粮食储备规模和结构——“守底线”动态适应消费格局变化
在全球范围内，构建完备可靠的粮食储备体系影响重大而深远，多数国家和地区已经建立了相应的粮食储备体系。20世纪70年代初，全球自然灾害和粮食需求量骤增，引发一场严重的世界粮食危机。为此，1974年11月，联合国粮农组织（FAO）在第一次世界粮食大会上，正式提出了粮食安全的概念。粮食安全程度与储备量和消费量有关，FAO由此采用粮食储备消费比，也就是当年粮食储备量占下一年度粮食消费量的比值，来反映粮食安全水平。FAO把粮食储备量应占消费量的17%～18%，确定为最低储备安全线，并以此来衡量全球或一国的粮食安全水平。其中，11%～12%为周转储备，以满足粮食从生产地流向加工企业和终端消费者需要，包括零售商和消费者手中以及在途运输的粮食；6%为后备储备，是一国或地区周转储备以外的全部储备，以应对突发情形、调节供需、平抑市场波动，保护生产者和消费者利益，主要表现为政府储备。
中国古代积粟有“耕九余三”制度，也就是说，农事耕作九年大致应有满足三年消费的余粮积累。在春秋时期，我国思想家和政治家基于对灾荒规律和粮食收成的认识，对研究合理的粮食储备规模提出了重储足食的思想理论及相关观点。孔子经过长期考察发现，通常每四年会有一年遭遇灾荒，农作物歉收，由此提出“耕三余一”的思想，每年储备三分之一的粮食，这样连续积蓄三年便可存足一年所需的粮食，总体上就可应对规律性的自然灾害影响。据《礼记》载“三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食”。《管子》提出“王者岁守十分之三”，“藏三之一不足以伤民，而农夫敬事力作”，这样即使发生天灾凶旱水涝，也不会出现百姓饿死沟壑或沿街乞讨的现象，“人君之守高下，岁藏三分，十年则必有三年之余”，每年储备粮食产量的三成，十年就有三年的积蓄。可见，无论是“耕三余一”，还是“藏三之一”“岁藏三分”，古人大致提出了粮食储备比例的参照标准。当然，年景不同，每年的粮食收成也会有较大的波动。实际上，在当时自然灾害和技术条件等多重因素制约下，国家每年稳定地收储1/3的粮食作为储备，显然是难以实现的。之所以提出粮食储备的目标，更多是古往今来梦寐以求的夙愿，体现出对粮食极端重要性的朴素认知。《管子》提出“视岁而藏”的思想，《汉书·食货志》也提出“大熟则上籴三而舍一，中熟则籴二，下熟则籴一”的理论，应视庄稼收成好坏来确定当年的具体粮食收储规模。
习近平总书记深刻指出，对粮食问题，要善于透过现象看本质，“粮食多了是问题，少了也是问题，但这是两种不同性质的问题。多了是库存压力，是财政压力；少了是社会压力，是整个大局的压力。对粮食问题，要从战略上看，看得深一点、远一点”。“我国地域广阔，国家粮食储备适当多储一点、多花一点钱，安全系数高一点是必要的，但也要讲性价比、讲效率效益。”粮食库存规模是反映粮食安全水平的重要指标，对具体的储存数量标准还存在不同的观点。如果规模不尽合理，会直接或间接地影响宏观调控效果。对于我国粮食储备规模的确定，不能脱离国情农情，需要充分考虑供给能力的稳定性。我国与新大陆国家不同，备用耕地资源较为匮乏。一旦一个季节严重减产，就难以大规模扩种粮食，而且作物生长周期也决定了种出粮食需要一个过程。如果仅靠下一个收获季节的粮食产量，就容易出现“青黄不接”并放大预期效应，既无法满足空档期的消费需求，也难以在短时期内恢复到正常供给水平。粮食库存规模不应一成不变，应随着消费规模增加动态调整和优化，科学设计库存规模和布局结构。一些专家据经验判断，认为当粮食库存消费比低于20%时，就容易出现市场异常波动；将粮食库存消费比设计在25%～40%，满足3～5个月以上的全社会消费需求，是相对合理的粮食库存总量区间。鉴于我国人口众多且粮食生产基础相对薄弱、地域辽阔且差异性较大的国情农情，综合考虑我国粮食长期供给能力、生产区域结构、市场发育程度以及国际经济政治环境等因素，适当调高粮食储备保险系数是完全有必要的。
历史经验表明，粮食库存规模畸高畸低都会影响粮食安全调控效果。如果粮食库存消费比过低，难以有效平抑粮食供求波动。当粮食库存过低时，容易出现局部地区和个别粮食品种供求紧张，粮价上扬造成市场波动，极易引发人们的恐慌心理，对保障基本粮食安全形成挑战。1952—1989年，在粮食储备制度建立阶段，我国粮食储备规模总量偏低，难以实现调控目标，更多的是采用行政管理手段。改革开放以前，我国粮食底子薄，不是“挖东墙补西墙”，就是“寅吃卯粮”。我国粮食库存消费比例在20世纪50年代平均为14%～15%，60年代平均为13%～14%，70年代平均为14%～15%。改革开放以来，粮情开始好转，库存稳步增加，但库存消费比例仍然偏低，在20世纪80年代平均为20%左右。1980年全国粮食减产，国家收购和年末库存均出现下降，粮食库存消费比例不足16%且持续减少。其中小麦缺口可以通过进口缓解，但是大米调拨困难，通过进口调节的余地非常有限，上海等销区大米告急。1988年夏季出现全国性大米短缺局面，国务院决定从当年秋季开始由粮食部门统一收购大米。1988年10月，国务院又决定成立粮食货源组织和调运领导小组，负责粮源组织、分配、安排调运等工作，缓解了部分地区缺粮救灾问题。(https://www.daowen.com)
但粮食库存规模不是越高越好，如果库存消费比过高，就会引发粮库仓容紧张，增加财政负担。而一旦形势发生变化，大量库存消化转为市场供给，叠加粮食产量大幅增加，又容易引起阶段性供过于求，导致粮价低迷不振，挫伤农民种粮积极性，加剧新一轮的粮食大起大落。针对1993年年底和1994年年初出现的全国大米供应偏紧的情况，国家采取措施大幅提高粮食收购价格，调动农民生产积极性，增加粮食供给。从1994年6月夏粮收购开始，粮食定购价一次性提高40%，从1996年新粮上市起稻谷、小麦、玉米、大豆等四种粮食平均定购价提高42.35%。经过先后两次提价，1996年的粮食收购价比1994年夏收前提高了1.05倍。1996—1999年粮食生产获得大丰收，国家粮食库存急剧增加，“1999年创历史新高，国家粮食安全库存系数也猛增到60%以上[8]”。粮食库存的大幅增加为保障粮食安全奠定了坚实的物质基础，但不可回避的是，过高的粮食库存消费比也带来了一些问题。一是粮食仓容严重不足。国务院决定从1998年6月开始，利用国债专项资金，总投资343亿元，先后分三批建设5750多万吨仓容的国家粮食储备库。尽管前所未有的建仓规模在很大程度上缓解了仓库紧张的问题，但是仓容仍显不足。二是增加国家粮食储备财政负担，占用的银行贷款大大增加，粮食在短期内供给相对过剩，造成粮食价格大幅下降，谷贱伤农，对以后的粮食短缺埋下了潜在威胁。
近年来，我国粮食库存一直保持较高水平，库存消费比远远高于国际上公认的17%～18%的安全线，完全有能力应对国内外重大经济政治、自然灾害、公共卫生事件以及输入性冲击等各种突发情形。中央和地方政府粮食储备数量充足，我国稻谷和小麦库存处于历史较高水平，能够满足一年以上的消费需求，口粮品种占比超过70%，粮食调控资源丰富。全国36个大中城市和市场易波动地区建立了相当规模的成品粮油储备，实际保障能力超过15天，加上企业商品库存，市场供应更加充足殷实。不少城市的面粉和大米等成品粮，市场供应能力超过30天。这些年，我国已基本形成应急储备、加工和配送体系，在应对地震、雨雪冰冻、台风等重大自然灾害和疫情等公共突发事件方面发挥了重要作用。随着铁路、公路等基础设施建设力度持续加大，国内物流配送能力也在不断增强。近年来，我国粮食物流骨干通道已全部打通，基本形成公路、铁路、水路多式联运格局，2017年全国粮食物流总量达到4.8亿吨，原粮散粮运输、成品粮集装化运输比重大幅提高，粮食物流能力明显提升。截至2018年，全国建成标准粮食仓房仓容6.7亿吨，简易仓容2.4亿吨，有效仓容总量比1996年增长31.9%。食用油罐总罐容2800万吨，比1996年增长7倍。随着一批现代化新粮仓规划建成，仓容规模进一步增加，仓储现代化水平明显提高，安全储粮能力持续增强，总体达到了世界较先进水平。总体看，我国粮食储备和应急体系不断完善，政府粮食储备充裕，应急加工、储运、配送、供应网络健全，满足全国粮食应急市场供应是有保障的。
从中长期看，面对人口继续增长和居民膳食结构不断升级的叠加效应，我国粮食需求总量仍将继续刚性增长，肉蛋奶等农副产品的食用消费都还有较大提升空间，对玉米和大豆等饲料用粮的需求将会继续增加，预计未来15年左右，粮食总需求将极有可能跨入8.5亿吨以上规模区间。近年来，随着农产品收储制度改革深入推进，粮食政策性库存分类有序消化，玉米临储库存基本消化完毕。适应城乡居民粮食消费的发展趋势，应按照“减临储”“增国储”“优结构”的思路，巩固提升后期市场调控能力，主动应对不稳定性不确定性。
下一步，要适应消费需求长期增长态势，科学论证合理的中央储备粮食规模，根据粮食市场变化，抓住有利时机充实政府粮食储备市场调节资源，提升收储调控能力。顺应口粮、饲料和油料品种消费的结构性变化规律，优化储备品种结构与消费结构以及加工企业布局的匹配程度，牢牢把好小麦、稻谷口粮战略储备并优化区域布局，重点充实玉米、大豆等紧缺饲料品种储备规模，增强粮食宏观调控的精准性和指向性。坚持“有所为、有所不为”原则，进一步探索中央储备粮政策性职能和经营性职能分离的实践方式，实现“不为所有、但为所用”，夯实政府储备基石，完善吞吐调节机制。聚焦全产业链重点领域关键环节，积极探索以中央粮食储备为源头整合上下游仓储、物流、加工产业链条的路径，带动优化粮食物流通道建设和仓储加工能力布局，集聚打造现代化粮食安全产业园区，改造提升传统粮食储备运行功能和调控效率。积极推动粮食市场调节储备与战略储备“一体两翼”、集成发力，探索差异化的储备粮管理机制、支持方式和运作模式，分类把握吞吐轮换规模和节奏。统筹实施政策性粮食库存精准投放，有序安排超期储存稻谷和小麦定向销售给饲料加工企业，严防流入口粮市场。建立粮食储备统计监测和早期预警机制，建立健全统一领导、分级负责的食物应急保障机制，强化面粉和大米等小包装成品粮油应急储备调节。完善分级粮食储备体系，健全中央和地方储备管理体制，强化储备协同运作机制，全面加强粮食储备风险管控和执法监督，防止削弱粮食安全宏观调控效能。