。油菜籽临储政策取消以后，不同地区特别是产销区之间合理价格逐步形成，品质差价拉开。
过去，在玉米、棉花、大豆、糖料、油菜籽等农产品临储政策实施过程中，政策性收购大包大揽，如东北玉米和南方油菜籽在国内基本没有了市场，几乎全部进入临时收储。财政要支付大量的收购费用、保管费用、利息补贴等，是一笔很大的开支。随着上述农产品临时收储政策的取消，政府不再进行大规模政策性收储，大大缓解了财政补贴和收储库存压力。多元市场主体入市收储新格局形成以后，企业商业性库存大幅增加，国家仓容压力大幅度减轻，缓解了由国家收储带来的仓容紧张矛盾，降低了损失损耗和坏粮风险。与此同时，玉米价格回归市场后，国内外玉米价格“倒挂”幅度渐趋收窄并逐步并轨，进口玉米的价格优势基本消失，为挡住国外玉米及其替代品进口提供了“屏障”，有助于提升我国玉米产业竞争力。实践表明，农产品收储制度改革的方向是正确的，为推进其他领域改革积累了宝贵经验。
一是坚持以保障国家粮食安全为底线，是农产品收储制度改革的根本前提。应当看到，当前我国农业综合生产能力不存在过剩问题，而是弱而不强、脆而不稳的问题；粮食产销并不存在总量上的供过于求，而是结构性的有多有缺，现在只是部分农产品出现了产大于销、滞销卖难的局面，绝不意味着农产品多了、农业过关了。推进农业供给侧结构性改革，是三农领域的一场深刻变革，关系农业的长远发展，在方向性问题上不能出大的偏差，不能犯颠覆性的错误，必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的三条底线。历史经验表明，一旦粮食生产出现大的滑坡，几年甚至十多年都缓不过来，农业在整个国民经济中居于基础性地位，农产品生产的大起大落不利于宏观经济的稳定。深化农产品收储制度改革，必须把巩固提升粮食等重要农产品生产能力作为重要前提，调动地方政府重农和农民生产积极性，保障抓粮不放松、种粮不吃亏，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。
二是坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，是顺利推进改革的根本保障。历史经验表明，在农产品供求关系趋紧甚至短缺的情况下，更加倾向于政府调控作用的发挥；反之，在供给充裕甚至出现阶段性过剩的情况下，推进市场化改革具备了一定的物质基础，则更加注重运用市场化的手段。但无论形势如何变，市场化改革的大逻辑没有变，必须始终遵循改革的大方向。在推进市场化改革的过程中，必须协同发挥市场和政府“两只手”作用。既要使市场在农业资源配置中起决定性作用，深入推进“市场定价、价补分离”改革，健全农产品价格市场形成机制，使价格真正反映市场供求关系；同时，也要更好发挥政府作用，完善农产品调控机制，不是不要政府调控、削弱政府扶持，而是政府不能用行政手段去替代市场该做的事，不能重蹈完全计划体制的老路，要创新完善农业补贴机制。无论是东北地区玉米收储制度改革“市场化收购加生产者补贴”的运行机制，还是新疆棉花目标价格改革“生产成本+收益”的定价原则，都要始终注重保障农民的基本收益。东北地区实施玉米收储制度改革，通过建立玉米生产者补贴制度，保障了多数农民特别是优势产区农民的基本收益。与此同时，多措并举保障市场化购销平稳运行，满足了农民集中售粮需要，没有出现大范围农民“卖粮难”现象。从长远看，引导农民根据市场需求调整种植结构、实现优质优价，以及通过改革带来的市场和价格变化，促进中下游产业发展，同时吸纳更多就业，可以进一步拓宽农民增收的新途径。由此，按照“市场定价、价补分离”的原则，既注重发挥市场形成价格作用，坚持市场化改革取向，又同步建立新的补贴制度，保障农民利益，成为成功推进农产品收储制度改革的基本经验。
三是坚持分品种施策和渐进式改革路径，实现政策有效衔接和平稳过渡。在农产品收储制度改革过程中，国家对稻谷、小麦、玉米、大豆和棉花等品种，采取了不尽相同的改革办法，就是考虑到了大宗农产品供需结构、重要程度优先序，以及区域布局、产业链条等方面的差异化特征，没有搞“一刀切”“齐步走”。农产品收储制度改革涉及面广、参与主体多、利益关系复杂，不能急于求成、不搞“大跃进”。“欲速则不达”，必须把握好改革的时机、节奏和力度，把整个改革的过程与各方主体适应性调整结合起来，统揽全局渐进式加以推进，从着力解决好最紧迫的现实问题入手，稳扎稳打，步步为营，逐步从体制机制上破解深层次矛盾。
四是坚持系统考量整个产业链而不拘于单一环节，协同提升政策的集成效应。新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。农产品价格形成机制和收储制度改革是一项系统工程，不能零敲碎打、只顾一头，必须统筹兼顾、超前谋划，加强顶层设计、综合施策。农业上下游产业链各环节是一个有机关联的体系，涉及生产结构调整、畜牧养殖、加工转化，以及收储政策、运输政策、价格政策、库存消化、贸易政策等众多领域，以前矛盾更多地集中表现在收储一个环节，现在更多需要系统考虑政策之间的衔接配套。从长期看，如果过度调减单一品种，可能会放大其他品种市场价格波动，容易诱发粮食大起大落的轮回；而养殖业大幅扩容会拉高农产品的需求，进一步抬升饲料粮价格，可能又会影响到整个加工业健康发展，削弱加工业的市场竞争力；库存消化力度和节奏把握不好也会对市场形成打压，而贸易政策又要与国内供需状况、价格政策改革相协调。因此，必须着眼于整个产业链，把供给侧结构性改革和需求侧调控管理有机结合起来，统筹考虑小麦、稻谷、玉米、棉花、大豆、油菜籽、糖料供求变化及其相互影响，通盘考虑农产品生产、收购、储存、加工、销售各个环节的关系，从新粮购销和老库存消化、国内市场调控和进出口调节、产业上下游协作和产销区衔接等方面共同发力，丰富政策“工具箱”、打出“组合拳”，才能系统性增强农业质量效益和竞争力。
五是坚持发挥部门和地方两个积极性，形成纵深推动改革落实落地生根的强大合力。在党中央、国务院正确领导下，各地区各部门凝心聚力，把实施农产品收储制度改革作为做好三农工作的一项重要任务，通力协作，合力攻坚，协调解决突出矛盾，加强市场预期管理，为改革顺利推进提供了有力保障。地方各级党委政府和基层干部敢于担当、真抓实干，精心组织、扎实推进，创新采取一系列针对性强、实效性好的办法。注重加强政策宣讲解读，积极回应社会关切，为改革营造了良好的舆论氛围。
【注释】
[1]《在中央农村工作会议上的讲话（2013年12月23日）》，载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版。
[2]陈云：《陈云文选》（第二卷），人民出版社1995年版。
[3]从1989年开始，国民经济连续三年在低谷中运行，城市有购买能力的需求下降导致粮食“卖难”。在1993年上半年，我国粮食还为“卖难”所困扰，到1993年下半年形势发生了逆转，紧接着出现“买难”。因此1993年是一个特殊的年份，一年之内先后出现了“卖难”和“买难”现象。
[4]1994年粮食减产，我国粮食又为“买难”所困，这种状况一直持续到1995年上半年。1995年秋收之后，市场供需紧张的状况趋于缓解，但仍然保持“买难”的态势，到1996年夏收后，粮食出现供大于求的局面，开始出现“卖难”。
[5]“镰刀弯”地区是俗称，包括东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区和西南石漠化地区，其中有相当部分是玉米非优势产区。因其在地形版图中呈现东北—华北—西北—西南分布，以形似而得名。
[6]东北四省（区）：黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古。