农产品统购统销制度——粮票：粮食短缺时代的产物和饥饿记忆
习近平总书记在2013年底召开的中央农村工作会议上发表重要讲话，讲到“对我这个年龄的人来说，使用粮票就像是昨天的事情。我们这一代人或多或少都有吃不饱、饿肚子的记忆”[1]。他在讲话中回忆了三年自然灾害在校吃住和“文化大革命”期间亲身经历的那段记忆犹新的“穷日子”。从1953年开始，在粮食短缺时代开始实行粮食票证制度，采取城镇居民口粮定量供应，历经长达40年之后，直到1993年粮油商品全部敞开供应，票证时代至此终结。2013年是我国取消粮票20周年，总书记的这番讲话是几代人对吃饭问题的集体记忆，也展现了农产品市场化随着粮食生产发展和供给充裕而行进的波澜壮阔的改革之路。为客观认识粮食统购统销政策，需要沿着统购统销政策产生的逻辑起点，对其历史背景进行全面回顾和考察，对政策框架体系进行深入剖析和把握，对政策的利弊影响进行全面评价和研究。
新中国成立初期，1953年以前国家对粮食实行自由购销制度，此后之所以实行粮食统购统销政策，与整个国家发展战略选择以及当时所处的国际、国内的历史条件都是密切相关的。陈云同志说：“只有采用这种办法，才能保证我国人民生活日益增长的需要，才能制止投机活动，保证市场物价的稳定，才能使发展国民经济的第一个五年计划得以顺利地进行。”[2]
新中国重工业优先发展战略的确立，成为粮食统购统销制度建立的逻辑起点。新中国成立初期，我国的工业基础十分薄弱。1952年，现代工业在我国工农业总产值中的比重只有26.6%，重工业在工业总产值中的比重仅为35.5%。毛泽东同志认为，没有工业，便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强。当时国家要在政治上完全独立，就要实现国家工业化。作为一个拥有近6亿人口的社会主义大国，如果不努力建设工业，特别是重工业，那就不堪设想了。1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，提出应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点，创立国家工业化的基础。1953年，我国开始实行以实现国家工业化为目标的大规模经济建设，第一个五年计划（1953—1957年）的基本任务之一，就是集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础。“一五”计划规定，五年内全部基本建设投资的58.2%用于工业基本建设，其中88.8%用于重工业建设，这在我国历史上是空前的。
我国发展工业化没有沿袭英国“圈地运动”式的资本原始积累模式，而是借鉴苏联经验优先发展重工业。加快实施重工业优先的国家工业化发展战略，必然要以大规模的资金和技术支持为前提。时不我待，如果等民间资本自发积累到足以能够投资发展重工业，将是一个非常漫长的过程。从现实情况看，当时的国民经济是典型的以农业为主的产业结构，第一产业增加值在国内生产总值中的比重超过一半。粮食生产在农业中占有很高的比重，在1950年的财政概算中，公粮收入占全部财政收入的41.4%，是国家财政收入的重要来源。可以说，为解决优先发展重工业所面临的资金资源短缺、经济剩余匮乏的难题，在很大程度上也只能从农业特别是粮食中来提取。
粮食供求关系面临非常严峻的形势，是统购统销政策出台的直接诱因。土地改革激发了农民的种粮积极性，到1952年，包括老解放区在内，已完成土地改革的农业人口占全国农业人口总数的90%以上，当年粮食产量达到3278.4亿斤，比1949年增长了44.8%，比1936年3000亿斤的历史峰值增加了9.3%。尽管粮食出现增产，但全社会消费需求更加快速增长，粮食产需矛盾日趋尖锐，国内粮食供求平衡的脆弱性进一步凸显。一方面，广大农民长期受压抑的粮食消费得到释放。到1952年，农村人均粮食消费量从1949年的370斤增加到440斤，增幅达到18.9%。新中国成立初期，5.4亿人口中有4.84亿生活在农村，农村人口占比接近90%，农民人均粮食消费的小幅增长，都会形成巨大规模的粮食需求。另一方面，随着工业化优先战略的实施，吃商品粮的城镇人口快速增加。1953年，全国城镇人口达7826万，比1949年增加2061万。1953年是我国正式开始“一五”计划建设的第一年，随着大规模经济建设的展开，我国工矿业就业人数急剧增加，1953年全国职工人数比1948年增长5.7倍。这些新增城镇人口大部分是从农村转化而来的，农民转成工人后，商品粮需求量相应大幅上升。1952年7月至1953年6月，国家征购粮食547亿斤，但粮食销售量却高达587亿斤，粮食购销出现倒挂局面。夏收以后，粮食购销形势进一步恶化，超出预期，粮食购销赤字不减反增，整个第三季度又新增了26亿斤赤字。当时，全国不少地方的粮食市场已经发生混乱，北京、天津面粉不够供应，粮食供需形势已经到了非常严峻的地步。如果任其发展，1953年年底前公粮的征收和粮食的收购都将大为减少，据当时估计，1954年夏粮上市前粮食供需缺口将达117亿斤。
当时，国家实行的还是国营领导下的粮食自由购销政策，私商与国营企业争购粮食，国家掌握的粮源非常有限。而且，余粮归集方式由地主向小农户转变，对建立新的粮食收购机制提出迫切要求。农村土地改革后，农民分散的个体经济难以满足城市和工业对粮食等农产品原料不断增长的需要，政府直接面向1亿多小规模农户收粮的成本也是很高的。所以，当时不仅粮食供求关系非常紧张，而且征收公粮和商品粮所占比例也非常低。从粮食商品率看，短期内农民消费增加明显快于产量增加，而且余粮也不急于出售，造成粮食商品率徘徊不前。新中国成立初期，全国粮食商品率约为18.2%，1950年为18.7%，1951年为20.4%，1952年为18.7%。从政府收购量看，1949年，公粮征收数量只占新解放区人民全年实际收获量的16%～17%，在老区也只有20%左右。1952年，国有粮食机构和供销合作社系统在整个农村收购到的粮食只有620亿斤，只占当年粮食产量的18.9%，根本无法满足城镇居民和工业用粮需求。
在当时的历史环境下，面对日益尖锐的粮食供求矛盾，若不果断采取措施，将有可能很快导致全国性的粮荒，直接影响到国民经济的正常运行，甚至引发社会震荡，并冲击工业化战略的实施和新生政权地位的巩固。
新中国成立初期，对稳定粮食市场采取的宏观调控措施为实行统购统销积累了实践经验。新中国成立之后的前三年，虽然我国粮食供应一直偏紧，但并没有采取全面的粮食管制措施。在实行粮食自由购销制度的情况下，使得私商利用粮食供给的紧张形势大量投机贩运粮食有利可图、有机可乘。这就很容易引发粮食市场价格出现大幅波动，作为百价之基的粮价出现暴涨，将会带动整个物价全面上涨甚至剧烈动荡。从1949年5月至1950年3月，短短10个月时间内，就发生了四次大的物价波动，主要是1949年5月、1949年7月、1949年11月和1950年春节期间，其中前三次物价波动都是从粮食价格上涨开始的。在这一阶段，上海粮食批发市场粮食（中白粳）价格飙升了66倍多，引发了全国性的粮价上涨，对市场稳定产生了强烈冲击。面对如此严峻的粮食市场形势，新生的人民政权绝不能放任自流，必须果断采取强有力的粮食宏观调控措施。
1949年12月，中央人民政府贸易部召开城市供应会议，对全国粮食、纱布等主要物资的统一调拨作了部署，认为只有完成了调剂物资和统一贸易这两件事，才有希望达到免除粮荒、回笼货币和掌握物价的目标。同年12月，中央人民政府财政部召开第一届全国粮食会议，拟订了1950年公粮调度计划，决定除去军粮和其他必要开支外，把51亿斤公粮交贸易部调剂市场，在全国范围内开启了前所未有的大规模粮食统一调度。1950年，中央人民政府决定成立中国粮食总公司和粮食管理总局，分别隶属于贸易部和财政部，当时的粮食部门分属于财政和贸易两个系统。到1952年，合并中国粮食总公司和粮食管理总局成立粮食部，各地区也健全了国营粮食机构，这为后来实行统购统销政策提供了组织保证。
实际上，在粮食自由购销阶段，国家采取了一系列宏观调控措施，全面部署调运，组织直接供应，大量抛售粮食，及时平抑物价，控制批发市场，严禁场外交易，取缔投机活动，有效制止了粮食投机助长的四次恶性通货膨胀，这对粮食统购统销政策的出台产生了极为深刻的影响。
进入1953年上半年，粮食购销矛盾进一步加剧，6月14日召开中央财经会议，与会粮食组代表对粮食问题进行了集中讨论，结论是粮食购销形势“问题很大，办法不多，真有点难以为继”。在这种困难形势下，党中央要求当时的中财委拿出具体的解决办法。经过反复研究，中财委酝酿提出了“又征又配”等8种可供选择的方案。第一种方案是“又征又配”，既在农村征购，又在城市配售；第二种方案是“只配不征”，只在城市配售，不在农村征购；第三种方案是“只征不配”，只在农村征购，不在城市配售；第四种方案是“原封不动”，继续坚持自由市场，自由买进卖出，不受干预；第五种方案是“临渴掘井”，先自由购买，维持不下去，再到主要产粮区征购；第六种方案是“动员认购”，强迫而不命令，以期达到理想的控制数量；第七种方案是“合同预购”，产前订预购合同，产后依合同进行收购；第八种方案是“各行其是”，中央不搞统一办法，各地自主出台政策。
1953年10月10日，全国粮食会议紧急召开，陈云在会上作了《实行粮食统购统销》的报告，详细分析了全国粮食问题的严重形势。他说：“我现在是挑着一担‘炸药’，前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’。如果搞不到粮食，整个市场就要波动；如果采取征购办法，农民又可能反对。两个中间要选一个，都是危险家伙。”如果坚持“只征不配”，就容易出现“边征边漏”，农民卖粮后又会到城市将粮买回来；而如果坚持“只配不征”，虽然征购阻力小，但不可能搞到足够的粮食，其他方案也都难以实现预期目标。根据对多种方案的讨论情况，“两害相权取其轻”，中央最后采纳了陈云提出的“在农村征购、在城市配售”方案（即后来的“统购统销”），同时严格管制私商。时任粮食部部长章乃器提出把“配售”改为“计划供应”，相应把“征购”改为“计划收购”，合起来简称“统购统销”。也就是说，农民生产的粮食统一收，政府收了以后统一卖，这样就可以保证政府手里有足够的粮食，也可以保障粮价的稳定。1953年10月16日，中央政治局讨论通过了《中共中央关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》（以下简称《决议》）。11月19日，政务院会议通过《关于粮食计划收购和计划供应的命令》并下达执行。(https://www.daowen.com)
统购统销政策的基本内容包括计划收购政策、计划供应政策以及由国家严格控制粮食市场的政策和中央对粮食实行统一管理的政策。《决议》规定：“（一）在农村向余粮户实行粮食计划收购（简称统购）的政策；（二）对城市人民和农村缺粮人民，实行粮食计划供应（简称统销）的政策，亦即是实行适量的粮食定量配售的政策；（三）实行由国家严格控制粮食市场，对私营粮食工商业进行严格管理，并严禁私商自由经营粮食的政策；（四）实行在中央统一管理之下，由中央与地方分工负责的粮食管理政策。上述四项政策，除少数偏僻地区和少数民族地区之外，必须全国各地同时实行。”《决议》指出：“上述四项政策，是相互关联的，缺一不可。只实行计划收购，不实行计划供应，就不能控制市场的销量；只实行计划供应，不实行计划收购，就无法取得足够的商品粮食。而如果不由国家严格地控制粮食市场，和中央实行统一的管理，就不可能限制投机商人的非法活动，且将由于人为的粮食山头的相互对立，给投机商人以更多的捣乱机会，结果计划收购和计划供应亦将无法实现。”
据当时估算，每年国家必须掌握700亿斤左右的商品粮，才能有把握控制粮食市场，满足城市和乡村缺粮人口的需要。除了全国农业税收的275亿斤粮食外，还需要向农民计划收购400多亿斤粮食。但政府以市场价向农民收购余粮，财力又难以负担得起，所以也只能低价征收粮食。
统购统销是新中国成立初期粮食供应极度紧张、粮食市场价格剧烈波动以及投机盛行的历史背景下建立的一种流通体制。回顾实施粮食统购统销制度的演变进程，从初步建立框架到探索完善政策，再从巩固强化制度到体制出现松动，历经长达32年的时间跨度，大致可以分为三个阶段来考察。
从1953年开始到1957年，粮食统购统销制度进入探索完善阶段。统购统销制度一经确立后，各地区按照党中央“全党动员，全力以赴”的指示精神，迅速深入农村进行全面的政治动员，确保粮食统购统销任务顺利推动落实。
但由于缺乏实践经验，在政策执行的前两年，在购销两方面都暴露出一些问题。在统购方面，只规定了农民余粮出售的幅度，并没有明确具体的年度计划收购数量，而对农民粮食余缺情况难以进行具体核定，有些地方农民余粮较多却隐粮不报或少报，该购的没有收上来。尤其是有些地方征了“过头粮”，导致一些农民对统购统销政策产生“统购无底、增产无益”的抱怨，有些地方出现了国家跟农民的关系紧张的问题，农民种粮积极性受到抑制。在统销方面，则出现供给不平衡甚至一定的盲目性。农村供给偏紧、城市相对较松，有的该供应却没有供应或供应不及时，也有的不该供应却供应了或该少供应却多供应了，多供或少供问题导致有些人出现不满情绪，认为统购统销政策缺乏规程。
1955年3月，党中央、国务院发布《关于迅速布置粮食购销工作安定农民生产情绪的紧急指示》，将1955年至1956年粮食年度的征购量减为900亿斤，而且还将购销办法改为定产、定购、定销的“三定”措施，“春耕以前，以乡为单位，将全乡的计划产量大体上确定下来，并将国家对于本乡的购销数字向农民宣布，使农民知道自己生产多少，国家收购多少，留用多少，缺粮户供应多少”。1955年8月，国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》，进一步把粮食统购统销政策制度化，明确规定实施粮食“三定”办法，提高农民生产积极性。一是在“定产”上规定，核定的粮田单位面积常年产量，自1955年起，三年不变，增产不增购；定产以后，新垦荒地，自开始收获之年起，三年不计产量，利用田埂、场地、宅基空地生产的粮食，可不计算产量。二是在“定购”上规定，国家向余粮户统购粮食，一般应占其余粮数量的80%～90%；按单一比例规定购率，不累进；对富农余粮的购率应适当提高；如必须向丰收地区增购粮食时，增购数字不应超过农户因丰收而增产部分的40%。三是在“定销”上规定，对缺粮户的粮食供应，应根据何时缺粮何时供应的原则，分别评定各户开始供应的时间和分月供应计划，严格按照粮食供应证上规定的供应数量、时间和地点进行计划供应。
上述农村粮食统购统销“三定”办法的实行，得到了广大农民的普遍拥护，1955年、1956年人均粮食占有量分别增加到597斤、612斤，比1954年增加33斤，改变了人均粮食占有量连续下降的局面。
从1958年开始到1977年，粮食统购统销制度进入巩固强化阶段。1958年发动“大跃进”和人民公社化运动，在粮食生产上追求“高指标”，提出粮食产量1958年比1957年增产80%、从3900亿斤增至7000亿斤左右，1959年比1958年增产50%、从7000亿斤左右再达到10500亿斤。随着“浮夸风”盛行，各地逐级虚报粮食产量，导致对农业生产形势产生严重误判，认为粮食供给充足、有粮可征，进而出台了高征购的措施。据统计，1958年粮食征购量达到1175亿斤、比上年增加22.3%，1960年粮食征购量占粮食产量的比重上升到35.6%，比1957年提高了11%，不少地方不可避免地征了“过头粮”。
实际上，当时农民生产积极性受到严重挫伤，粮食生产大幅滑坡，到1958年粮食产量仅增至3953亿斤，随即在1959—1961年连续3年大幅下滑至2730亿斤，比1958年减少30.9%。1960年农村留粮仅剩1885亿斤，农业人口人均粮食仅为352斤，比1957年减少35.3%。而“共产风”泛滥更加剧了粮食供需矛盾，各地人民公社开始办“吃饭不要钱”的公共食堂，普遍出现了“敞开肚皮吃”的现象。与此同时，在国内粮食收不抵支的情况下，国家又连续3年大批出口粮食，1958年、1959年全国粮食净出口量分别比1957年增加73%、153%，1958—1960年净出口达到180亿斤，相当于1957年的4.8倍，进一步加重了国内粮食困难。由此，一些地方农业生产已经难以为继，国家掌握的粮食收不抵支，不少农民基本生活难以保障，库存越来越空虚，粮食调拨也越来越紧张。
面对粮食供求矛盾非常突出的形势，国家采取了一系列措施来扭转困难局面。一是提高粮食收购价格，调减粮食征购量。1961年夏收开始，全国粮食收购价格平均提高了25%，1962年粮食征购量降至810亿斤，比上年减少20.7%，占粮食产量的比重比上年减少了8.2%。二是减少城镇人口，降低口粮标准。1962年全国吃商品粮的非农业人口减到10941万人，比1960年减少2694万人，同时降低了城市人口的口粮标准，并进一步压缩农村留粮标准，国家粮食销量由1960年的967亿斤降至685亿斤，减少了282亿斤。三是加强粮食区域调拨。1960年南方11个大米产区调出粮食90.6亿斤，其中通过挖库存调出72.8亿斤。1958—1962年连续5年进行季节性调剂，先是在夏秋季节“以早济晚”，即把南方早熟粮食调剂到东北地区，以接济东北秋粮收获前的市场供应，再在冬春季节“以晚济早”，即将东北地区晚熟粮食返调关内以帮助缺粮地区渡过春荒。四是增加粮食进口。粮食贸易从1961年开始由“净出口”转为“净进口”，当年上半年抢运到国内43亿斤粮食，及时化解了部分大城市和重灾区粮食脱销风险。粮食贸易从1958—1960年净出口180亿斤，到1961—1963年实现净进口262亿斤，在一定程度上缓解了国内收支缺口，补充了粮食库存。五是强化统购统销管理体制。中央决定从1962年开始，进一步加强对粮食购销的集中统一管理，中央统一安排全国的粮食征购、销售、调拨，实行分级管理，以及时应对粮食供求关系紧张的形势。
随着粮食供求形势逐步好转，1965年10月，中央决定实行粮食征购“一定三年”办法，将对生产队的粮食征购任务稳定下来，三年内不再变动，以避免加重农民负担。为确保歉收地区因灾减免后仍可完成中央征购计划，各省落实征购基数时可增加5%～10%的机动数，用于以丰补歉。
从1966年5月到1976年10月，我国发生了持续十年的“文化大革命”，粮食供求形势由缓和转入紧张。在粮食生产方面，中央决定从1966年新粮上市起提高粮食统购价格，全国稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子、大豆6种主要粮食每百斤平均统购价格从1965年的9.24元提高到10.82元，提价幅度为17.1%。在粮食管理体制上，实行中央统一征购、统一销售、统一调拨、统一库存的高度集中的“四统一”粮食管理体制，地方灵活机动的自主权力很小。从1971年起，国家将粮食征购基数由“一定三年”改为“一定五年”不变。从1972年开始，国家要求严格控制非农业人口，各地相应制定控制吃商品粮的城镇人口数量的措施。总体看，在这一阶段，粮食产需矛盾较为突出，连年存在收支缺口，1971—1976年，粮食收支净亏空200多亿斤，余粮区调出粮食减少，各省份之间年均调出粮食数量比1966—1970年下降了12.8%，国家从生产、购销到调拨管理，进一步强化了粮食统购统销体制。