附 录
解决农村养老问题的文化视角——以孝文化破解农村养老困境
摘 要：随着人口老龄化加速发展，养老问题更加突出，对比城市，农村养老更为艰难。面对当前家庭养老功能弱化、社会化养老尚不完善的现实困境，本文从文化视角探求解决农村养老问题的途径。通过分析孝文化对巩固家庭养老的作用，提出弘扬孝文化，发挥其功能，不失为缓解农村养老困境的有效方法。
关键词：农村养老；家庭养老；孝文化
在加速发展的全球人口老龄化背景下，养老问题是当今国际社会普遍关注和亟待解决的社会问题。2010年第六次人口普查资料显示，我国的老年人口（60岁及以上）总量增至1.78亿，人口老龄化水平达到13.26%（65岁及以上老年人口为1.19亿，人口老龄化水平为8.87%）。而中国是个农业大国，农村人口占全国总人口的71%，农村老人占全国老人的比例达到75%。20世纪90年代以来，农村老龄人口每年以3%的速度增长，预计到2020年农村65岁及以上老人的比例为15.6%，可见，我国农村老年人口数量发展速度快、规模大。而长期以来的二元经济体制使城市人口与农村人口在生活水平和物质文化条件上处于不同的层次，在农村人口相对贫困的基础上，大部分农村老年人没有固定养老收入，生活风险要比城市老年人更大更严重。所以，农村养老问题更为关键。过去我们对解决养老问题的关注点多集中在经济因素上，而对非经济因素的分析较少，而事实上文化因素在解决农村养老问题上的作用不容忽视。
一、当前农村养老的现实困境
目前，我国现行的农村养老形式可分为家庭养老和社会化养老两大类。但是，就这两种养老模式现实状况而言都存在一些不足，给农村养老问题带来了难度。
（一）家庭养老功能弱化
随着计划生育的开展，我国农村人口的生育率已经限制在比较低的一个水平，农村人口结构发生变动，家庭人口也日渐小型化，传统的家庭养老功能逐渐弱化，单个农村家庭人口数量逐年下降，越来越呈现“4—2—1”“6—2—1”“8—2—1”的“核心家庭”模式。一对农村夫妻要赡养四位、六位甚至八位老年人，还要抚养一个孩子。无论在经济供养还是在生活照顾、精神慰藉等方面都使得赡养老人成为沉重的负担，造成农村家庭养老功能弱化。加之近年来农村剩余劳动力大量转移导致农村家庭“空巢化”。农村与城市贫富差距逐年拉大，农村年轻人已经不愿意再留在农村，在大规模的劳动力转移下，农民长时间留在城镇，造成了农村留守老人的增多。改革开放以来，我国进城务工者已从开始的不到200万人增加到1亿多人，老年人与子女在生活上时空分离，不仅日常生活无人照料，甚至还得帮助子女照看留守的孙子女，其生活负担加重，精神非常孤独，严重影响了养老质量。
（二）社会化养老尚不完善
1.农村社会养老保险制度刚刚起步
中华人民共和国成立之后，我国实行的是城乡二元结构的经济社会管理体制，国家每年为城镇居民提供上千亿元的养老、医疗、失业、救济、补助等各类社会保障，而农民生老病死伤残几乎没有任何保障。特别是社会养老保险方面城乡差距更大，城镇居民退休后能够按月领取养老金，基本生活有保障。农民年老后没有任何养老金或其他补助。自90年代初我国开展实施农村社会养老保险，大多数地方农民参保率很低，缴费档次低下，农民老年时得到的保险金根本无法满足农民老年的基本生活需要。2009年9月，全国开展新型农村社会养老保险试点工作，新农保虽弥补老农保的部分缺陷，真正实现社会化养老的开端，但是它仍然存在着农民参保意识不高，基金管理水平低、保值增值难等亟待解决的问题，大多农民一般只缴纳政策规定的最低费用，政府发放的基础养老金数额也很低，所以对于已领取新农保基金的农民而言，仅靠新农保养老金度过老年生活显然是不够的。所以在农村社会化养老只能说刚刚起步，要想真正满足广大农民养老的需要，还需逐步完善、走向成熟。
2.机构养老处境尴尬
目前我国全部养老机构床位只有不到213万张，缺口550多万张，其中农村缺350多万张。我国公有的农村老年福利机构通常只面向五保老人，并且这些机构因财政投入不足而严重滞后，通常存在设施简陋，功能单一，服务水平较低等问题。甚至在经济条件落后的地区，基层政府根本无力修建敬老院，社会养老无从做起。而某些民办养老机构虽较公立福利机构高档化、舒适化，但对于相对贫困的农村老年人群，其发展趋势偏离了实际需要。
综上，面临当前农村养老的现实困境，依据中国目前的经济基础和社会养老承载力，难以在短期内大幅提高农民养老金水平，且养老社会化服务机构、设施充分发展起来。所以在一定时期内保持并提倡家庭养老，大力发展居家养老模式，为社会化养老体系成熟创造时间、提供支撑是符合现实需要的。而且养老不仅需要提供物质赡养，精神慰藉方面也尤为重要，家庭养老在满足老年人精神需求方面更能发挥优势。
二、孝文化在强化家庭养老功能中的作用
孝是中国传统文化的基础和核心，是中国古代产生最早、影响最深远的家庭道德观念和伦理文化之一。我国传统农村家庭养老的突出特点是以孝养老，孝文化在巩固家庭养老功能，发展养老事业上的现实作用不容忽视。
（一）有助于维系家庭养老模式
“孝”作为伦理道德之本、行为规范之首而备受推崇，其基本含义是“善事父母”，强调子女对父母的孝顺与赡养义务。以“孝”为核心道德价值观念的传统文化，同时也特别强调家庭、亲情等人伦价值，这就有助于家庭养老模式得以维持与发展。在我国农村，家庭养老仍然是养老的主导方式。几千年来自给自足的农村经济制约了农业生产力的发展，也影响着人们的观念，日出而作、日落而息的基本生活方式与家庭养老的模式代代相传，未曾发生根本变化。农民的传统习惯不是靠自己的储蓄养老，而是把家庭的收入全部花在子女身上，再依靠子女的反哺养老，因而形成了老年人在养老方面的依赖性。当父母没有劳动能力时只能靠子女养老，而此时，子女是否尽孝至关重要。如果子女缺乏孝意识，老人的生活就很难有保障。目前，绝大多数农村老年人还是与子女住在一起。绝大多数农村老年人要活到老干到老，70岁以后普遍依赖子女的经济供养。所以说“孝”是维系农村老年人实现家庭养老的关键纽带。
（二）有助于提升老年人养老质量
敬亲、养亲是中华民族的传统美德，是传统孝文化合理的家庭伦理思想内容。传统的孝文化认为养亲不仅要使亲人物质生活上满足，也要使亲人精神上满意。古之人有言曰：“衣与！缪与！不女聊。今夙兴夜寐，耕耘树艺，手足胼胝，以养其亲，无此三者，则何为而无孝也？”意思是说：如果对父母的行为不恭敬，言语不和逊，面色不柔顺，即使早起晚睡，耕耘栽种，十分辛苦劳累来奉养父母，也不会成为孝子的。孔子亦云：“今之孝者，是谓能养。至于犬马，皆能有养，不敬，何以别乎？”也就是说，子女赡养父母，给父母三餐温饱，使他们衣食无忧，这当然是其中重要的一方面，但我们在赡养父母的同时，如果心中没有尊敬父母的情感，那跟饲养猫狗有什么区别呢？所以，我们不仅要在物质上奉养亲人，更重要的是尊敬亲人。在我国农村，还存在着“养就是孝，孝就是养”的错误观念，养的重要性被过分强调了，似乎养老就是一个如何解决物质养老保障的问题。其实，无论是在什么样的发展阶段，老年人对儿孙孝道的要求、对精神关怀的需求都是亘古不变的，精神赡养至少包括人格上的尊重、精神上的关爱和情感上的慰藉。因此“既孝又养”更能提升农村老年人养老的幸福感和满意度。
（三）有助于家庭和睦与代际关系和谐
孝文化不仅能够通过孝养父母使家庭中的所有成员都享受到有物质保障的生活，更可以通过孝敬，在父母与子女之间的亲缘关系基础上，建立起互爱互助、温暖愉快的亲情关系。通过家庭孝道的倡导，发展家庭和谐的亲密人际关系，有助于促进家庭团结，使家庭成员能和谐有爱相处。《礼记·礼运》中记载：“父子笃，兄弟睦，夫妇和，家之肥也。”如果能将尊重关爱小家庭的老者扩大到尊重社会上其他长者和老人，人们能不仅孝敬自己的父母，也用同样的感情去尊重别人的父母，这不仅有利于家庭和睦，对于协调整个社会的代际关系也有很大的意义。
三、孝文化在农村养老中缺失的表现
（一）孝道观念蜕化
孝道养老，这种基于血亲关系联结起来的抚养与赡养关系是符合人性的保障人类社会永续继替的文化安排和生养制度。
然而，随着市场经济大潮和现代文明的冲击，农民，尤其是青年农民，价值观、利益观均发生了很大的变化。现代社会的功利主义、拜金主义、个人主义、消费主义等正潜移默化地冲击着传统的“孝悌”观念，孝的内涵发生异化。于是，不可避免地出现了一些诸如重利益轻道义的想法和做法。有些人注重对老年人财产的索求，要求在有物质回报的基础上进行赡养。当遇到只有消费而无回报时则视老人为累赘和负担，致使拒付赡养费、虐待老人、子女间相互推脱、侵犯老人合法权益等现象不断出现。另外，孝外延缩减。老年人的养老应该包括物质与精神两个层面，只照顾到养老物质层面的养老只是“赡养”，唯有物质与精神两个层面都注重才可以称为“孝养”。现实中还有很多子女认为给钱就可以完成赡养职责，故而不问老人的精神、健康、内心需求，最终让老人深陷孤独。
（二）家庭伦理道德淡薄
当前，人类发展呈现出淡化血缘关系的趋势，人们日趋选择的人际关系，如爱人、朋友、同志等，而对父母、兄弟、姊妹等非个人选择的血缘关系持越来越淡化的态度，从而造成家庭伦理道德的淡化。当前农村家庭伦理道德淡化主要表现在：一是子女不尽孝养父母的义务。据抽样调查，在养老问题上，子女孝敬老人或基本履行养老义务的占48%，在赡养问题上有分歧或矛盾的占40%，还有12%的子女不尽赡养义务。二是兄弟为争夺家庭财产反目成仇、大打出手。三是夫妻之间不能相敬如宾。这些家庭伦理道德的淡化影响了家庭关系的和谐，不利于营造敬老的社会氛围，影响农村养老的质量，损害了农村的道德风貌。
（三）重幼轻老现象日渐突出
现代家庭中出现尊老不足，爱子有余的普遍现象。一方面是老年人的基本生活需求和精神需求难以得到满足。有的子女还要求老人担负起照管孙子和承担家务活的责任，有的子女由于经济状况不好，家庭中出现经济供养倒挂现象，由父母向子女或孙子女提供经济支持，社会赡养资源也由此减少。另一方面，子女对自己的下一代投入了过多的精力和财力，甚至出现“过度关注”的情况，这就是代际重心往下倾斜的现象。这种“重幼轻老”的价值取向，往往会引发亲子之间的矛盾和冲突。我国传统的家庭是建立在“长幼有序，等级森严”的家长制基础上的大家庭结构，家庭的基本轴心是纵向的亲子关系，家庭的重心是长者为重，长者在家庭中享有无上的权威。随着社会的进步和人们思想观念的变化，尤其是改革开放以后，传统的数代同堂的链式家庭已经发生“裂变”，家庭的轴心转变为横向的夫妻关系，老年人在家庭中的权威地位有所丧失，已经成为家庭中的“弱势”或“次弱势”群体，“老少倒挂”的现象，且有愈演愈烈之势。中国家庭已由往昔的以“孝”为本转为以子女为中心，出现了“敬老不足，爱幼有余”的倾向，甚至出现“爱幼不敬老”的现象。现代农村家庭中老年人权益受到侵害的现象日渐普遍。
四、弘扬孝文化，开创农村养老新局面
（一）加强宣传力度，强化孝文化的价值
农村这块思想文化阵地，如果先进的文化不去占领，一些根深蒂固的传统观念和落后腐朽的文化就会去占领。创新宣教工作模式，应通过多种宣传工具，因地制宜采取群众喜闻乐见的形式，积极开展孝文化的宣传教育，如：根据各村实际情况，按照不增加群众负担的原则，以各村学校、文化大院等房屋院落为基地，建设集孝道、礼仪等传统文化和人口文化为一体的道德文化长廊，丰富宣教内容内涵。通过广泛宣传，使农民进一步了解孝文化的价值，明确孝文化对于保障养老、和睦家庭，促进代际和谐，维护社会的稳定的现实意义，摒弃赡养的功利主义，积极弘扬中华民族敬老、爱老、养老、助老的传统美德，增强农民的老龄意识和主动孝养意识。
（二）把握舆论导向，实现农村养老的道德控制
社会舆论作为一种道德评价的方式，其威力在于它能通过众人只眼，潜移默化地对家庭施加一定的作用，从而影响家庭成员的道德认知水平，规范家庭成员的道德行为能力。要实现道德对农村家庭养老行为的控制，必须充分发挥社会舆论的作用。在现代农村，我们要按照取其精华去其糟粕的原则，把子女孝敬父母作为一项好传统纳入农村社会主义道德规范，并作为农村社会主义精神文明建设的内容发扬光大。首先，通过社会舆论动员全社会都来关心和帮助农村老年人，多为农村老年人办好事办实事，广泛开展为老年人生活服务的活动。再次，社会舆论表扬那些尊老敬老、孝敬父母、为老年人分忧解难的好人好事，树立道德典范，营造“敬老”的社会氛围；批评、谴责那些不能善待老年人甚至虐待，遗弃老年人等“厌老”“虐老”“弃老”的丑恶行为，创造一个全社会重视家庭伦理道德的大环境，以促进农民养老问题的解决。
（三）加强以孝道为核心的道德教育，提高农民的道德素质
教育是提高国民素质最主要的途径和手段。提高农民的素质也是解决农村养老问题的关键所在。农民的素质提高了，就意味着他们辨别是非、认识善恶的能力提升了，这也为他们形成、接受先进的道德价值观念奠定了基础。在农村，对青年人（包括孩子）进行以“敬老、爱老、养老”为核心的道德教育，提高农民的道德素质，使他们充分地认识到，老年人为家庭幸福、后代幸福、农村发展和社会进步做出过自己应有的贡献。衰老和死亡是人人有份的生命历程，谁也无法抗拒与避免，老人的现在就是年轻人的将来，教育青年人尊重、理解、同情、关怀老年人。老年人理应得到社会及自己子女、后辈的尊重理解；青年人要养成在家孝顺父母老人，在社会尽心尽力地为老年人服务的品德。思想道德素质的提升，利于促使农民自觉自愿履行“尊老、敬老、爱老、养老”的责任与义务，从而形成新的优良的道德规范和社会风气。
（四）加强立法和执法工作，保障老年人权益、规范农村养老行为
八届全国人大常委会第二十一次会议曾通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》。老年人权益保障法宗旨在于保障老年人合法权益，发展老年事业，弘扬中华民族敬老、养老的美德。其中包括家庭赡养与扶养、社会保障、参与社会发展、法律责任等内容。这部法律虽于1996年12月1日起施行，但尚存在规定不具体、原则性太强、难以操作面对农村新形势发展的要求，应不断使之完善。并且要有针对性地研究和加强农村养老的立法工作，使农村养老有法可依。另外，要加强农村的普法工作，使广大农民（特别是年轻人）学法、懂法、守法。同时，加大执法力度，对虐待、遗弃老人的违法行为依法惩处，增加违法成本，使人不得不承担起奉养老人的义务责任。
（五）建立农村孝德制度落实的专门机构
目前，农村孝德规范基本上是靠个体良知和大众舆论而实行的，农村老年人养老事务从中央到村委会没有一个明确相应的部门管理，所以就出现了诸如孝德制度管理混乱、政出多门等问题。因此要在农村设立专门的孝德制度培养、落实机构。该部门要明确职责，规范管理，监督、执行各地扶持家庭养老的相关政策，激发家庭成员养老的责任感和积极性，建立奖惩机制，对孝敬老人的表彰，在村集体中树立孝之典型，对不孝行为加以制止、惩处，不能只停留于村干部劝说层面，而没有制约的机制。通过有效的管理和引导，促使农村孝道德观的养成。
（注：本文原载于《科学社会主义》2013年第1期）
新农保推广的现实价值与实施难点探析——以吉林省为例
摘 要：“新农保”的实施对于应对日益严峻的农村老龄化，缓解农村养老的压力有着重要的现实价值。本文以吉林省为例对此问题进行深入探讨，阐述了“新农保”试点启动至今，吉林省所取得的阶段性成果及实施过程中显现出的亟待解决的问题，并提出了相应的对策建议，旨在促进今后新农保工作健康有序地开展。
关键词：新农保；价值；实施难点
“新农保”全称新型农村社会养老保险，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。2009年9月4日，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，随后在320个县开展新型农村社会养老保险试点，2010年试点范围扩展到500多个市县，基本目标是到2020年建立覆盖城乡社会保障体系。可见，新农保的实施推动了我国社会保障制度建设迈出历史性步伐。
一、新农保实行与推广的现实价值
新农保实施与推广对于确保农村老年人的基本生活，缓解养老压力，实现农民基本权利，逐步缩小城乡差距，推动社会和谐具有重要的现实价值。
（一）应对日益严峻的农村人口老龄化的挑战
我国社会老龄化日趋严重，老龄人口规模全球最大、增长势头全球最猛，农村老龄化形势严峻。截至2005年底，中国60岁以上的老人近1.44亿，其中75%以上的老人分布在农村。我国是唯一的老龄人口超过1亿的国家，更是罕见的农村老龄人口过亿的国家。按照2008年人口变动抽样调查数据推算，2008年农村60岁及以上老龄人口规模达到了1.04亿。据第六次人口普查数据显示，我国60岁及以上人口1.77亿人占总人口比重的13.26%，农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点，预计这种状况将持续到2040年。我国农村在经济发展水平依旧不高的情况下迎来了老龄化，人口年龄结构快速向老龄化发展给农村家庭带来愈加沉重的养老负担，随着经济发展、农民养老保障需求的不断上升，农民养老保障问题愈加显现出来，新农保正是在农村人口老龄化日益严峻的趋势下，积极应对的有力举措。
（二）破解农村养老困境、缓解农民养老压力的需要
当前农村养老面临着三大困境，具体表现如下：
1.农村家庭结构发生变化，传统的家庭养老功能弱化
家庭养老是当前中国农村最普通的养老方式，也是中华民族传统美德的具体体现。在农村养儿防老的观念根深蒂固，子女供养占有重要地位。但是随着计划生育的开展，我国农村人口的生育率已经限制在比较低的一个水平，农村人口结构发生变动，家庭人口也日渐小型化，传统的家庭养老功能逐渐弱化。据2005年底全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，城乡平均每个家庭人口分别为2.97人、3.27人，单个农村家庭人口数量逐年下降，越来越呈现“4—2—1”甚至“6—2—1”的“核心家庭”模式。这就使得抚养比重增加，单个劳动力的养老负担加重。目前，中国农村平均每8个劳动力供养1个老人，到2050年，每2.5个劳动力就要供养1个老人。同时，由于城乡二元结构的经济利益驱动，农村中的青壮年大多选择外出打工，因此无暇顾及老人，这也增加了农村留守老人的养老困难。而且，目前更多青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜，产生了“重幼轻老现象”，对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。加之部分老人身体状况不佳，自理能力下降，更导致一些年轻人消极赡养老人。所以农村老年人除了经济供养面临困难之外，还存在精神抑郁、苦闷等问题，使得农村养老变得异乎寻常的艰难。
2.土地养老保障功能的持续下降和衰退
农民所拥有的最大的财富莫过于土地（所有权并不属于农民），土地作为农民最后的保障，经常被用来解释城乡居民在社会保障方面差别待遇存在的合理性，并且在相当程度上被人们普遍接受。然而土地究竟能在何种程度上给农民以养老保障呢？实际上，由于农业比较利益的不断降低，农村家庭经营收入逐年下降，增产往往并不增收，土地作为生产资料其生产功能甚至已经可以说是微不足道。随着我国工业化和城镇化进程的加快以及人口的不断膨胀，耕地面积逐年减少，尤其是在单个家庭成员减少造成土地使用权限大为缩小的情况下，农村人多地少的矛盾日益加剧。中国老龄科学研究中心的一份调查表明：我国农村老年人的人均占地为0.131hm，扣除农业生产性支出，当年从土地中获得的年人均收入为433元，仅占农村老年人全年总收入的19.4%。可见，农村的老年人已经不能完全依靠土地来保障自己的晚年生活。不仅如此，近年来，大量耕地被征用，使得农村的人均耕地面积越来越少，失地农民数量越来越多。据统计，近十年来，我国被征地农民已达到4000多万人，而且还在以每年约300万人的速度在增长。显然，作为最后一道屏障的土地在农民养老中的作用日渐衰退。
3.农村集体养老经济支持力度不足
农村集体养老存在的物质基础是农村集体经济组织管理的完善和物质的丰富，存在的心理基础是老人社会交际的广泛和子女对养老认识的多元化。但由于经济发展水平比较落后和农民意识的落后直接影响了集体养老的普及化和规模化。目前，我国公有的农村老年福利机构通常只面向五保老人，并且这些机构因财政投入不足而严重滞后，通常存在设施简陋，功能单一，服务水平较低等问题。然而，民办养老机构高档化、舒适化和市场化的发展趋势偏离了农村老年人群的实际需要。
（三）弥补老农保缺陷，真正实现社会化养老的开端
与老农保相比，新农保强调国家对农民老有所养承担的重要责任，这是与“老农保”仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。旧农保实行的是个人账户制，即保险金的积累完全靠个人缴纳，虽然国家鼓励有条件地区的集体经济要给予补贴，但是这不具有普遍意义。新农保实行的是统帐结合制，即中央财政承担基本养老金每月55元，中央财政对中西部地区全额补助，对东部地区补助50%。由国家保底，这在中国历史上是第一次。个人账户部分依个人情况选择不同的档次缴费。这样从根本上保证了农民的基本生活，突出了“普惠制”养老保险的特征。另外，明确了地方政府对于农民养老保险缴费的补贴制度，有利于实现新农保广覆盖的目标；通过基础养老金和个人账户相结合的模式，有利于实现新农保可持续的目标和解决农民养老保险关系转移的难题。
二、吉林省新农保试点运行情况
国务院提出《指导意见》后，我省即进行了全省农村养老保险工作的调研。最后根据国务院的审核批复，确定九个县、市、区入选首批试点。具体包括：长春市朝阳区、吉林市磐石市、四平市铁东区、辽源市东丰县、通化市东昌区、白山市八道江区、白城市镇赉县、松原市宁江区和延边州和龙市，新农保试点覆盖面为全省10%的县（市、区），以后逐步扩大试点。保障范围包括：试点县（市、区）年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工养老保险的农村居民，在户籍所在地自愿参加新农保。缴费标准目前设定为每年100、200、300、400、500元五个档次，各试点县（市、区）可根据实际情况增设缴费档次，多缴多得，省及试点县（市、区）政府对参保人缴费给予补贴：缴费100元补贴30元，缴费200元补贴35元，缴费300元补贴40元，缴费400元补贴45元，缴费500元补贴50元。对农村重度残疾人等缴费困难群体，试点县（市、区）政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身，基础养老金计发标准为每人每月55元，政府对基础养老金全额补贴；个人账户养老金月计发标准为：个人账户全部存储额除以139。年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的有农村户籍的老年人，按月享受基础养老金，但其符合参保条件的子女应当为自己参保缴费。
从2010年1月初新农保工作启动。当年就为符合领取条件的32.4万60周岁及以上农村居民发放了基础养老金，总计1162万元。从9个试点地区的已参保缴费情况看，45岁以上的参保人员居多，占已参保总数的40%左右。为了让老百姓得到最大的利益，有些试点通过努力提高缴费档次和缴费补贴来使老百姓得实惠，比如长春市朝阳区、永吉县等试点，在国家和省里规定的100元—500元五个缴费档次基础上，又增设了600元、800元和1000元三个档次，老百姓多缴就会多得。有的试点在“入口”提高缴费补贴标准，如和龙市，国家和省里规定的最高补贴50元的基础上，将补贴标准提高到60元—100元。有的在“出口”提高基础养老金标准，如通化东昌区、经开区，将基础养老金标准提高到每月115元。还有的鼓励长缴多得，四平铁西区、松原宁江区等对200元以上缴费档次，连续缴费15年的，每增加1年缴费，补贴加5元。2010、2011两年，吉林省向国家积极争取，分别又有10个和34个县（市、区）分别列入国家第二、三批新农保试点。截至目前，吉林省新农保试点县（市、区）已经累计达到53个，占全省县（市、区）总数的88.3%，而国家规定要达到60%，高出国家28.3个百分点，已经为39万符合条件的农村老人发放养老金2.9亿元。
三、新农保推行中亟待解决的问题
（一）农民参保意识不高
新农保实施过程中农民的参保意识并不高，在参保机制上虽然具有半强制性，但距预期效果还有一段距离。首先，由于受传统家庭养老观念的影响，加上目前对农村新型养老保险宣传力度不足，一些农民对新农保知之甚少；其次，新农保政策对于年轻人缺乏吸引力。从我省反馈的情况看，在9个试点中，45岁以上的参保人数居多，由于45岁以上人口缴费时间短，15年的缴费周期个人经济可以承受，所以45至59岁年龄段和60岁及以上年龄段的参保率能达到84%，而16至44岁年龄段参保率仅为34%。主要原因在于年龄偏大即将面临退休养老的人群需要这样一个政策，他们能马上收益，所以这部分人的缴费意愿强。但是对于青壮年人来讲，流动性较强，农民又比较重视眼前利益，导致年轻人对长期性养老保险的兴趣和热情普遍很低。再次，按照不同缴费标准与养老金水平对照，选择最低标准100元和最高标准500元，缴费15年后，退休月领养老金只有65.79元和108.96元。一部分人认为缴费水平设置过低，无法满足未来的生活需要。有的试点虽增设更高的缴费档次，但由于吉林省农民总体收入水平偏低，相对负担较重。基于上述情况，多数农民投保时会抱着试试看的心理选择较低的投保档次，这种较低水平的社会保障很难保障农村老年人基本生活需求。
（二）集体经济支持力度不够
新农保的筹资来源在制度设计中采用的是“三支柱”模式，即个人缴费、集体补助和政府补贴。然而，除了少部分城乡结合部等地区外，绝大部分地区的农村集体经济实力比较薄弱，基本上不可能拿出补助。“老农保”之所以被国务院叫停整顿，根源就在于其筹资机制在制度设计时名义上虽然是“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”，但后两者难以付诸实际，实质上变成完全由农民个人缴费养老，无法发挥社会养老保障作用。从新农保筹资来源的实践来看，2010年吉林省试点参保的59.61万农民中，只有一个村77名参保人享受到每人30元的集体补助，比例和金额都较低。据悉，吉林省的村级收入只有3万元左右财政的转移支付，除去用于义务兵优抚、供养“五保”人员和维持运转外，无力提供新农保的资金补充。
（三）新农保基金管理水平低
根据国务院规定，当前新农保基金暂时实行县级管理。由于处在试点阶段，采用县级管理的方式能使制度调整起来比较容易。以后随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。但是，在具体实践中，这样“有条件的地方”不多，因此基金管理可能长期停留于县级层次。这种低层次的资金管理无论在效率上还是规范性上都存在着潜在风险，出现一系列问题。如养老金被当地管理部门挤占挪用甚至贪污、受贿等，难以保证养老金运行安全。
此外，新农保基金肩负着保值增值的使命，但根据现行规定，它只能用于银行存款和购买国债，不得投资于股票、衍生产品等其他资产。由于近年来国家宏观金融政策的调整，我国银行利率连续下调。为了使资金能够平衡运行，养老保险账户的利率也只好相应下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的预期收益。加之通胀率一直较高，在这种情况下，缺乏合理的投资工具、采取过分保守的投资策略就会造成农保基金价值的实际缩水，面临着保值增值难的问题。
（四）新农保与其他养老保险的衔接问题
首先，是新农保与老农保的衔接，有些试点把老农保个人账户基金直接转入新农保账户，这样涉及到管理费用如何计算、养老金发放系数变化的问题。然而，有些试点则干脆“一刀切”，由于原来的缴费标准本来就低，扣除管理费用后所剩无几，引起参保农民的不满；其次，是新农保与城镇居民养老保险制度的衔接，这是农村城镇化和农村人口流动的客观要求。虽然现在发放系数都是按1／139计算，但是实现新农保与城镇养老保险的相互转化，在制度对接上还存在着一定的难度。例如：2010年，吉林省农村劳动力输出365万人，其中部分人员已参加“城保”、农民工保险或征地农民保险，但因“城保”个人负担较大，再申请参加新农保时，由于不能录入信息系统，而造成其无法参加“新农保”。
四、完善新型农村养老保险制度的几点建议
（一）做好宣传工作，提高农民参保意识
认真做好扎实细致的宣传普及工作，广泛运用电视、广播、报刊等各种新闻媒介和舆论工具，采取群众喜闻乐见的形式，向广大农民宣传新农保制度的方针政策，引导农民由思想上的“要我保险”变为行动上的“我要保险”。在宣传过程中，针对不同年龄组的参保对象，给出合理的缴费建议，比如：对于40岁以下年轻劳动力，他们的家庭通常在这一阶段收入相对多而各方面的花费不是最多的时候，故应当鼓励他们缴纳高档次。40岁以上的家庭通常如家里有大学生，教育费用支出较高，可以让他们缴纳低档次，等学生毕业后再提高缴费档次。这样的宣传工作不仅使农民了解国家政策，更能针对实际情况合理响应政策，取得良好效果，使“新农保”政策深入人心，才有利于新农保工作全面铺开。
（二）强化政府责任，加大各级财政投入力度
温家宝总理指出：政府少上项目也要确保对养老保险的投入。因此，在各级财政实力不断增强的背景下，财政应增大对农村社会保障体系建设的投入力度。一方面，逐步调整国家的补助政策，将国家对农业的补助方式由单纯的直补转变为多方式、多渠道同时进行，通过改变资金使用方式和渠道，重点增加对农村社会保障的投入，即将新型农村社会养老保险制度建设作为强化政府对农村的公共服务和扩大公共财政覆盖农村范围的重要举措，改变目前政府财政在农村社会养老扶持不作为的现状；另一方面，合理划分地方各级财政之间的责任，明确规定各级地方政府补助的部分。按当地财政收入的百分比，各级政府都要拿出一定的比例，保证一个最低的补贴数，杜绝一些地方基于自己利益的考虑，不愿意拿出更多的钱来提高补助标准。但对于财政收入低、贫困的县，县级财政应少承担一些责任，加大省、市两级的财政投入力度。
（三）加强基金管理，提高保值增值能力
养老保险基金是农村社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。随着新农保覆盖面的不断扩大，新农保积累的基金数额越来越多，所以应考虑将农村社会养老保险基金全部或部分上缴，实现省级统筹，由省级部门负责管理及投资运作，实现保值增值。第一，应在省一级设立社会保险监察部门，集中处理新农保实施过程中出现的各种问题，加强对统筹基金和个人账户基金进行实时监控和定期检查，并建立信息披露制度，确保基金安全；第二，各级地方政府可以考虑通过建立“社会保险投资基金”途径，进行适当集中，分散风险，增强投资能力，统一投资运营，从而使基金得到保值增值。提高农村养老保险基金的保值增值能力，既是吸引农民参加养老保险的一个重要途径，也是防范养老保险风险的重要保障。
（四）制定政策，实现新农保和其他保障制度的无缝对接
所谓“无缝对接”，就是要在衔接当中没有缺口，不漏保，不多保，做到“应保尽保”。在保险关系转移方面，新农保的参保人跨地区转移，可将其保险关系及个人账户资金转入新的参保地。按新参保地有关标准核算，享受相应待遇。转入地尚未开展新农保试点的，可将其保险关系暂存于参保地，待条件具备时再转移。针对老农保和新农保的衔接，可分两种情况而论：一是原已参加了老农保、年满60周岁且已开始领取养老金的参保人，继续领取原个人账户养老金，享受新农保基础养老金；二是已参加老农保、未满60周岁的参保人，应按新农保的缴费标准继续缴费，开始享受政府补贴。老农保个人账户资金转入新农保个人账户，达到60周岁时，享受相应待遇。试点县（市、区）在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，探索将老农保基金全部归并到新农保基金管理的办法，最终撤消老农保基金财政专户，实现老农保制度向新农保制度的顺利过渡。
另外，在与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接上各级政府要积极探索，因地制宜制定科学合理的城乡社会保险衔接政策。构筑一个阶梯，打造城、乡社会保障之间相互沟通、相互连接和相互转化的平台，逐步实现农村社会保障向城市社会保障的过渡，最终实现城乡社会保障体系一体化。
（注：本文原载于《理论视野》2013年第3期）
吉林省人口老龄化问题研究
摘 要：目前，吉林省的老龄人口呈逐年增长的态势，因此，分析吉林省人口老龄化的现状及未来发展趋势，关注人口老龄化问题，对于吉林省经济社会的可持续发展有着重要的战略意义，本文针对人口老龄化给吉林省经济社会发展带来的一系列问题，提出了吉林省应对人口老龄化问题的可行性对策。
关键词：吉林省；人口老龄化；养老模式
随着吉林省人口老龄化这一不可避免的客观现实的到来，研究老龄化问题、正确认识吉林省人口老龄化发生的原因、运动的过程、发展的趋势以及对社会经济发展带来的影响已经迫在眉睫，这关系到吉林省日后经济社会发展战略的制定和规划，关系到吉林省是否能全面、协调、稳定、健康地发展，只有解决好老龄化问题、保障好老年人的根本利益，才能使经济社会最终实现可持续发展。
一、吉林省人口老龄化的现状及特点
（一）吉林省人口老龄化的现状及趋势
吉林省作为我国老工业基地的重要省份之一，中华人民共和国成立以来随着经济的发展，医疗水平的提高，吉林省老年人口比重逐年增长。2000年，吉林省人口年龄结构已基本进入“老年型”。2003年吉林省60岁及以上老年人口占总人口的比重为10.54%，65岁及以上老年人口比重为7.05%，标志着吉林省的人口年龄结构完全进入“老年型”，成为全国进入老年型社会的省份之一。截止到2010年底，65岁及以上的人口为230万人，占8.38%。
吉林省人口年龄结构的变化说明随着吉林省经济社会快速发展，人民生活水平和医疗卫生保健事业的巨大改善，人口老龄化程度将进一步加剧。据预测，2020年，60岁及以上老年人口占总人口的比重将提高到21.35%；65岁及以上老年人口的比重，2020年将达到14.12%。也就是说，到那时大概5个人中就会有一位60岁及以上老年人。在此之后，人口老龄化程度将持续加深，60岁及以上老年人口比重预计在2050年将达到43.48%，65岁及以上老年人口比重达到32.49%，届时将会出现每3个人里就有一个65岁及以上老年人的现实图景，我省将步入重度老龄化阶段。
（二）吉林省人口老龄化的特点
1.老年人口增速快且高于总人口增速
纵观六次人口普查数据（见表1），吉林省老年人口占总人口的比重除第二次人口普查略有下降，基本呈不断上升趋势。最新第六次人口普查数据显示65岁及以上人口比重为8.38%，与第五次人口普查相比，上升了2.53个百分点。老龄人口比重上升速度比全国平均水平高0.62个百分点。
表1 吉林省历次人口普查总人口数及老年人口构成状况
资料来源：根据《吉林省六次人口普查数据》整理
吉林省老年人口不但增长迅速，而且要快于总人口的增长速度。第一次人口普查时，吉林省总人口为1129万人，2010年吉林省总人口为2746万人，是第一次人口普查时的2.43倍；而一普时吉林省65岁及以上人口为36万人，2010年吉林省65岁及以上人口为230万人，是当时的5.94倍。
2.老龄化与经济发展程度不匹配
人口老龄化应该在经济社会发展水平达到一定高度，反应在人口上所出现的一种现象，是社会进步的标志。发达国家进入人口老龄化社会是在经济发达下出现的，国家城市化、工业化发展到一定阶段的必然现象。发达国家在进入老龄化社会时的人均GDP在5000至1万美元以上。而对于中国进入人口老龄化社会的原因与发达国家是完全不同的，它是政策作用的结果，短时期内改变了人口结构，而经济发展远没有达到进入老龄化社会应该达到的程度。所以吉林省同全国其他地区一样，步入老龄化社会的主要原因是计划生育政策导致生育率短期的大幅下降所致。而经济不发达、保障功能弱，使此时的吉林省凸显出老龄化与经济发展程度极不相适应的矛盾，吉林省在65岁以上老年人口达到7%时，人均国民生产总值大约只有1000美元，而相比发达国家的日本，在老年人口比重处于同等水平时，其人均国民生产总值已近5000美元，这种情况势必会给社会发展、经济发展带来一些负面影响。
3.城镇人口老龄化程度较重于乡村
吉林省与全国普遍出现的人口老龄化“城乡倒置”现象不同的是，我省人口老龄化的程度，城镇重于乡村。据第六次人口普查数据显示（见表2），2010年，吉林省65岁及以上城镇老年人口为130.6万人，占总人口数的8.92%，而65岁及以上的乡村老年人口为99.5万人，占乡村总人口数的7.77%，城镇老年人口比重高于农村1.15个百分点。对照2000年五普数据，城镇老年人口比重由原来的6.18提高了2.74个百分点，乡村老年人口比重由5.91提高了1.86个百分点，城镇人口老龄化进程及速度要快于农村。但是，我们也应意识到作为农业大省的吉林省，农村人口较其他省而言，不仅数量多且占有很大的比例，农村人口的老龄化速度不断攀升，绝不容小视。
表2 吉林省人口老龄化程度城乡对比单位：万人，%
资料来源：吉林省统计信息网
二、人口老龄化给吉林省经济社会发展带来的问题
（一）家庭和社会抚养负担日益加重
1.养老压力加重未来家庭负担
伴随着人口老龄化的进程，未来吉林省家庭规模将日渐缩小，家庭结构越来越呈现“4—2—1”甚至“6—2—1”的“核心家庭”模式。家庭子女数减少使家庭抚养比变大，单个劳动力的养老负担加重，加上中国目前的养老方式主要以传统的家庭养老为主，尤其吉林省家庭养老占主导方式，更使未来家庭面临空前的养老负担。据吉林省人口抽样调查资料统计分析，在城市老年人经济供给方式中，靠子女、孙子女或亲属供给的人数最多，达到了48.37%；靠退休金收入的人占30.3%；靠自己在业和再就业获取劳动报酬的人占15.16%；而还有5.17%的人靠储蓄、保险金、资产性收入和社会救济、亲友赠送等。而在农村地区，老年人经济来源更是主要依赖于子女、亲属的帮助，有退休金的极少。这就表示家庭中随着老年人口的增加，其养老开支将进一步加大，给家庭在经济和生活上带来巨大的压力。
2.退休费用和各种补贴费用逐年递增
近年来，吉林省一直非常重视提高企业退休人员基本养老金水平，吉林省的离退休金额也在逐年大幅度递增，人均月养老金从2004年的601元提高到2012年的1370元。从2009年到2011年，吉林省退休人员养老金分别调整提高了100元、140元、152元。2012年，每人每月平均提高184.8元，增长幅度为15.58%，高出国家规定的平均调整水平近5.6个百分点。在普遍调整的基础上，对高龄人员继续给予倾斜，规定70—74周岁人员每月再增加20元；75—79周岁人员每月再增加40元；80周岁及以上人员每月再增加60元。
预测到2020—2030年间，吉林省的退休费用及各种补贴按现行价格计算，每年将在170多亿元。因此，面临未来如此庞大的养老开支，如不及早做到储备养老金，完善养老保险制度，势必对未来的经济发展造成压力，制约着吉林省经济进一步向前发展。
3.社会保障和福利费用支出成倍增长
由于老龄化程度的不断加剧，使吉林省用于社会保障和福利费用支出增长幅度不断加大。2011年省财政列支农村五保供养补助经费为5973万元。截至2011年底，吉林省各级各类养老机构累计达1020个、床位总数59959张，这其中不包括农村福利中心624个，床位数7.7万张以及入住老人3.3万人，比2007年分别增长63.6%和71%。不仅如此，吉林省还专门开辟为老年人减免各种医疗费用的医院多达192个，减免金额364.46万元。十年来，交通部门为老年人减免乘车费2876.39万元；旅游景点为老年人减免门票金额976.36万元；文化活动场所为老年人减免门票金额122.2万元等，让老年人享受到了大量的实惠。
（二）医疗保障要求不断增多
1.医疗费用增加
研究表明，即便在医疗服务价格不变的条件下，老龄化带来的医疗费用负担年递增率也达到了1.54%，所以未来15年，医疗费用负担将比目前增加26.4%。而且老年人是医疗服务的高消费者，以美国为例，占总人口9%的老年人花费的医疗费用却占全国医疗费用的30%，日本65岁以上老年人口的医疗费用是其他人群的4.6倍。而在我们国家，每年老年人的医疗费用更为庞大，仅脑血管新发病例的治疗费就高达180亿，照料痴呆老人的服务费就达54亿。对于吉林省而言，人口预期寿命虽由1950年的43.6岁上升到2011年的74.6岁，60年间延长了31岁，但预期寿命的延长并不代表健康寿命的延长，全省80%的老年人患有各种慢性疾病，是其他年龄组人群的2—4倍。因此，吉林省老年人口的医疗费用不可避免地要大幅递增。
2.医疗保障模式转变
老龄化的到来势必引起医疗保障模式的转变。传统的医疗保障是以治疗和预防传染性疾病和多发病为主，保障的对象主要是婴幼儿和劳动力年龄人口。在老年人口比重较低的社会，中老年病的防治并不是医疗保障的重点。现在受老龄化影响，社会医疗保障的重心有向老年人方面转移的趋势。随着老年人对保健服务和预防医疗等方面的需求，医疗保障模式也必将向这方面转变。
（三）经济社会发展动力不足
1.人口老龄化引起劳动力短缺和老化
吉林的产业发展主要集中在劳动密集型产业，所以充足的劳动力一直成为吉林省经济发展的重要因素。自1978年以来，吉林省的劳动力以每年3%左右的速度增长，有效地促进了我省劳动密集型产业的发展。但是这种劳动力优势将随着老龄化的不断加深而逐渐消失。专家预测在2020年前后，劳动年龄人口数量将达到峰值，随后将逐渐减少，由此带来的劳动力短缺和老化，将给经济发展带来的挑战是相当严峻的，尤其在我省没有完成产业转型的时期，引发的影响会很大。
2.人口老龄化不利于提高劳动生产率
通常来说，人口老龄化不利于劳动生产率的提高主要表现在两个方面：一是比起青壮年劳动力，老龄劳动力在接受新的知识和科学技术、适应新兴产业等方面都比较弱。尤其在当前科技步伐不断加快，国际竞争越来越激烈的今天，老龄化不利于劳动生产率的提高。如果企业中，老龄劳动力占大部分，那么其新产品开发和技术革新的进程也将受到某种程度的制约；二是在欠发达的国家和地区，劳动密集型产业发展占主导，而劳动生产率主要依靠人的劳动效率，年轻人较老年人在劳动效率上更有优势。
三、应对吉林省人口老龄化的可行性对策
（一）更加重视老龄事业的发展
在“未富先老”的情况下，面对人口老龄化的严峻形势，吉林省的应对准备还不足，对老龄问题复杂性的认识还不够充分，老龄工作管理体制还不够顺畅，老龄政策法规还不够健全，老龄事业投入机制还不够完善，社会养老服务业的发展还不能满足日益增长的老年群体需求。因此，必须要深刻认识老龄问题的特殊性和老龄工作的紧迫性，重视老龄事业发展。吉林省要以老龄事业长期科学发展为目标，加快推进老龄工作战略研究体系建设，启动吉林省应对人口老龄化战略研究调研，借鉴发达国家和发达地区应对老龄化的先进做法，制定好老龄事业“十二五”规划。
（二）加快经济发展，提高社会承载力
经济发展水平直接决定着老年人日后生存的条件和发展的状况，决定着一个社会能否承受日益增长的老年人口带来的客观需求。假如一个地区不发达，社会财富不殷实，那么，将无法应对不可回避的老龄化的挑战。所以，应对老龄化最根本的举措就是加快发展经济，增强整个社会的承载力。吉林省作为经济并不发达省份，更应积极加快经济发展的速度，转变经济发展方式，尽快调整产业结构，加大技术创新的力度，提高经济效益，争取在老龄化高峰期到来之前，建立起强大的物质基础。
（三）走家庭养老和社会养老相结合之路
家庭和社会作为养老的两大形式，在养老保障中扮演不可或缺的角色。在家庭日渐小型化，家庭养老功能日渐萎缩的情况下，家庭已不能完全承担养老的全部责任，而社会养老保障的主体——养老保险体系尚未完全发展成熟，新农保和城镇居民养老保险才刚刚起步，短时期内也无法具备如发达国家一样完备的社会养老保障功能，而机构养老又处于高端养老院百姓住不起，低劣养老院不愿住，中档养老院因床位短缺而住不进的尴尬境地，所以面对当下的养老困局，只有走家庭养老和社会养老相结合之路，既有效利用社会资源，为社会养老保险发展赢得时间，又充分发挥家庭慰老优势，如依托社区，大力发展居家养老模式符合吉林省发展实际。
（四）因地制宜，开展多种养老服务形式
针对吉林省省情，可以发展以社区服务为主体的老年服务体系。在城市，通过建立家庭服务员制度、社区服务中心开办老年人食堂、开办托老所、组织低龄健康老人照料邻里高龄老人和有病老人等多种途径，开展养老服务。在农村，继续推行取得显著实效的农村居家养老服务大院模式，使健康老人既能走出去到养老大院中接受日间照料，又能使高龄、失能老人在家得到送上门的服务。除了依靠外来提供的服务，还可倡导自助方式，组织老年人建立养老互助点。遵循政府主导、自愿结合、互助养老的原则，可由一些老年人提供自己家庭场所作为互助点，政府、社会提供所需资源，实行共同生活的老人之间互相帮助、互相服务、自主管理。
（五）大力推进老龄产业的快速发展
老龄产业开发的前提条件是具有庞大的老年群体及其多样化的物质需求。据吉林大学所做的抽样调查显示，上述条件吉林省完全具备。吉林省65岁及以上的人口为230万人，占总人口的8.38%。老年人的经济条件和相应的购买力近年来不断提高，具有很大的消费潜力，所以，吉林省开发老龄产业不仅可行而且前景广阔。开发老龄产业要遵循一定的原则。第一，要依据老年人的客观需要来有针对性地操作。开发前要对消费者的需求量和已有的相关产业现状进行充分的考察；第二，确保经济效益和社会效益相统一，开发某种老龄产业既考虑自身的预期利益，也充分顾及满足老年人的需求、所开发产品要以提高他们生活质量和日常生活能力为基本目的，绝不以牺牲老年人的利益来换取自身利益；第三，关注开发对象的特殊性，针对老年群体对产品及产业的特殊需求开发。
（六）营造尊老爱老的良好的社会环境
养老不仅要关心老年人的物质生活，更应关注他们的精神生活，这样才能有效提高老年人养老的质量。以往在养老照顾中，大多数人往往停留在对老年人的经济供养上，忽视对老年人精神的慰藉。目前，很多老年人存在着精神孤独、抑郁、健忘、甚至幻觉等现象，他们急需要家人的理解和社会的认同。所以新时代的养老理念不仅是提供经济支持的“赡养”，更要是兼顾精神体贴的“孝养”。为此，全社会要大力弘扬孝文化，重视发挥孝文化的时代价值，发扬尊老、敬老的良好传统，树立优秀的伦理道德观，坚决杜绝嫌老、弃老行为，形成强大的舆论氛围，为老年人营造一个温馨祥和的生活环境。
（注：本文原载于《行政与法》2013年第9期）