消费需求的满足——粮食安全“最后一公里”
从粮食安全的微观层面来看，无论在食物获取权还是居民收入水平上，都要及时有效满足粮食正常合理消费，确保居民粮食和重要副食品稳定供给，加工企业和养殖场户得到必要保障，精准打通粮食供应“最后一公里”。我们可将其视为第三层级粮食安全，涉及局部人群和企业，实质上是一个经济性、获得性问题，在保障食物获取权的前提下，只要有基本的收入来源就能买得到所需的粮食。微观层面的粮食安全是最高层面的，也是实现粮食安全的最终目标。
世界饥饿人口绝大部分分布在发展中国家，特别是亚洲、太平洋和撒哈拉以南非洲地区，这些地区农业投入匮乏、基础设施落后，粮食自主供给的弹性小，也有一少部分饥饿人口分布在发达国家，主要是贫困人群，很容易受到市场波动的冲击。粮食消费出现“冰火两重天”的局面，一边是一部分人群面临过度粮食消费的困扰，如由于长期的肉、蛋、奶等摄入过多带来一系列“富贵病”，加之粮食能源化趋势的加重，富人汽车吃掉穷人的面包；而另一边是针对低收入弱势群体的社会保障体系尚未健全，相当一部分人群挣扎在饥饿的边缘，买不起满足基本生存所需的食物，解决温饱问题成为奢望。富人和穷人争粮带来的道德危机显露无遗，“朱门酒肉臭，路有冻死骨”的情景是对文明社会极大的讽刺。据估计，全球超过20亿人缺乏必需的微量营养，超过1.44亿儿童发育不良，超过30亿人支付不起健康饮食，而超过20亿人面临超重或肥胖问题。如前所述，短时间内由于不可预测的内部或外部粮食供应出现微小变化，信息传播畅通无阻，媒体舆论迅速放大，也容易引发粮食价格剧烈波动，出现严重的通货膨胀，低收入弱势群体本来就很微薄的收入又大幅缩水，正常的粮食消费得不到满足，特别是一些发展中国家再出现发展援助资金或政府投入减少等情况，就会有更多的贫困群体难以获得所必需的食物。
这种情况直接考验着一国政府的粮食安全治理能力。一旦监测预警机制反应失灵，应急迟滞或调控乏力，政策出现偏差甚至失误，就会导致粮食供给配置严重失衡，使得相当一部分人群因丧失食物获取权成为饥饿群体。如果社会预期管理不力，舆论引导跟进不及时，势必冲击到一国经济社会稳定甚至执政根基。
在宏观和中观层面粮食安全得到保障的前提下，要重点聚焦弱势群体和关键企业，瞄准低收入群体消费水平，从机制上保障居民获得充分的食物获取权，关注重点企业原料供给保障状况，从链条上保障加工和养殖业正常运转，确保粮食经由产业链条精准通达消费末端，保障粮食供给有序转为现实消费需求，在微观层面保障国家粮食安全。
联合国在1985年粮食及农业会议通过的决议中指出：饥饿和营养不良的主要原因是贫困。从全球范围看，发展中国家仍有近10亿人面临饥饿，即使最富裕的发达国家也有许多人得不到足够的食物，这些得不到足够食物的人往往是那些贫困人口。在市场经济条件下，粮食安全不仅取决于粮食的生产总量，还取决于消费者个体的购买力。因此，在粮食供给量一定的情况下，增加贫困人口的收入，减少绝对贫困人口的数量，提高他们对粮食的购买能力，可以显著地提高微观层面的粮食安全水平。
从现实情况来看，当今世界仍未彻底解决粮食供给问题，世界范围内的饥饿不但没有消除，反而在不断扩大。世界各国粮食安全程度不容乐观，各国营养不良人口比重存在较大差异，很多国家地区营养不良人口比重高于5%，甚至有些国家地区营养不良人口比重高于35%，处于严重饥饿状态，全球整体粮食安全前景让人十分担忧。
世界上究竟有多少人在挨饿？联合国粮农组织在1946年到1986年，曾不定期地进行过5次世界粮食调查，调查结论是饥饿不但没有消除，反而在不断扩大。第一次世界粮食调查在1946年，以“二战”前的1935—1939年的70个国家（占世界总人口的90%）为对象，按每天平均摄取热量低于2250卡界定营养不良，调查结论是世界人口的大约半数处于营养不良状态。第二次世界粮食调查在1952年，以“二战”后的1946—1948年的70个国家为对象，调查结论是总的营养水平比战前降低，除北美、欧洲、大洋洲外的所有地区均未达到基准水平。第三次世界粮食调查在1963年，以1957—1959年的80个国家为对象，调查结论是发展中国家60%的人口处于营养不良状态。第四次世界粮食调查在1977年，以1972—1974年的162个国家为对象，调查范围进一步扩大，结论是全世界有4.55亿人处于营养不良状态，发展中国家人口的1/4都属于这个范围，尤其是儿童和妇女的营养不良更加严重。第五次世界粮食调查在1986年，以1979—1981年的112个发展中国家（中国等社会主义国家除外）为对象，调查结论是世界有3.35～4.49亿人口处于营养不良状态。
自20世纪60年代末70年代初以来，世界食物不足人口数一直在7.5亿以上，全球饥饿群体规模依然庞大。从发展趋势来看，1969—1997年，世界食物不足人口数量呈缓慢下降趋势，近30年时间食物不足人口仅减少了不足1亿人；而1995—2009年，世界食物不足人口数量呈快速增长趋势，经过10多年的时间开始出现反弹，2008年世界食物不足人口数量已经超过1969—1971年的水平，世界饥饿状况极不乐观。据估计，到2009年，饥饿人口继续增加到10.23亿人。根据联合国粮农组织《2010世界粮食不安全状况》统计，到2010年，世界上食物不足人口的数量将出现自1995年来的首度下降，但是仍处于不尽如人意的高位，全球仍有9.25亿人在遭受饥饿，接近10亿人大关，几乎占发展中国家人口的16%。而在《2010世界粮食不安全状况》报告中被确定为处于持续危机之中的22个国家（或部分地区处于持续危机的国家）里，饥饿发生率极高，而且持续时间长，食物不足人口总数超过1.66亿，占这些国家人口总数的40%，占全球食物不足人口总数近20%。当前世界贫困人口特别是营养不足和饥饿人口面临的突出问题是粮食和食物短缺，最重要的是解决贫困人口的脱贫问题，改善其粮食供给状况。
世界粮食供求关系总体上是可以维持年度平衡的，但由于地区发展不平衡、收入差距过大、自然条件恶劣、地理位置偏远等原因，造成粮食供给分配的极不均衡，相当一部分人处于饥饿的困境。据报道，比如非洲人均粮食消费仅有0.43公斤/天，东非一些老百姓每天只能吃1到2餐，而且食物分量只有西方人的1/4到1/10，食物营养也很低。由于近年来粮食价格不断上涨，降低了有效粮食消费，恶化了粮食供需状况。另外，尽管世界粮食库存数量有所增加，但是库存消费比呈现下降趋势，部分年份勉强维持甚至低于17%～18%的警戒线。
“凡事预则立，不预则废。”要从坏处着眼准备，理性客观地面对我国粮食安全的近忧远虑，科学分析研判未来的粮食安全前景，以主动地应对这一长期性和艰巨性的挑战，趋利避害，争取最好的结果。粮食安全的公共物品属性决定了其不是一个单纯的经济问题，更是一个政治问题和社会问题。如何运用“底线思维”的方法，防微虑远，综合考虑国内资源环境约束、粮食供求紧平衡格局和国际贸易环境变化，准确判断中国粮食安全形势，探寻粮食安全的底线边界，建立健全科学高效的早期预警机制，找到新形势下保障粮食安全的有效路径，实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新型国家粮食安全战略，是一项具有战略性和紧迫性的重要课题。
随着我国工业化、城镇化和经济全球化的推进以及城乡居民人均收入水平的提高，将会带来几个方面的问题。一是粮食供求关系长期处于紧平衡状态，资源禀赋约束和生态环境承载压力也在加大，在“碳达峰”“碳中和”目标下，需要动态协调好低碳发展与粮食供给之间的关系。二是在新型粮食安全战略框架下，需要统筹考量国际国内市场因素，按照市场化原则拓展进口多元化可替代渠道，确保进口规模适度、节奏协调、供应可靠，使内外相衔接、供求相适应。三是在土地用途利益巨大差异化导向下，耕地资源面临继续减少压力，科技进步短期内难以从根本上弥补耕地不足和灾害影响，需要实施好藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，加强农业科技创新和推广应用，加快完善大灾风险分散机制，织密兜牢粮食生产“安全网”。四是相对非农产业和非粮作物而言，粮食生产比较效益长期偏低，需要坚持市场化改革取向和保护农民利益并重原则，加快构建新型农业补贴政策体系，健全调动农民种粮和地方抓粮“两个积极性”的长效机制，提升粮食质量效益和国际竞争力。五是粮食供需结构性问题日益突出，区域布局、品种结构、流通格局和消费结构也都发生了深刻变化，需要深化农业供给侧结构性改革，科学合理确定粮食储备规模和布局结构，加快完善现代粮食物流体系，促进供需有效衔接。六是未来粮食消费规模越来越大，尤其是食品加工和饲料用粮等间接粮食消费持续增加，难以做到所有品种全部自给自足，需要明确重要农产品优先序，逐步由“保全部、全部保”向“保重点、重点保”转变，由“重数量、轻质量”向统筹“保数量、提质量、增效益”转变。七是食物损耗和浪费是世界各国普遍面临的问题，需要聚焦产后损耗强化科技支撑，倡导健康消费观念减少餐饮浪费，努力降低无效需求，开发“无形粮田”。八是在世界不稳定性不确定性增加的背景下，粮食生产加工到仓储物流再到进口贸易，整个供应链受外部冲击的脆弱性愈发显现，经过舆论放大、投机炒作等，容易引发社会预期陡然改变，需要提升供需双向调控和应急保障能力，增强供应链的稳定性、可靠性和韧性。九是随着经济社会转型，如何在高质量发展中促进共同富裕，保障低收入群体的食物供给也更加受到关注等。
在不同的发展阶段，国家粮食安全的目标任务也有所不同。数十年来，我国粮食安全取得了举世瞩目的历史性成就，已今非昔比。全面客观厘清粮食安全的实际情况，必须从全球视野、历史纵深，深刻把握世界农产品历史周期性规律大势，比较分析不同大宗商品之间的变化差异，以及贸易边际量在消费总量中的比重，才能在整个坐标系中对国家粮食安全程度作出科学研判和准确定位。
粮食安全是一个宏大全面的问题，但不是铁板一块，需要分层级、分区域、分品种、分链条抽丝剥茧，同时粮食安全边界的确定又不能囿于经济学的窠臼，否则可能会导致宏观调控政策偏离现实甚至出现失误。毋庸置疑，粮食供求总量平衡是保障粮食安全的前提，这涉及国内粮食生产、粮食储备、粮食进口与粮食需求。局部地区和粮食品种的结构性问题长期没有引起足够的重视，结构失调将会加剧粮食安全的风险，甚至在供需总量平衡的情况下也可能导致粮食危机。从区域结构来看，粮食大宗“北粮南运”“大进大出”的格局，对落后的现代粮食物流提出严峻的挑战。从品种结构来看，谷物特别是口粮的自给程度，在新的粮食安全战略下的重要地位更加凸显。城乡低收入群体受经济收入和分配机制等因素影响，能否获得自身消费需要的粮食，“最后一公里”问题不容忽视。当然，对于粮食安全问题，需要分层次进行逐级研究，但面对全产业链不同环节不同程度的冲击，也需要从纵向视角进行审视。基于此，才有可能进一步完善粮食安全预警体系和机制，健全新型的粮食安全战略构架，提出行之有效、具有可操作性的政策保障体系。
【注释】
[1]2015年9月，联合国在成立70周年之际召开发展峰会，制定了新的全球可持续发展目标，通过了《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》。该议程提出，“到2030年，消除饥饿，确保所有人特别是穷人和弱势群体包括婴儿，全年都有安全、营养和充足的食物”。“到2030年，消除一切形式的营养不良，包括到2025年实现5岁以下儿童发育迟缓和消瘦问题相关国际目标，解决青春期少女、孕妇、哺乳期妇女和老年人的营养需求”。
[2]World Bank（2009）.Global Economic Prospects 2009：Commodities at the Crossroads.Washington，World Bank：140.
[3]邓云特：《中国救荒史》，商务印书馆2011年版。
[4]刘昫：《旧唐书·崔祐福传》，中华书局1986年版。
[5]吴慧：《历史上粮食商品率商品量测估》，《中国经济史研究》1998年第4期。
[6]《清康熙实录》卷238，中华书局1985年版。
[7]《清世宗实录》卷7，中华书局1985年版。
[8]《清朝文献通考》卷36，上海古籍出版社2000年版。
[9]亢霞：《中国粮食流通效率和现代流通体系构建初探》，中国农业出版社2014年版。