浙江省是我国政务服务改革的排头兵。在由国务院委托国家行政学院进行的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告》中,浙江省连续在2015—2017年排名第一,并在2018年排名第三(2019年发布)。从政务改革的历史上看,浙江省政府现阶段基于数字化技术手段进行的政务服务改革可以追溯至2014年年初。当时,浙江省首先提出电子政务建设的云基础设施战略,建设电子政务“一朵云”,为后来的全省电子政务和公共数据的整合与共享奠定了坚实的基础。同时,浙江省政府构建政务服务“一张网”——浙江政务服务网,并公布了政府权力清单、企业投资负面清单、政府部门专项资金管理清单和政府责任清单,形成了著名的“四张清单一张网”改革行动。改革至今已逾5年,积累了大量的实践经验。因此,我们选择浙江省政府“最多跑一次”的业务流程改造作为先进案例,探索和学习其业务流程管理和实现流程柔性的经验。

大概在2014—2016年,“四张清单一张网”的改革主要完成了两项重要的工作。一方面,架设了可供全省各级政府和部门使用的云基础设施,通过浙江政务服务网统一了各级政府和部门的在线端口,为后期的公共数据整合和共享以及进一步实现政务服务改革提供了技术基础设施。2014年6月,浙江政务服务网正式上线,这也是全国首个搭建于公有云平台的省、市、县三级采用一体化模式建设的网上政务服务平台。另一方面,通过“四张清单”的整理和发布,梳理清楚了政府各部门的职能和权责,为后期整合和改造政务业务流程打下了基础。这里同时需要指出的是,在该时期内,更多的工作是为下一阶段的改革进行准备,多个各级政府和部门关停了自建和维护的政府网站,并将数据和网上业务迁移到云端,但这些工作主要呈现出一种过渡性的特点,即主要将线下的服务和流程大体上“复制”到线上,而未对流程和服务本身进行根本上的提升和优化。然而,这一阶段的探索、磨合以及准备对后面阶段的改革和创新起到了不可或缺的作用。

2016年9月,国务院出台《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》,文件强调要提高“互联网＋政务服务”效率,将简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节。在该政策的驱动下,2016年12月,浙江省委经济工作会议首次公开提出“最多跑一次”改革,明确要求群众和企业到政府部门办事最多跑一次。2017年1月16日,在浙江省政府工作报告上,“最多跑一次”改革被正式提出。2017年2月10日,浙江省主持召开推进“最多跑一次”改革专题会议,对“最多跑一次”改革作出全面部署,从此拉开了该项改革的序幕。

该项改革用公众的满意度和服务体验来拉动政府的职能转变。所谓“最多跑一次”,是指群众和企业到政府部门办事“最多跑一次”,即通过“网上申请、快递送达”“网上申请、网上办结”“网上申请、现场取件”“现场申请、现场办结”“现场申请、快递送达”或其他流程设计使得群众和企业办理审批业务只“跑一次” 甚至“零上门”。该项改革主要针对长期以来政府基层职能部门存在重审批、轻监管、弱服务的问题,群众和企业到政府部门“办事难、办事慢、证明多”的难点、痛点和堵点。该项改革充分利用新一代的信息技术,在提升服务质量和体验的同时,逐渐优化和改进政府部门的业务流程,培养服务意识,提升组织文化,最终打造服务型政府和实现数字化转型。

2017年和2018年是该项改革开拓和深入的时期。浙江省政府先后出台了各项政策法规,用于促进、规范和保障“最多跑一次” 改革的顺利实施。其中,《浙江省公共数据和电子政务管理办法》是浙江省在公共数据和电子政务相关领域出台的第一部省级政府规章,对公共数据和电子政务规划与建设、管理与应用、安全与保障等方面作出了相应规定。从2017年5月21日起近半年的时间里,浙江省政府陆续出台了浙江省《政务办事“最多跑一次”工作规范》,包括:第一部分总则,第二部分一窗受理、集成服务,第三部分政务服务网电子文件归档数据规范,第四部分服务大厅现场管理;并在2018年发布了《法人库数据规范》等一系列电子政务技术标准。

前期的准备工作为该时期的大数据归集和处理提供了有力的基础。浙江省政府为此专门设立了省级大数据中心,负责对全省服务流程中需要的大量数据进行规范、归集和有效利用。省级政府进行统一部署,从全省前100项“最多跑一次”高频事项(以下简称“高频事项”)入手,梳理明确事项办理的证照、材料共享需求,制定数据,提供责任清单。省级单位依据责任清单,推进本系统全省数据资源向省级大数据中心归集。各市、县(市、区)按照省级部门制定的标准逐步推进本级城市管理、水务、燃气等公共服务类数据向省数据中心归集。同时,设立了健全的数据质量校正机制,各地、各部门要及时通过省级公共数据共享平台或数据调用页面,将发现的数据质量问题反馈至省级大数据中心。数据源头单位要及时整改,提高数据的完整性和准确性。(www.daowen.com)

随着改革的推进,便利民众办事、加快处理速度的需求对政府工作人员的工作方式和工作环境也提出了新的要求。浙江省政府从2016年开始探索试用移动办公的工作方式。2017年年初,省政府办公厅发文,为推动“互联网＋政务”和“最多跑一次”改革,决定在全省政务部门统一部署使用移动办公系统,提高行政决策效率。其中,杭州、衢州等地是最早开展使用移动办公的市级单位。2017年4月21日,杭州市电子政务办公室召开“浙政钉”政务应用实施推广培训会,要求全市行政事业单位4月底之前完成钉钉系统架构的搭建,覆盖本单位本系统行政、事业编制全体人员。浙江省政府办公厅一位负责人介绍:“通过政务钉钉系统可实现跨地域、跨层级沟通和扁平化管理,使各类政策、指令及时传达到末端,并随时掌握工作进展,既有利于提高行政决策效率,也有利于增强政府执行力。”经过一年多发展,该平台在2018年年末已接入超过100万名公职人员,包括浙江省政府、省属委办厅局机关和全省11个地市都在平台上进行工作沟通和协同办公。该办公平台帮助浙江政务系统实现了省、市、县、乡、村五级机构的组织在线,完成了五级行政区划的移动联络系统建设,这在国内属于首例。与此同时,该平台还能快速实现特殊流程的管理,在如台风灾害等应急管理场景中体现了重要作用。该平台的成功部署是浙江省深化“最多跑一次”改革,打通信息孤岛,构建数字政府的基石。

根据浙江省省委改革办(“最多跑一次”改革办公室)的评估,截至2019年上半年,全省的省、市、县三级政府共梳理办事事项主项1925项,并分解成最小粒度的流程任务单元9258项,由此可以根据申请人的具体情况,灵活生成“私人定制”的办事指南。为支撑这些服务流程和进一步实现更多一站式服务,全省共归集公共数据164亿条,省、市、县三级适宜网上办理的事项(国家法律、法规要求申请人必须当面办理的行政审批业务不在此列)网上办理的实现率达95.2%,全省民生事项“一证通办”的实现率达到74.9%。“一证通办”是浙江省为各类主体到政府部门办事提供的服务新模式,基于浙江省大数据平台,共享人口、法人、信用、证照、空间地理信息五个基础库,使得线上或线下一张身份证即可通办各种民生事项。比如为16周岁以下人员办理“往来港澳再次签注”的申请,每年受理量大概有100万件,以前需提交四份材料,填写3个表单,现在不需要提交任何材料,不需要填写任何表格,全部通过共享获取,凭身份证办理,1分钟即可办结。

针对以前存在“痛点”的跨部门业务,首批16家省级单位已经梳理出358项跨部门业务流程;省级部门首批“一件事”办理事项“最多跑一次”实现率达到75%,办理材料和办理时间分别压减29%和35%。如果说“一证通办”打破了部门之间的数据壁垒,通过数据跑路代替群众跑腿,那么“一件事”则打破了部门之间的业务孤岛,以公众和企业的需求为驱动,实现跨部门的业务协同,对跨部门的业务进行流程再造实现“减时间、减流程、减环节”。围绕公民个人从出生到死亡、企业从准入到推出的生命周期,浙江省实现24项个人相关的高频事项一站式服务、17项企业相关高频事项的一站式服务。这41项高频事项中,15项实现了全流程网上办理,9项实现部分流程网上办理,3项正在实施,另有11项正在流程梳理中。以“出生一件事”为例,该服务每年惠及浙江40万个新生儿家庭,在改革前,群众至少要跑5个窗口,提交20份材料,填写60项信息,花2天时间。改革后,只需在浙江政务服务网提交1份材料、填写9个数据项即可办理。

“最多跑一次”改革不仅仅是提高服务质量的民生工程,也不仅仅是利用大数据的信息工程。改革的影响是多个方面的,包括对政府机构本身的影响。自2018年5月起,“最多跑一次”的理念和要求也充分体现到了机构改革中。浙江省级层面新组建和重新组建机构22个,优化调整领导管理体制和职责机构18个;党政机构减少6个(其中正厅级减少9个、副厅级增加3个);厅级领导职数减少67名,其中正厅长级减少10名、副厅长级减少57名,处级领导职数减少90名;部门内设机构和处级单位减少60个。改革过程中,11个设区市党政机构数量共减少23个;89个县(市、区)党政机构数量共减少196个。省级转隶行政人员1620名、事业人员6303名;市县转隶行政人员14974名、事业人员56171名。这些数据显示,浙江在进一步健全全省组织机构体系、进一步优化机构职能配置的同时,实现了机构数、领导职数、编制数的精简。改革过程中,“最多跑一次”的改革理念和要求充分体现在转变职能、理顺关系、业务融合、流程再造上。从这个意义上来说,“最多跑一次”改革正在逐渐重塑政府的组织文化。

改革的深化是不断拓展的过程。浙江省的“最多跑一次”政务服务改革在目前和未来的阶段是在事项、层级、机构和地域上的拓展。在事项上的拓展,是指全面覆盖所有行政权力事项;在层级上的拓展,是指全面加强基层治理体系的建设,全面推行村(社区)代办制,实现省、市、县、乡、村五级“最多跑一次”改革的全覆盖;在机构上的拓展,是向涉政中介机构、各类公共服务机构延伸,提高全社会运行效率和服务质量;在地域上的拓展,是从浙江省拓展到整个长三角地区,从省内到跨省的突破。2019年5月22日,长三角地区政务服务“一网通办”正式开通运行,首批51个政务服务事项在上海市,江苏省苏州市,浙江省杭州市、嘉兴市、湖州市、金华市,安徽省合肥市、芜湖市、宣城市、安庆市、马鞍山市、滁州市、池州市、铜陵市14个城市实现长三角“一网通办”。改革也随之步入新的阶段。