粮食市场调控功能的发挥——紧急情形“调得动、用得上”
从1952年开始，我国粮食储备制度逐步建立，基本形成计划经济条件下的国家粮食储备框架，并一直维持到1990年。1954年，党中央颁布《关于粮食征购工作的指示》，明确提出“为了应付灾害和各种意外，国家必须储备一定数量的粮食”。1955年，国家开始从粮食周转库存中划出部分粮食作为储备粮，正式建立了以备荒为目的的储备粮，即“甲字粮”，由中央建立并统一管理和调配使用，主要用于救灾和应对突发事件。这标志着新中国粮食储备制度开始形成，并逐渐构建起国家储备和农村集体分级储备的后备储备体系。在粮食总体供应紧张的背景下，这些粮食储备很快就被用于国家粮食的周转和应急之需。1958年，按照“丰年多储存、平年少储存”的原则，适当增加了粮食储备规模，但由于“大跃进”和“浮夸风”导致当年粮食大幅减产，为弥补粮食收支缺口，粮食储备规模又急剧缩减。1961年之后，国家在每年安排粮食购销计划时，都预留一定数量的粮食储备。从1962年开始，我国粮食储备制度逐步形成，党中央发布《关于粮食工作的决定》，明确提出要年年储一点，逐年增加粮食储备。由于当年台海局势紧张，国务院和中央军委决定建立“战备粮”，这是以备战为目的的军用粮食，简称“506粮”，即储备确保50个师6个月的粮食供应量，实行军政共管。
经过三年困难时期，各方面已经认识到建立国家储备粮的重要性。1964年，国家粮食部重新制定了《国家储备粮管理暂行办法》，明确提出“国家储备粮的动用权属国务院”。1965年，毛泽东提出了“备战、备荒、为人民”的战略方针。国家储备粮的建立对战胜当时的粮食紧缺，稳定社会预期，保障人民生活，支持国家经济建设，发挥了积极作用。
改革开放以来，我国推行家庭联产承包责任制，并开始大幅提高粮食统购价格和超购加价幅度，极大调动了农民种粮积极性，国家和社会的粮食储备规模也迅速扩大。这一阶段我国的粮食储备按照统计范围可分为国家储备和农村集体储备。其中，国家储备包括“甲字粮”“506粮”、周转储备（商品库存）三大部分。“甲字粮”的目的是应付灾荒和各种意外，其粮权归属国务院；“506粮”的目的是应对可能发生的战争，其粮权归属中央军委，实行军政共管；周转储备的目的是保证城镇居民的口粮供应以及完成粮食计划调拨，是由粮食部门建立的，这时的周转储备实际上是商品库存。在1990年以前，国内沿用粮食储备概念并未把商品库存包括在内，政府所有文件中的粮食储备专指“甲字粮”和“506粮”两项，这两项属于后备储备。农村集体储备数量很小，只占粮食储备总量的5%左右，其粮权归属集体所有。1979年以后，随着农村经营体制的变革，农村集体储备数量急剧下降，并逐步消失。
在这一阶段，粮食储备性质的单一化和计划经济时期国家粮食流通运行的特征，决定了粮食储备发挥的作用是有限的。统购统销体制框架下，粮食价格完全由国家调控，当时粮食储备不可能涉及价格平抑功能，储备目标比较简单，主要是用于备战、备荒。而且粮食短缺时代的储备规模也长期处于较低水平，储备管理体制沿袭“块块式”粗放管理模式，主要委托地方粮食部门代储代管，这些都对粮食储备作用的发挥形成制约。
进入20世纪90年代以来，粮食流通体制改革逐步加快，为应对放开粮食市场带来的价格风险以及突发自然灾害等情况，我国开始进一步规范粮食储备运行机制，建立了国家专项储备制度。1990年，粮食总产量达到4.35亿吨，为此前历史最高水平，一些粮食主产区出现了农民“卖粮难”的现象。同年9月，国务院发布《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，推动国家专项粮食储备制度建设，并在商业部下设国家粮食储备局，具体负责粮食储备的管理等工作，以增强国家粮食宏观调控能力，搞好年度、地区之间的丰歉调剂，保护市场供应和粮价基本稳定。粮食专项储备制度的建立，首次涵盖了专门用于调节市场供求和平抑年际间波动的粮食储备，使得储备粮功能从备战、备荒开始向市场调节扩展，拓宽了我国现代粮食储备体系的调控范围。
经过多年努力，国家不断完善中央、地方粮食储备调节体系，初步形成中央与地方两级储备体系。在20世纪90年代以前，我国的政府粮食储备就是中央储备，统一由中央管理，没有地方粮食储备。直至1990年以后，各省（区、市）按照“米袋子”省长负责制要求，开始逐步建立地方粮食储备，共同承提起粮食安全的职责。1995年，国务院在《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》中，明确划分了中央和地方的粮食事权，把建立地方粮食储备作为实行“米袋子”省长负责制的一项重要内容。通知提出，粮食产区要建立3个月以上粮食销售量的地方储备，销区要建立6个月的粮食销售量的地方储备，以搞好区域性粮食市场调控，保障地方粮食数量平衡。由此，各省级政府开始建立了一定规模的粮食储备，不少地县级政府储备也相继建立，中央与地方两级储备体系架构基本确立。这一阶段的中央储备粮涵盖“甲字粮”、“506粮”、专项储备三大部分，之后统筹归并管理。除政府储备外，还包括一个数量庞大的农户储备。
我国经济体制改革目标确立之后，市场经济体制改革进程相应加快，新形势下粮食宏观调控面临着新的挑战和新的使命。随着全国粮食储备规模进一步扩大，原有的粮食储备管理体制弊端也逐渐暴露出来，直接影响到了储备调控效率。一是储备粮管理体制没有理顺，调控效能偏低。当粮食供求形势发生较大变化时，储备收购和抛售计划往往会因为部门意见不一、协调程序复杂、政策执行滞后，延误了最佳的操作时机，减弱了调控的实际效果，甚至还出现逆向调控的情况。一般情况下，粮食市场运行基本平稳，价格波动处于合理区间，政府的调控目标和企业的利润目标是基本一致的。但从理论上讲，如果粮食价格出现剧烈波动，政府稳价保供的调控目标和企业的盈利目标就容易出现背离。从经济学角度看，当市场粮食价格大幅度上涨时，政府调控的目标是企业轮出粮食尽快平抑粮价，而企业的理性选择是在粮价的最高点轮出，如果预期粮价还会上涨，就可能出现延迟轮出反而希望入市抢粮的情形。相反，当市场粮价大幅度下跌时，政府调控的目标是企业入市轮入粮食以托住粮价，而企业的理性选择是在粮价的最低点轮入，如果预期粮价还会下跌，轮入粮食的动力就会相应减弱。由此，要实现粮食宏观调控的目标，必须在保障必要粮食储备规模的前提下，打造坚强可靠的市场调控载体，确保调控指令畅通高效。二是储备粮的布局不尽合理，库点分散不利监管。到1998年9月底，国家专项储备粮食库点就有10000多个，相对分散的库点布局给粮食储备的监管带来了较大压力。三是储备粮的代储制度不完善，财政负担沉重。粮食储备的具体管理是委托地方粮食行政管理部门层层代管，大多数代储库没有经过严格的资格认定，地方各部门对中央储备粮管理的权利和责任不明确，产生了政企不分、粮钱脱节、责权不对等、管理漏洞多的现象。由此，可能出现储备粮数量不实、质量不好、账实不符、擅自挪用、调度不灵等问题的风险也就加大了，粮食储备利息费用和价差亏损越来越严重，中央财政逐渐不堪重负。四是储备粮轮换机制不健全，出现陈化变质。与市场经济条件下粮食宏观调节要求相比，实行“层层分配、落实计划”的中央储备粮吞吐调节方式，越来越难以适应，中央储备粮超期储存、陈化变质成为当时亟待解决的问题。
历史经验表明，我国粮食流通领域的改革是在市场化逻辑主线下迂回行进的。在供给相对充裕时期，粮食流通体制改革具备物质基础，倾向于市场化改革趋向；而在供给相对紧张时期，改革更加稳健审慎稳中求进，倾向于采用行政手段调控粮食市场。20世纪90年代中后期，全国粮食进入供求总量“基本平衡、丰年有余”的阶段，1996—1998年粮食年均产量历史性地超过1万亿斤大关。在这一有利情况下，国家抓住时机加快改革步伐，推动建立符合我国国情的粮食流通体制，以适应社会主义市场经济要求。
在1997年1月召开的中央农村工作会议上，朱镕基同志就指出“目前我国粮食购销方面出现的问题，在很大程度上是由于粮食流通体制不顺造成的”，“粮食流通体制已经到了非改不可、不改不行的时候了[9]”。在1997年12月召开的中央经济工作会议上进一步指出，“我们现在的粮食储备是历史上最高的，资金负担压得我们受不了。说老实话，我们为粮食付出的代价太大了，但是不付出这个代价怎么办呢？将来没有粮食，万一发生灾荒，整个经济都要动摇啊。还是把它当成一个愉快的负担吧！当然，这个体制要改革[10]”。在1998年4月召开的全国粮食流通体制改革工作会议上再次强调，深化粮食流通体制改革势在必行，“现在的问题是粮食企业的亏损在银行挂账严重，国家付出代价太大，不堪重负”。“之所以付出这么大的不必要的代价，归根到底是个体制问题”，“现行粮食流通体制的根本问题在于：中央拿资金，地方管企业，敞开花钱，吃‘大锅饭’。这个体制再也搞不下去了！”[11]1998年5月，国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出了粮食流通体制改革“四分开一完善”的原则。之后，又进一步提出“三项政策”“一项改革”。粮食流通体制改革涉及中央、地方、企业之间利益调整的深层次问题，是一项长期的历史任务，短期内难以一蹴而就。
在这种形势下，2000年1月，国务院决定组建中国储备粮管理总公司，对中央储备粮实行垂直管理。中储粮总公司在主产区和主销区组建中央储备粮管理分公司，并对分公司的人、财、物实行垂直管理，储备粮管理进入一个新的发展阶段。中央储备粮管理从传统的以地方为主的“块块”管理模式转向由国家发改委和粮食局行政管理、中储粮直接管理的“条条”管理。为进一步加强中央储备粮管理，2003年国家颁布《中央储备粮管理条例》，并于2011年和2016年进行了两次修订。该条例明确了中央储备粮的管理体制和运行机制，切实做到依法管粮，确保储备粮管理有法可依。中央储备粮代储资格认定工作逐步完善，代储资格企业布局进一步优化。中央储备粮管理机构不断健全，中储粮总公司、分公司、直属库、代储库之间的关系逐步理顺，基本实现了“确保中央储备粮数量真实、质量良好和储存安全，确保中央储备粮储得好、管得好、调得动、用得上并节约成本、费用”的目标。
中央储备粮实行均衡轮换制度，每年轮换数量一般为中央储备粮储存总量的20%～30%，并根据中央储备粮的品质情况和入库年限，确定年度轮换数量、品种和分地区计划。根据粮油仓储管理办法，在常规储存条件下，粮油正常储存年限一般为小麦5年，稻谷和玉米3年，食用油脂和豆类2年。中储粮总公司具体组织实施中央储备粮的收购、销售，并根据当年粮食市场供求状况进行轮换，轮换空库期一般不超过4个月。中央储备粮常年购销轮换，每年将接近或达到储存期限的粮食销出，同时购入符合质量标准的粮食，确保品质良好。中央储备粮的管理费用补贴由中央财政实行“定额包干”，不再兜底，轮换购销价格完全随行就市，采取市场化运作模式，自负盈亏。作为服务国家粮食调控的主力军，中央储备粮在轮换过程中，具体通过分公司和直属库进行购销和调控，协同发挥市场机制和储备调控“两只手”的重要作用。
中央储备粮的动用有严格的法律规定，由国务院发展改革部门及国家粮食行政管理部门完善动用监测预警机制，适时提出动用中央储备粮的建议。《中央储备粮管理条例》规定出现下列情况之一的，可以动用中央储备粮：“（一）全国或者部分地区粮食明显供不应求或者市场价格异常波动；（二）发生重大自然灾害或者其他突发事件需要动用中央储备粮；（三）国务院认为需要动用中央储备粮的其他情形。”国家相关部门根据国务院批准的中央储备粮动用方案下达动员命令，由中储粮总公司具体组织实施。如遇紧急情况，国务院直接决定动用中央储备粮并下达动用命令。任何单位和个人不得拒绝执行或者擅自改变中央储备粮动用命令。
全球新冠肺炎疫情爆发以来，我国“没有动用中央储备粮，绝大部分地区没有动用地方储备粮”[12]。这也充分反映出，近年来全国粮食库存总量非常充裕，整个供给能力处于历史上最好时期，具备应对不确定性能力的坚实物质基础，完全可以做好保供稳价。从这次疫情的影响程度看，除中央储备以外的部分社会粮食库存就足以满足市场需求，并没有达到需要动用中央储备粮的程度。实际上，目前我国粮食库存主要分为四类。一是政府储备，包括中央储备粮和地方储备粮两大部分，这是守牢粮食安全底线、稳定市场预期的“压舱石”。二是政策性库存，主要是国家前些年实行最低收购价政策和临时收储政策，逐年积累形成的巨大规模粮食库存。三是企业商品库存，主要是企业为了自身经营需要建立的周转库存，现在有4万多家粮食企业纳入统计范围，库存规模也非常巨大。四是农户存粮，这部分粮食一般不统计在库存范围之内。总体来看，“目前稻谷、小麦的库存能够满足一年以上的市场消费需求”，如果加上新一季稻谷和小麦产量，基本可以满足14亿人口2年以上的消费需求。
曾有观点认为，中央储备粮不需要中央直管，通过委托地方粮食部门来管理就行。鉴于历次粮食紧张时出现的“调粮难”教训，整个粮政必须实行中央统一领导，中央储备粮由中央垂直管理，“全国粮食一盘棋”运作，地方储备粮由地方采取分级管理的办法，合理配置资源[13]。在古代历史上，各地粮食“闭籴”“遏粜”等区域间粮食封锁现象并不鲜见，“丰年贸易不出境，邻部灾荒不相恤”[14]。粮食流通人为阻滞，“商旅不通，米价悬异”，灾荒地区保障自给、赈饥救灾、平抑价格往往成为“无米之炊”。明清时期，有些地方官员也时常假借本地遭灾歉收或补给储备之由，延续实行“遏粜”政策，禁止本地粮食外流。当时朝廷屡颁谕令，要求严惩遏粜行为，以保障粮食流通顺畅。乾隆认为“天下之大，疆域之殊，歉于此者或丰于彼，全赖有无相通，缓急共济”[15]。改革开放以来，1980年全国粮食减产，大米调拨困难，上海等销区大米告急。“当时只得由粮食部部长、副部长亲自分头去稻米主产区安徽、江苏、江西、湖南、湖北、浙江等省商调大米，才勉强渡过难关。”[16]1985年取消粮食统购以后，粮食统销政策仍继续实行，“当时由于价格等原因，主产区不愿调出粮食，出现了分管的副省长、粮食厅长避而不见商业部派出的调粮人员的情况，调粮工作出现了极大困难”[17]。1988年10月，国务院决定成立粮食货源组织和调运领导小组，负责粮源组织、分配、安排调运等工作，这项工作直至1990年下半年才宣告结束。
建立中央储备粮垂直管理体制，是改革开放以来我国不断深化粮食流通体制改革的重要成果。此前，由于政企不分、责权不清，中央储备粮曾出现数量不实、质量不保、巨额亏损挂账等问题。中央粮食储备实行垂直管理之后，扭转了过去经营管理不善、中央财政不堪重负以及储备粮调不动、用不上的被动局面，完成了中央储备粮事权与管理权相统一的重大体制改革。与此同时，通过加强监管和常态化轮换，保障了储备粮推陈出新、常储常新。我国幅员辽阔、人口众多，粮食供求区域布局和品种结构性矛盾较为突出，保障应急救灾、稳定市场、供给精准、运转高效面临的挑战也进一步加大。确保国家粮食安全不出闪失，不仅要有数量充足、质量良好的粮源，关键是在国家急需时，还要“调得动、用得上”，这正是“天下粮仓”“大国重器”的使命担当。进入21世纪以来，中央储备粮经受全球粮食危机和突发重大疫情的严峻考验，历经应急救灾的实战检验，相机“高抛低吸”“削峰填谷”，迅速安排粮食投放和应急加工，防止“谷贱伤农”“米贵伤民”，为及时有效对接供需、保障粮食供应和市场稳定发挥了“蓄水池”调控作用。
回溯历史，中储粮总公司的职能定位是受国务院委托，具体负责中央储备粮的经营管理，对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责，同时接受国家委托执行粮油购销调存等调控任务，确保国家急需时调得动、用得上。自2005年中储粮总公司成为最低收购价和临储政策的执行主体以来，尤其是前几年，国内外粮食供求形势发生深刻变化，为保护农民利益和国家粮食安全，政策性粮食收储规模大幅增加，远远超出中央储备粮实际仓储能力，需要监管的委托和租赁企业数量过多，已超其所能、力所不及，中储粮总公司面临的“小马拉大车”“责权失衡”等问题突出。应当坚持问题导向，遵循市场化改革方向，厘清政府和市场边界，明晰相关部门、地方和企业的责权关系，进一步完善粮食储备体制机制和政策体系。聚焦监管重点，严格完善监管制度，坚决堵塞漏洞，防止重蹈覆辙，避免再次造成政企不分、管理效率低下、财政负担加重的被动局面。同时，要坚持市场化改革取向和保护农民利益并重原则，激活粮食市场主体，鼓励多元市场主体入市参与粮食流通。
与此同时，地方粮食储备得到充实和加强。自20世纪90年代以来，各省（区、市）开始逐步建立地方粮食储备，对保障区域性粮食安全发挥了积极作用。地方储备粮粮权归地方各级人民政府，并实行库存月报告制度。粮食储备用于调节粮食供求，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况。当重大自然灾害、重大疫情或者其他突发事件引起粮食市场供求异常波动时，国家实施粮食应急机制。广东省1992年建立地方粮食储备。在应对2003年“非典”期间的局部粮食抢购风波、当年底和2004年年初市场粮价快速上涨、2005年百年一遇的洪涝灾害、2006年“碧丽斯”台风袭击等突发事件和自然灾害中，地方粮食储备发挥了重要作用。2008年雨雪冰冻灾害发生后，安徽、湖南、广东、广西、四川、贵州等地也及时动用地方储备粮，及时组织加工、调运和供应，保障了灾区粮食正常供应和市场基本稳定。2010年舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，甘肃省按照“每人每天1斤粮、保供3个月”的标准动用省级储备粮，保障受灾群众粮食供应[18]。2004年国家出台了《粮食流通管理条例》，并于2013年和2016年进行了两次修订，明确了地方储备粮的管理体制和运行机制。该条例提出“国家实行中央和地方分级粮食储备制度”，各省份“负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮的管理”。
地方储备粮实行均衡轮换制度，一般稻谷和食用油每2年、玉米和小麦每3年轮换一次，年度轮换数量一般为地方粮食储备总量的20%～30%，不同地区有一定差异。在轮换过程中，大部分省份的地方储备粮空库期最长不超过4个月，也有的省份架空轮换时间最长不超过6个月。近年来，国家制定了大中城市应急成品粮储备制度，储备品种为大米、面粉和小包装大豆油，并纳入地方储备粮管理范围，实现了地方储备成品粮油从无到有的转变，应急保障能力明显增强。北京、天津、上海、重庆等36个大中城市以及粮油价格易波动地区，已建立了相当规模的成品粮油储备，按规定要确保当地15天以上的市场供应量。实际上，很多城市的面粉和大米等成品粮，市场供应能力超过30天，保障能够随时投放市场，发挥应急保障作用。按照能够满足“产区3个月、销区6个月、产销平衡区4个半月”需求的市场粮食供应量，地方各级人民政府积极充实地方粮食储备规模，适当增加大中城市成品粮油储备，不断完善各项管理制度，增强了地方政府调控粮食市场的物质基础。
“养兵千日，用兵一时。”对政府粮食储备而言，亦是如此。实践证明，我国政府粮食储备体系在救急救灾动用、拍卖销售稳定预期、跨省移库粮食调运、政策性粮食收储等方面，发挥了无可替代的支柱载体作用。从新中国成立以后应对灾荒和可能出现的战争，在粮食极度短缺时代弥补年度粮食收支缺口，到进入20世纪90年代以来应对频发多发重发的灾害和市场急剧波动，如1991年淮河流域洪灾、1993年粮食价格上涨、1995年通货膨胀、1998年长江流域洪灾、2003年“非典”疫情爆发、2008年南方雨雪冰冻灾害、2008年全球粮食危机、2008年汶川地震、2010年西南地区严重干旱、2010年青海玉树地震、2020年全球新冠肺炎疫情等重大自然灾害和突发疫情事件，有力保障了粮食有效供给和市场平稳运行，政府粮油储备经受考验并发挥了“压舱石”作用。
总体来看，政府粮食储备运行机制不同于一般的市场粮食流通，具有明显的政策性和公益性特征，重点应对重大灾害风险、紧急突发事件、粮食供求大幅逆转、市场价格异常波动等“市场失灵”情形，主要服务于保障国家粮食宏观调控目标。下一步，要科学合理确定国家粮食储备规模布局结构，探索厘清战略储备、调节储备和企业商业周转储备的功能。战略储备是国家在特殊时期和特殊条件下救灾、救急的粮食，在平时不能动用，更多发挥“战略航母”稳预期和保安全功能。调节储备主要是通过吞吐来调控粮食供求，发挥收储调节作用，保障市场平稳有序运行，根据阶段性形势变化相机启动，更多体现“调节阀门”常态化的流量管控功能。周转储备应该由企业或其他市场主体承担，把周转储备放给市场，避免政府过度干预。依据地域人口密度以及养殖业和加工业区域布局，统筹考虑东北地区生产集中与东南沿海地区和京津地区消费集中的区域矛盾，科学规划粮食储备区域布局，并与粮食物流体系有机衔接，确保紧急情形下调运顺畅高效。在分级粮食储备体系框架下，中央储备主要调节全国性粮食供求和产销区平衡，地方储备主要保障区域性粮食市场稳定，两者财权和事权分级决策独立运行，协同互补，协调运作，逐渐打造成为政府粮食宏观调控的可靠载体，全面服务保障国家粮食安全。
除中央和地方两级政府储备外，强化农户科学储粮是不容忽视的长期性问题。应重点从四个方面来考量：一是“减损耗”，着力减少农户“地趴粮”等造成的大量损失浪费；二是“广积粮”，拓宽多元化存粮主体，缓解政府库存和财政支出压力；三是“增效益”，引导农户“错峰”“适价”销售，解决“卖粮难”等问题，提高适度规模经营主体和普通农民种粮收入；四是“防风险”，打基础、利长远，提升农村备灾备荒抵御风险的能力。2009年开始实施农户科学储粮专项行动，主要是针对东北地区等部分粮食主产区，东北地区农户储粮1万斤以上、其他地区2500斤以上的农户。经过多年实践，农户科学储粮专项行动取得了积极效果，改善了主产区农户储粮条件，减少了粮食产后损失。(https://www.daowen.com)
近几十年来，粮食流通格局和消费结构发生了深刻变化。目前，我国粮食商品率超过70%，各地粮食流通“大进大出”形成了全国统一大市场。与传统农户相比，现代农户储粮模式已经发生了根本性变化。研究表明，农户存粮规模总体呈下降趋势，如不考虑集中收获的季节性因素，农户储粮占全社会比重已经大幅低于30%～40%。随着粮食市场化、专业化程度提升，更多农户由“存稻谷小麦”转向“买大米面粉”或加工制成品。已经很少有种粮农户直接消费自己生产的原粮，基本都是经过加工厂转化成米、面等成品粮后，农户再购买米面或终端产品进行消费。也就是说，如果发生粮荒农户缺粮，保障“自给自足”底线是可以实现的，但短期内自己储存的原粮和实际消费结构是不相匹配的。实质上，实施农户科学储粮并扩大规模，更多的是解决储粮条件减少损耗以及把推售粮时机卖个好价钱的问题，通过增加更多合理收益，以调动农民种粮积极性。应聚焦粮食主产区及产粮大县的家庭农场和合作社等适度规模经营主体，兼顾小农户，适时推动实现“小粮仓”广覆盖。在不稳定性不确定性增加的形势下，对农户储粮规模的支持应把握适度原则，统筹把握好实施时机，防止过度刺激农户储粮增多叠加企业囤粮，导致市场有效供给减少，进而引发市场缺粮担忧，诱致新一轮价格上涨。
现代粮食仓储的大方向是专业化、规模化，政府储备和商业库存损耗比例都要大大低于农户储粮。应当说，增加政府储备规模更具有趋势性规律，通过整合仓储、加工、物流整个产业链条，有助于全面提升供应链市场调控能力。当然，从种粮收益的经济角度以及防范风险的底线思维来看，仍应支持适度的农户储粮规模，减少农户当期直接损失，增加生产者售粮收入，协同提高政府、企业和农户系统性风险抗力。
【注释】
[1]商鞅：《商君书·农战》，上海人民出版社1974年版。
[2]商鞅：《商君书·垦令》，上海人民出版社1974年版。
[3]司马迁：《史记·平准书》，中华书局1959年版。
[4]杜佑：《通典》卷26“太府卿”，载李超民《大国崛起之谜——美国常平仓制度的中国渊源》，中央编译出版社2014年版。
[5]邓云特：《中国救荒史》，商务印书馆2011年版。
[6]唯明：《华莱士在华言论集》（Wallace in China），世界出版社1944年版。
[7]陈锡文：《读懂中国农业农村农民》，外文出版社2018年版。
[8]白美清主编：《粮食安全：国计民生的永恒主题——关于国家粮食安全课题系列研究报告》，经济科学出版社2013年版。
[9]《朱镕基讲话实录》（第二卷），人民出版社2011年版。
[10]《朱镕基讲话实录》（第二卷），人民出版社2011年版。
[11]《朱镕基讲话实录》（第三卷），人民出版社2011年版。
[12]伍岳、董瑞丰：《国务院联防联控机制：粮食供应可以满足需要 截至目前没有动用中央储备粮》，新华社，2020年4月24日。
[13]白美清：《中国粮食储备改革与创新（1978—2013）》，经济科学出版社2015年版。
[14]刘昫：《旧唐书·崔祐福传》，中华书局1986年版。
[15]《清朝文献通考》卷36，上海古籍出版社2000年版。
[16]中国粮食经济学会、中国粮食行业协会编著：《粮食安全——国计民生的永恒主题》，中国财政经济出版社2011年版。
[17]白美清：《中国粮食储备改革与创新（1978—2013）》，经济科学出版社2015年版。
[18]白美清：《中国粮食储备改革与创新（1978—2013）》，经济科学出版社2015年版。