国际国内“双循环”格局——“以我为主、立足国内、适度进口”战略
为适应新形势新要求，党中央确立了新型国家粮食安全战略，涵盖“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”5句话20个字，从实际出发着眼长远设计，统筹国际国内系统考量，具有丰富的政策内涵和深远的战略意义。这一战略要求我们，决不能背离“以我为主”这个战略主动和根本前提、放弃“立足国内”这个战略依托和基本“家底”，必须坚定不移夯实“确保产能”这个生产根基，坚持依靠创新打造“科技支撑”这个战略支点，坚决树牢“谷物基本自给、口粮绝对安全”这个新粮食安全观。
在这一战略框架之下，“适度进口”与其余4句话相辅相成、有机统一，不能把农产品贸易排除在解决食物安全问题的政策选项之外，而是要坚定不移扩大对外开放，充分发挥进口对国家粮食安全的积极作用。这也是宏观层面对“开篇之问”的基本观点和积极回应。为此，必须系统把握这5句话的内在逻辑，统筹处理好进口贸易与国内产业和农民利益的关系，该保的坚决保、该放的有序放、该进的适度进，做到长短结合、趋利避害、为我所用。关键是要平衡好进口和国内生产、库存、消费各个环节，重点是要实施多元化进口战略，“不把鸡蛋放在一个篮子里”，在强化国际产业链和稳定供应链战略布局上下功夫，加强市场监测预警和输入性风险管控，主动出击分散积聚风险，未雨绸缪化解潜在威胁。从而实现紧缺品种可替代、来源渠道可拓展、供应链条有韧性，提升供需双向调控和应急保障能力，牢牢把住粮食安全主动权。
作为拥有14亿多人口的世界发展中大国，我国粮食安全取得了举世瞩目的历史性成就。随着收入水平的不断提高，食品消费结构持续升级，人民已由“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”转变，对优质农产品的消费需求空间也越来越大。因此，仅仅局限于国内耕地和淡水资源，已经越来越难以满足居民食物消费和经济社会发展对农产品不断增长的需求。在全球化背景下，从我国人多、地少、水缺的资源禀赋出发，更加充分地利用国际国内两个市场两种资源，不断扩大农业对外开放，主动扩大同世界各国间的农产品贸易，既是构建新时代对外农业贸易开放新格局的重要内容，也是实现农业高质量发展的必然要求，更是满足人民群众日益增长的美好生活需要的现实选择。
加入世贸组织以来，我国农产品贸易规模持续扩大，对食用油和蛋白饲料的需求快速增长，在保证小麦、水稻、玉米等主粮产品基本自给的同时，对其他短缺品种可以更好发挥比较优势，通过适当进口来保障大豆等其他土地密集型产品的有效供给。事实上，随着城镇化水平提高和居民食物消费结构升级，我国已经成为粮食净进口国，而且每年进口的粮食包括大豆，以及肉蛋奶等粮食转化类产品，都在持续增加。据测算，若把我国2015—2019年这5年平均进口的农产品全部折算为播种面积，则相当于每年在境外使用了10.7亿亩的播种面积，是我国耕地总面积的一半以上（53.4%），进口水资源相当于我国农业灌溉用水的30%～40%。如果仅考虑植物性产品（除肉类和奶类外）进口，就相当于每年利用境外虚拟播种面积9.3亿亩，而同期我国农作物5年平均播种面积25亿亩左右。也就是说，我国每年消费了大约34.3亿亩的播种面积，由此测算我国农产品自给率为73%，对外依存度达到27%。从品种结构来看，进口农产品主要是饲料、食用油和肉奶等转化类产品，也都是符合国内需求的结构性紧缺农产品，仅这些产品就相当于10.3亿亩、占96.3%。其中，仅大豆一项就相当于7.1亿亩播种面积，其他油料作物及食用植物油（油菜籽、花生、豆油、菜籽油、棕榈油）9700多万亩，玉米及其替代品（大麦、高粱、DDGS、木薯）8900多万亩；奶类和肉类（猪肉、牛肉、羊肉、鸡肉）相当于1.4亿亩，其中仅奶类就达到1.1亿亩；而稻谷和小麦两大口粮1600多万亩，只占使用境外土地总面积的1.6%，比重非常低。据联合国粮农组织预测，到2050年以前，全球范围内的耕地面积将继续增长，目前全球可利用耕地35亿公顷（525亿亩），实际利用耕地14.2亿公顷（213亿亩），未来开发的潜力很大。
在加入世贸组织初期，2001年我国农产品进出口贸易总额为279亿美元，到2010年首次超过1000亿美元（1219.6亿美元），到2017年首次超过2000亿美元（2013.9亿美元），并连续4年保持高位攀升，2020年增加到2468.3亿美元，是2001年的8.8倍。从进口情况看，2001年我国进口农产品额为113.8亿美元，到2020年增加至1708亿美元，是2001年的15倍，近20年间农产品进口额年均增速15.3%，未来中国粮食和食物进口量还将持续增长。如今，中国已成为全球最大农产品进口国，进口额占全球农产品贸易额的1/10，粮棉油糖肉奶等大宗农产品全面净进口。从2018年情况看，我国大豆、棉花、大米、高粱、大麦、木薯、乳品、羊肉、羊毛、天然橡胶等农产品进口额都位居全球第一位，牛肉、豆油、油菜籽、菜油、菜粕、棕榈油均居全球第二位，猪肉、食糖居全球第三位。我国农产品进口贸易已不再限于品种间余缺调节，而是满足国内有效供给的重要来源，未来中国粮食和食物进口量还将持续增长。在我国农业深度融入国际市场的背景下，无论是农产品总量平衡，还是农业结构调整，都不能不考虑国际市场的因素，都不能忽略国际市场和国际资源的积极贡献。
如何统筹用好国际国内两个市场两种资源，确保进口适度适当可靠，与国内生产和农民增收需要相协调，已经成为完善农业政策的重大课题。我国农产品进口市场高度集中，农产品进口额60%～70%来自美国、巴西、东盟、欧盟和澳大利亚。下面列举2019年我国农产品分品种进口数据，通过直观比较可见，进口来源渠道相对集中、结构相对单一、风险相对聚集。我国大豆进口8851万吨，涉及16个进口市场，99.4%来自巴西（5767万吨）、美国（1694万吨）、阿根廷（879万吨）、加拿大（227万吨）、乌拉圭（207万吨）、俄罗斯（73万吨）等6个国家；玉米进口479万吨，涉及30个进口市场，99.1%来自乌克兰、美国、老挝、缅甸、俄罗斯等5个国家；大米进口255万吨，涉及18个进口市场，95.6%来自巴基斯坦、泰国、缅甸、越南、柬埔寨等5个国家；小麦进口349万吨，涉及25个进口市场，84.5%来自加拿大、法国、哈萨克斯坦、美国、立陶宛等5个国家；大麦进口593万吨，涉及9个进口市场，86.5%来自澳大利亚、加拿大、法国等3个国家；高粱进口83万吨，涉及7个进口市场，99.2%来自美国、阿根廷、澳大利亚等3个国家；木薯进口约284万吨，涉及5个进口市场，97.6%来自泰国、越南、柬埔寨等3个国家；棉花进口194万吨，涉及41个进口市场，84%来自巴西、澳大利亚、美国、印度、乌兹别克斯坦等5个国家；油菜籽进口274万吨，涉及6个进口市场，98.3%来自加拿大、俄罗斯、澳大利亚等3个国家；棕榈油进口755万吨，涉及13个进口市场，99.8%来自印尼和马来西亚等2个国家；豆油进口83万吨，涉及27个进口市场，98.5%来自阿根廷、巴西、俄罗斯、乌克兰等4个国家；菜油进口162万吨，涉及28个进口市场，91.8%来自加拿大、阿联酋、俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦等5个国家；菜粕进口158万吨，涉及6个进口市场，99.9%来自加拿大、阿联酋、哈萨克斯坦等3个国家；食糖进口339万吨，涉及47个进口市场，86.3%来自巴西、泰国、古巴、澳大利亚、韩国等5个国家；猪肉进口199万吨，涉及17个进口市场，69.1%来自西班牙、德国、美国、巴西、加拿大等5个国家；牛肉进口166万吨，涉及24个进口市场，94.9%来自巴西、阿根廷、澳大利亚、乌拉圭、新西兰等5个国家；羊肉进口39万吨，涉及7个进口市场，99.2%来自新西兰、澳大利亚、乌拉圭等3个国家；家禽产品进口80万吨，涉及14个进口市场，94.2%来自巴西、阿根廷、泰国、智利、俄罗斯等5个国家；乳品进口298万吨，涉及65个进口市场，78.7%来自新西兰、德国、澳大利亚、法国、美国等5个国家；羊毛进口59万吨，涉及41个进口市场，92.7%来自澳大利亚、新西兰、南非、蒙古、英国等5个国家；天然橡胶进口511万吨，涉及31个进口市场，93.7%来自泰国、越南、马来西亚、印尼、缅甸等5个国家。通过上述农产品进口结构性数据的简单罗列，我们不难发现，在我国农产品进口规模快速扩大的同时，进口集中度和来源渠道并没有得到相应疏解。当然，这既有国际农产品出口市场本身相对集中的外部因素，也有我国优化进口品种结构和拓宽来源渠道不足的内部因素，都导致系统性风险随着规模扩大而不断积聚，必须重视防范化解进口供给链条的潜在风险隐患。
保障国家粮食安全是我国农业农村现代化的首要任务。当前，我国农业发展的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，需要在深化改革和扩大开放中深入推进农业供给侧结构性改革。改革开放和扩大内需是国家战略，我们的既定节奏不会变。党的十八大以来，党中央提出的“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，就是“统筹内外”的新战略。“以我为主、立足国内”，不是封闭起来所有农产品全部自给，而是要“适度进口”，根据资源禀赋、生态环境承载力，聚焦重点品种、必保品种，确保“口粮绝对安全、谷物基本自给”。在当前国内外复杂形势下，尤其需要统筹用好两个市场两种资源，健全农产品进口管理机制，拓宽食物来源多元化渠道，优化粮食尤其是大豆进口的全球布局，加强全球粮食产业链、供应链布局建设，形成稳定可靠的进口粮源。结合“一带一路”倡议，应加强粮食贸易合作，鼓励有条件的企业走出去，构建更高层次、更高质量、持续高效的国家粮食安全保障体系。
一方面，我们强调要“以我为主、立足国内”，必须确保谷物基本自给、口粮绝对安全，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，这是由中国的现实国情所决定的。在目前贸易格局不稳定性不确定性的背景下，更加坚定了对保持战略定力的清醒认识和理性思考。中国始终是维护世界粮食安全的积极力量，完全有能力保障国内重要农产品供给。新中国成立70年来，中国立足国内实现谷物基本自给，用仅占世界9%的耕地和6.4%的淡水，养活了全球近20%的人口，这是对全球粮食安全的重要贡献。
需要明确的是，粮食具有私人物品属性，但并不是一般的商品，而是一种特殊的商品。其特殊性主要体现在粮食安全问题上，粮食安全具有明显的公共品属性，两者并不矛盾。在经济全球化的背景下，有学者认为粮食安全的实现依靠国内生产既不必要也不经济。全球耕地资源和人口分布极不均衡，世界各农产品出口国都有强烈的出口诉求，从长期看，国际贸易将呈增长的趋势。通过国际贸易可以发挥比较优势，国际贸易会对我国的粮食安全提供必要的保障。这种观点主要基于粮食的经济学属性，从经济效益上讲是有道理的。而粮食安全在国民经济社会中具有基础战略性和特殊重要性的地位，其公共品属性决定了粮食安全的实现不是一个单纯的经济学问题求解，更是一个政治问题、社会问题，面临多重动态约束边界。对农产品出口国而言，正常情况下扩大出口更多是经济问题，但一遇到风吹草动，往往就会采取出口管控措施，对进口大国而言，就容易诱发由经济问题向政治社会问题的转化。粮食安全是国家安全的重要基础，如果完全按照经济边界设定粮食安全标准将是很危险的。这就如同国家军事防御、建筑抗震级别、消防设施系统、机车安全装备的安全等级标准一样不能降低，确有必要把安全系数调得高一点。因此，将具有公共物品属性的粮食安全放在竞争性商品的框架内进行解释，可能会得出与现实有偏差的结论。
因此，必须坚持立足国内的方针解决吃饭问题，避免全球性自然灾害等因素造成的世界性粮食减产、库存量下降的威胁，摆脱由于政治、战争等因素造成的粮食禁运和运输通道切断的制约，我国决不能也不可能过度依靠国际粮食进口保障大国粮食安全。粮食大国过分依赖国际市场，长期受制于人，一旦粮食出了大问题，就容易陷入被动局面，难以保持社会大局稳定。长期以来，我们以我为主、立足国内，稳定发展粮食生产、保障国家粮食安全，是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础，必须政治地看、长远地看。实际上，社会大局稳定所带来的经济价值也是难以估量的，我国几十年来的经济稳定快速发展也充分证明了这一点。而且，粮食生产是劳动密集型产业，其产前、产中和产后环节可以吸纳大量的劳动力，并带动相关产业发展。“大国小农”的基本国情决定了相当长时期内小农户仍然是农业生产的主体力量，粮食等大宗农产品的国际竞争力难以在短期内赶上来。如果过度依靠进口，势必会对农业相关产业的持续健康发展，以及在生产环节的农民就业和在下游产业的农民工就业产生直接冲击，造成大量失业。(https://www.daowen.com)
最关键的是能否持续获得稳定安全的外部粮食供给？这可能会受制于很多现实因素。如果世界主产国持续发生大的自然灾害或不确定性因素，将加剧农产品供应链产业链的脆弱性，进而使得通过过度依赖进口满足国内需求的潜在风险更加显化。一旦大国粮食供求出现重大缺口，首要问题是世界上是否有这么多的粮食可供出口。从世界粮食贸易的现实空间来看，全球粮食出口总量一时也满足不了我国的粮食消费需求。现在中国一年的粮食消费量约8亿吨（2020年粮食表观消费量8.12亿吨，其中大豆1.2亿吨），如果除去大豆，中国粮食消费量接近7亿吨（6.92亿吨），而全球谷物贸易量仅约4亿吨（2018—2019年度全球贸易量4.16亿吨），即使全部运到中国，也只能满足60%左右的谷物消费需求，因此过度依靠世界粮食贸易解决大国的粮食安全问题是不可能做到的。况且全球粮食贸易量的80%垄断在四大粮商手里，我国粮食进口来源的国家也较为集中。退一步讲，即使国际上有这么多粮食而且考虑到贸易空间的扩大趋势，如果短期内我国大规模增加进口，国际贸易的“大国效应”也会极大地改变国际粮食市场形势，必然导致国际粮价暴涨。过分强调发挥比较优势和市场化取向是有失偏颇的，也难以实现持续稳定获得大规模外部粮食供给的目的。我国农产品贸易体量巨大，即使进口量变化1%～2%，都会引起国际市场对中国需求的炒作，进而引起全球价格出现较大波动。这不仅将大幅抬高企业进口的成本，而且极易引起出口国采取贸易管控措施，在危机状态下“有钱也买不到粮”。1972—1974年全球粮食危机时期，1974年粮食价格指数上升到相当于1970年的262%。1980年国际粮食紧张时，发展中国家进口粮食数量比1969—1971年年均进口量增加了1.5倍，而外汇支出却增加了近6倍[2]。在正常年景所表现出的只是一个单纯的经济贸易问题，但是在关键时期，各国重在力保国内宽裕自给，并纷纷出台管控出口和支持进口的措施展开竞争性粮源争夺，加之无法排除的政治风险可能会直接冲击粮食安全底线。从全球范围来看，粮食大国大规模增加粮食进口，将可能造成国际恐慌搅乱市场粮价，使其在国际政治外交中面临巨大的压力并陷入被动境地，国际粮价剧烈波动传导，也容易带来输入性通货膨胀风险。
另一方面，我们强调也要“适度进口”，这是国家新粮食安全战略的重要组成部分。应当说，适当扩大国内相对紧缺的农产品进口，加快农业走出去步伐，已经成为新发展阶段“统筹内外”保障国家粮食安全不可或缺的重要内容。但是，这绝不意味着“以我为主、立足国内”基本解决吃饭问题的大政方针有任何改变，“饭碗里主要装中国粮”的战略决策有任何改变，也绝不能将此误读为可以放松国内粮食生产，可以长期过度依赖进口解决国家粮食安全问题。
新中国成立以来，我国粮食供求形势由过去供给不足到“总量大体平衡，丰年有余”再到中长期“紧平衡”格局，总体上实现了由低水平相对均衡向高水平动态均衡的转变，我国人民生活也实现了由解决温饱到总体小康再到全面小康的历史性跨越。在这一转变过程中，粮食进出口目标从解决饥饿到利用国际市场调剂品种余缺转变。如1959—1961年三年困难时期，我国进口粮食主要是解决饥饿问题，满足最基本的生存性粮食需求。目前，在保障国家粮食安全的前提下，粮食贸易趋于注重市场导向作用，在一定程度上发挥比较优势，优化资源配置，通过进口调剂品种余缺以满足多元化的食物需求。20世纪90年代中后期以来，特别是加入世贸组织以来，我国粮食进出口贸易格局发生了深刻变化，粮食进口量不断攀升。我们不得不接受这样的现实，我国粮食供给的增长速度越来越赶不上消费需求的增长速度，粮食供求动态紧平衡常态化成为我们长期面对的基本国情。如果过分追求国内粮食产量，在供求关系之弦绷得越来越紧的局面下，我国的耕地、淡水等资源难承其重，更谈不上休养生息，化肥、农药、农膜等农资的长期过量使用以及土壤酸化带来的重金属超标，造成生态污染和粮食质量安全问题凸显。长此以往，这种生产模式加剧代际之间的不平衡，必然难以为继。
保障国内粮食安全从来不排斥发挥国际市场的作用，特别是在资源约束趋紧和全球化条件下，我国新型粮食安全战略布局更需要理性选择利用好国内外两种资源和两个市场。关键在于，要清醒地把握粮食进口的度，理性守住立足国内自给的底线，牢牢把住粮食安全的主动权。这不仅取决于我国的现实需求，也取决于国际贸易的稳定性。正常情况下，世界粮食供需和贸易格局是根据资源禀赋等比较优势形成的，目前全球谷物贸易量占产量的11%～16%、大豆贸易量占产量的40%～45%。但自20世纪80年代以来，世界粮食贸易并不稳定。尽管世界粮食出口量总体呈现增加趋势，但是粮食出口量在部分年份间的波动表现得较为剧烈，以1985—1986年为例，世界粮食出口量比上年度减少了3788.8万吨，降幅为18%。世界粮食出口量占消费量的比重却呈现下降趋势，从1980—1981年到2011—2012年，出口占消费比重从14.8%降低到12.7%，年际间的贸易比重波动也较大。以全球最大的粮食出口国美国为例，前些年在国际油价不断飙升的刺激作用下，美国2007年年底通过《能源独立与安全法案》，鼓励大幅增加生物燃料的使用量，用于生物燃料的农作物消耗量随之增加，导致出口量相应减少。由此，试图完全依靠进出口贸易，来实现各个国家或地区的粮食供求平衡，面临的外部不确定性风险是需要稳慎考量应对的。
充分利用国际市场国际资源，也有赖于我国粮食进出口调控机制的逐步完善，积极应对全球粮食危机以及市场价格波动。经验表明，全球农产品市场价格走势大致遵循“10年牛市、20年熊市、30年一轮”的大周期规律。近百年来，伴随20世纪20年代的农业危机、30年代的经济大萧条、“二战”后经济缓慢复苏、70年代末至90年代末货币紧缩和经济增速放缓，全球农产品价格经历了3轮漫长的熊市。与第一、二次世界大战重叠，与两次粮食危机相关联，包括20世纪70年代石油危机、粮食危机和经济滞涨，以及21世纪以来货币宽松、需求扩大、全球降息和通胀，全球农产品价格经历了4轮牛市。世界银行研究指出，自第一次世界大战以来出现过四次“商品繁荣期”，金属、农产品、石油等大宗商品在周期性变化中伴随着共同的特征，涉及重大冲突和地缘政治不确定性、通货膨胀、大规模基础设施建设投资等方面。随着农产品进口对外依存度增加，国际贸易对国内市场价格的输入性影响也在加大，必须把握全球农产品市场形势的周期性规律，进一步完善贸易管理体制，发挥好进口对保障国内供给和价格稳定的作用。
理论上讲，粮食进出口贸易的作用在于调剂余缺，稳定国内粮食供求关系，平抑物价。在国内粮食供给宽裕的情况下，适度出口粮食，而在国内粮食供给紧张的情况下，适度进口粮食。但是，从前几十年粮食进出口的实际运行情况来看，我国粮食进出口存在一定的“逆向调控”现象，对平衡国内粮食供求关系的指向还不够精准，甚至在个别时段加剧了粮食安全的不稳定性。研究表明，在1979—2010年的32年间，有16年的粮食净进口方向和当年的粮食供需缺口变化不尽协调。其中一次比较明显的逆向调控是在1984—1986年。改革开放以来，通过实行家庭联产承包责任制和大幅度提高农副产品收购价格，极大地调动了种粮农民生产积极性，1984年粮食产量快速增加到40730.5万吨，当年粮食消费约为39352万吨，粮食供大于求为1378.5万吨，国内粮食涨库，出现农民“卖粮难”现象，但是当年粮食依然净进口688万吨，约占当年粮食商品增加量1476万吨的47%；到1985—1986年，由于国内粮食减产，加上经济过热粮食需求旺盛，连续两年出现粮食供需缺口，其中1985年为2632.2万吨，1986年为1903.8万吨，但这两年的粮食净出口却分别达到332万吨和169万吨，年均粮食净出口250多万吨，占年均粮食商品减少量585万吨的43%左右。粮食贸易的逆向调节，越发加剧了粮食供求关系的失衡，其中1985年粮食消费价格上涨10.9%，为改革开放以来的最高值。另外一次比较明显的逆向调控是在1992—1996年。1992年下半年开始，我国经济进入新一轮高涨期，大批农民工进入城市，粮食需求比较旺盛，从1992年到1994年，我国粮食供求形势比较复杂，粮食价格连年暴涨，粮食消费价格上涨率1992年为24.3%、1993年为27.7%、1994年为50.7%，但是这三年净出口粮食分别为189万吨、783万吨、348万吨。到了1995年，与上年相比粮食增产2152万吨，粮食供大于求2151.8万吨，但是当年粮食净进口1936万吨，到了1996年，与上年相比粮食增产3792万吨，粮食供大于求5293.5万吨，粮食价格开始进入长期下跌通道，但是粮食净进口依然达到1051万吨，加剧了国内粮食总量相对过剩的状态。
应当说，我们以前的粮食进出口调控机制在很长一段时间内存在滞后性问题，有些年份不但没有及时发挥出稳定供应平抑市场的作用，反而加剧了供求矛盾和市场波动。主要表现在，一是在监测预警层面，从粮食实际运行偏离预定状态开始，到应当采取相应措施之前存在一定的时间间隔，需要对苗头性倾向及时作出反应。尤其是在计划经济时期，粮食供求关系指标数据信息比较缺乏且统计滞后，政策性价格水平往往又难以真实反映当期市场变化，客观上造成对形势判断的及时性和精准性不足。二是在决策会商层面，从分析研判粮食形势变化作出科学评估，到研究制定出台相应政策措施有一个过程，需要稳健决策提高效率。在此期间，一般需要多层面多部门反复沟通协调会商，全面对粮食生产、需求、价格、加工、库存、贸易及市场动态情况把脉问诊。这些年来，粮食形势变化受国际国内多种因素的复杂影响，精准、高效、动态做好粮食调控工作面临的挑战越来越大。三是在政策执行层面，从明确发布调控政策到具体抓好落实，需要统一认识形成工作合力，防止因政策执行博弈而贻误时机。根据当时的情况，从粮食形势开始发生变化到制定进出口计划，再到具体执行落实到位一般存在较长的时间间隔，粮食最终运抵国内大约需要半年甚至一年的时间。粮食供求形势变化是阶段性的、动态的，等到粮食真正运到国内时，国内的粮食供求形势可能已经发生了较大的变化，也就很容易出现“逆向调控”现象。
近年来，我们在建立健全粮食宏观调控机制方面做了大量工作，积极推动完善部门协调、信息共享、反馈及时、运转高效的会商协调机制，用好国际市场国际资源的战略战术日臻完善，为服务国家粮食安全大局奠定了基础保障。在农产品常态化进口形势下，可以探索设立农产品进口和国内市场之间的“蓄水池”“缓冲区”，建立政府市场调节储备或商业动态储备，减缓农产品贸易对国内市场可能产生的即时性冲击，根据形势变化相机灵活投放市场，确保市场持续平稳运行。
从我国人多、地少、水缺的资源禀赋来看，未来随着农产品消费规模越来越大，食品消费结构不断升级，难以做到全部农产品自给自足。必须立足自身抓好农业生产，明确重要农产品优先序，合理配置生产要素投入，集中有限资源优先用于重点环节和必保品种，逐步由“保全部、全部保”向“保重点、重点保”转变，由“重数量、轻质量”向统筹“保数量、提质量、增效益”转变，由“铁板一块、均衡用力”向“突出重点、汇集合力”转变，更好确保口粮绝对安全、谷物基本自给。统筹用好两个市场两种资源，主动扩大符合国内需求的紧缺农产品进口，稳定增加粮食等重要农产品有效供给，促进食物来源多元化、绿色化、优质化。优化拓宽农产品进口多元化来源渠道，加强与经贸关系稳定、生产潜力大的国家和地区的粮食贸易合作，构建多元化进口格局。结合“一带一路”倡议，与沿线国家和地区加强农业投资、贸易、技术等领域合作，鼓励有条件的企业走出去，重点在粮食加工、仓储、物流等环节加大投入、加速布局，培育具有竞争力的国际大粮商和农业企业集团，形成稳定可靠的进口粮源。做好国际粮食市场和贸易的监测分析，建立全球粮食市场价格预警机制。统筹加强粮油市场调控，适度扩大相对紧缺品种的进口。建立与国内粮食供需形势变化相协调的贸易调节机制，制订完善应急预案，分品种把握好进口规模、节奏和时机。加强粮食等重要农产品进出口检疫和监管，打击农产品走私。
我国是全球农产品贸易大国，“统筹内外”已经成为实施新型国家粮食安全保障战略的重要组成部分。在国际农产品贸易总体增长的态势下，渐进式和可预期地扩大进口能实现互利共赢。农业贸易对于在更大范围内配置农业资源、提高资源配置效率、减缓国内农业资源和环境压力具有重要作用。在我国目前的农业资源禀赋条件下，主动扩大符合国内需求的紧缺农产品进口，可以节省国内大量的水土资源，有利于缓解资源环境紧张局面，更好聚焦保障主要粮食作物的自给，以牢牢把握粮食安全的主动权。与此同时，部分优质农产品的进口，更加丰富了国内市场产品种类和消费者的选择，提高了居民的生活质量。在一定程度上讲，我国进口农产品相当于进口耕地和淡水资源，有利于保护国内耕地，实现部分地区的土地轮作休耕，有利于化肥农药减量化使用，推进农业发展方式转变。适度进口可以减轻国内资源压力和促进休养生息，这与我国的农业可持续发展的政策目标是兼容的。通过适度扩大农产品进口，着力打造稳定可靠的供应链，稳步增强对国际一手粮源的掌控力，可以持续高效保障国家粮食安全和重要农产品供给。