藏粮于地战略——根本在耕地：“像保护大熊猫一样保护耕地”
战国初期，魏国国相李悝开创中国变法先河。他在经济上主张“尽地力”，指出“地方百里，提封九万顷，除山泽邑居三分去一，为田六百万亩”，耕地面积还是比较有限的。如果“治田勤谨则亩益三升，不勤则损亦如之”，“地方百里之增减，辄为粟百八十万石”，应鼓励农民精耕细作。李悝在魏国的变法，极大促进了农业生产发展，使国家走上富强之路。
就全球而言，地表总面积大致是“三分陆地、七分海洋”的分布结构，其中陆地面积约2000多亿亩、不足30%。在世界各国有限的国土面积中，耕地资源更为稀缺，仅有200多亿亩、占10%左右。全球范围内，小农户的生产满足了70%以上的全球粮食需求，尤其是在亚洲和撒哈拉以南非洲地区，小农户产量占粮食消费量达到80%左右[3]。中国是世界上人口最多的国家，占世界近1/5，国土面积中适于农耕的土地很少，不足全球1/10，人均耕地面积不到0.1公顷，仅为世界平均水平的40%左右，是世界上典型的人均耕地资源稀缺的国家。目前，全国18亿亩耕地红线约合120万平方公里，大致与内蒙古一个省份的面积相当，仅占全部国土面积的1/8左右。严防死守耕地红线，持续改善耕地质量，不断夯实农业发展基础，任务艰巨，形势紧迫，对保护中华民族的“铁饭碗”意义重大。
自隋唐以后，我国在历经长期的自然经济发展后，随着人口增加速度大大超过耕地面积增加的速度，土地私有制下土地买卖大量兼并，农业发展逐步演变成为“小农经济”格局。自秦汉至南北朝时期，我国人地矛盾仍然相对缓和，农户经营规模大致为50～60亩，这一规模也受制于自然条件、生产力水平和农户经营能力多重因素的制约。到南北朝时期，魏孝文帝曾颁布均田令，男子十五以上受露田40亩、妇人受20亩，男子给桑田20亩。唐朝时期也曾颁布均田令，规定丁男与中男每人受田100亩，其中20亩为永业田、80亩为口分田。到北宋初期，农户耕地面积平均40亩左右，南宋之后骤降到了人均5.5亩左右，绝大多数农户耕地面积低于25亩，及至清朝，人均耕地面积更是降至2.83亩，进一步强化了小农户经营格局。
“大国小农”是我们的基本国情农情，人均耕地面积远低于世界平均水平，只有美国的1/200、阿根廷的1/50、巴西的1/15、印度的1/2，今后相当长一段时期内，小规模经营的格局难以从根本上改变。在工业化和城镇化加快推进过程中，耕地面积在以每年300～500万亩的速度缩减。在农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设占用等因素的影响下，十分有限的耕地资源面临减少的压力依然巨大。2021年8月，《第三次全国国土调查主要数据公报》正式公布。以“三调”数据看，2019年全国耕地面积19.18亿亩。与“二调”数据（2009年全国耕地面积20.31亿亩）相比，在10年的时间里，全国耕地减少了1.13亿亩，这一数字大致相当于产粮大省河南的全部耕地面积。2009—2019年，全国耕地面积年均减少超过1100万亩，主要原因是农业结构调整、国土绿化以及非农建设用地。这10年间，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。总体来看，尽管全国耕地实现了保有量规划目标（2020年和2030年耕地保有量目标分别为18.65亿亩和18.25亿亩），耕地面积过快减少的速度也有所放缓，其间有些年份恢复增加，但统筹规划生态用地、建设用地、园地林地资源利用，保护耕地“命根子”面临的形势依然十分严峻。全国耕地后备资源较为有限，多数呈现零星散状分布的状态，短期内大规模开发利用存在客观因素制约，近期可开发利用的只占很少比重。
长期以来，相对粗放的农业发展方式，造成耕地地力衰减、质量下降。我国耕地整体质量较差，受干旱、洪涝、盐碱、陡坡、瘠薄等多种因素的影响，质量相对较差的中低产田所占比重约达2/3，因水土流失、盐碱化等导致质量退化的耕地已占耕地总面积的40%。我国耕地高强度超负荷利用，长期处于粗放式经营状态，用养失衡导致土壤肥力下降，土壤有机质平均含量不足1%，远低于发达国家3%的水平。据《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示，全国耕地质量等级由高到低划分为一至十等，全国耕地质量比2014年提高了0.35个等级，约达到4.76等级。但四等及以下的耕地仍然占到68.8%，短期内中低等质量耕地占多数的格局仍难以扭转。
我国东北地区是世界著名的“黄金玉米带”，也是北半球三大黑土区之一。黑土地素有“土中之王”美誉，以前常说“捏把黑土冒油花，插根筷子能发芽”，反映出黑土肥力之高。据统计，东北黑土厚度已经由20世纪50年代的60～70厘米，下降到20～30厘米，而且还在以每年3毫米左右的速度流失。整个东北黑土区，耕地黑土层平均厚度已下降到约30厘米，土壤有机质含量平均减少30%以上。据介绍，黑土地1厘米土壤腐殖质层的形成需要300年左右时间，是很难再生的宝贵资源。近几十年来，黑土地不仅质量明显下降，而且数量也在大幅减少。据1958年第一次全国土壤普查资料显示，黑龙江和吉林两省的黑土地总面积约为1.5亿亩，到1982年第二次全国土壤普查统计，黑龙江和吉林两省的黑土地总面积仅为0.89亿亩。
我国水资源最典型的特点是总量严重不足和时空分布极不均衡。目前我国水资源总量2.8万亿立方米，约占世界水资源总量的7%，人均淡水资源量2200立方米，不到世界平均水平的28%。每年农业生产缺水200多亿立方米，城市生活用水、工业用水和生态用水还将挤压农业用水空间。我国水资源时空分布极不均衡，从时间分布看，水资源年内、年际变化大，全国大部分地区最大四个月的降雨量约占全年降雨量的70%；从空间分布看，水资源与土地资源很不匹配，南方耕地面积仅为全国的36%，水资源总量却占全国的80%，北方地区水资源短缺矛盾突出，北方耕地面积占全国的64%，但水资源总量却不足全国的20%，北方平均每亩耕地水量仅为南方的1/3。我国是水旱灾害频繁的国家，近年来自然灾害加重，不利气象因素较多，极端性天气增加，对粮食生产造成不利影响。
农田水利是农业基础设施建设的重点内容，搞好水利设施建设是提高农业综合生产能力、稳定粮油供应的重要物质条件。我国水资源短缺且时空分布不均衡、水灾旱灾等自然灾害频发，这一状况决定了必须将水利建设放在突出重要的位置。新中国成立以来，我国开展了大规模的农业水利基本建设，20世纪60—70年代以来，全国掀起了水利建设的高潮，农业水利建设事业突飞猛进。实行家庭承包责任制后，农村集体经济组织的作用明显降低，农田水利建设的难度也随之加大。由于农田水利建设标准不高、配套设施不到位、管护机制不完善，现在很多地方的农田水利工程已经超过规定的使用年限、老化损坏严重、灌溉效益衰减。
经过几十年的建设，我国大江大河治理和大型灌区建设取得了显著成就，但作为水利“毛细血管”的小型农田水利建设相对滞后。农村税费改革以后，“两工”（劳动积累工和义务工）被取消，在国家投入不足的情况下，小型农田水利建设主要依靠农民，而作为其最大投入来源的“两工”已被取消，相应的支持投入没有及时跟进，小型农田水利建设无疑已经处于十分尴尬的境地。近年来，国家加大了农业基础设施的投入力度，农田水利设施薄弱的状况有所改观。但由于农田水利设施欠账较多，至今仍未从根本上摆脱“靠天吃饭”的局面。
农业自然灾害和病虫害多发重发频发，粮食生产抵御风险能力仍然较弱。目前，我国农业基础设施建设依然滞后，已经成为农业现代化的薄弱环节和突出短板，需要下大力气，强基固本，稳定提升应对灾害能力。农田设施老化严重，全国中小灌区干支渠完好率仅为50%左右，大型灌区骨干工程完好率约为60%，有3/4的大型灌溉排水泵站出现老化破损。而且田间渠系不配套、不通畅，“毛细血管”堵塞、农田灌溉“最后一公里”不能通达，仍有不少农业产区“旱不能浇、涝不能排”，亟待从根本上解决长期“仰赖天时”问题。全球气候变暖，极端天气越来越多，气象灾害和生物灾害叠加，对粮食生产造成的风险越来越大。据估算，21世纪以来，全国平均每年因自然灾害损失粮食就达到800多亿斤。近几年，草地贪夜蛾、赤霉病、条锈病等呈重发态势，沙漠蝗入侵周边国家带来的隐患不小，病虫害防控形势严峻。
保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时产得出、供得上。习近平总书记指出：“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。农民可以非农化，但耕地不能非农化。如果耕地都非农化了，我们赖以吃饭的家底就没有了。”[4]必须严守18亿亩耕地红线，真正像保护“大熊猫”一样保护好耕地，夯实国家粮食安全的根基。
我国粮食生产“十七连丰”的好形势来之不易，必须紧绷稳产保供这根弦不放松，警惕防范苗头性倾向性问题进一步蔓延深化。2010年以来，我国粮食播种面积总体是上升的，2016年达到历史高点17.88亿亩。2016—2019年，全国粮食面积持续下滑，累计减少4750万亩。其中，2019年全国共减少1460万亩，23个省份粮食面积出现不同程度下降，南方地区12个省份面积减少1053万亩、占全国的72%。与之相应，非粮作物种植面积呈现明显上升趋势，2018年比2010年上升了4814万亩，园地、林地、鱼塘面积增长较多，有的地区出现明显耕地“非粮化”甚至“非农化”倾向。
近年来，农村承包土地流转速度加快、规模扩大。截至2013年年底，全国农村土地流转面积达3.4亿亩，流转比例为26%。土地流入仍以农户为主，流向农户的面积占61.8%，但向合作社和企业规模化流转的趋向明显，流入面积分别增加到占18.9%和9.7%，流转范围也逐步转向村外、乡外、县外。土地流转后经营内容由粮食逐步向蔬菜、苗木、花卉、水果、养殖和农家乐等领域拓展，规模经营效益高于散种农户收益。(https://www.daowen.com)
对农村土地流转过程中出现的一些苗头性倾向性问题，应当引起警惕。一是农地“非农化”和“非粮化”现象严重，很多经营主体放弃粮食生产，主要从事苗木、花卉、蔬菜、水果等经济效益高、附加值高的经济作物，即“非粮化”，粮食安全问题难以保障。甚至还有一些经营主体将转移后的农地，变相搞房地产，如农业休闲庄园、度假区、农家乐等，即“非农化”，万顷良田难以恢复。二是有些地方违背农民真实意愿，搞硬性捏合或强制收回农户承包地“垒大户”，损害了农民利益。一些地方以流转比例和流转规模论英雄，采取行政命令的方式，逼得基层干部采取多种方式诱导推进，片面强调受让方的利益，造成了很多矛盾和纠纷。三是企业等新型农业经营主体面临自然、市场、金融和管理等方面的风险，一旦出现较大亏损甚至破产，往往会转嫁给农民，即使与农户签订合同也无法兑现。除此，还有经营主体与农民争补贴、争实惠的问题。
需要进一步关注的是，工商资本对比较效益信号最为敏感，这几年租赁农地的流转费用增加，直接推高经营成本，受比较利益驱动就越来越不愿种粮，“非粮化”趋向更为明显。2016—2018年，稻谷、小麦和玉米三大主粮种植平均净利润出现“三连负”，各类农业经营主体种粮积极性受到直接影响。从土地流转用途情况看，流转土地中用于种植粮食的比重明显下降，一般农户、家庭农场、合作社流转土地后种粮比例约占70%，但大部分工商企业流转土地后，普遍放弃种粮，转而从事粮食种植以外的其他经营活动。当然，也有些地方政府粮食安全责任意识淡化，片面追求特色产业发展甚至违规强推非农建设，存在搞行政推动甚至强行禁止农民种粮的现象。如果任其发展，势必引起“非粮化”倾向进一步加重，而这种趋势一旦形成，往往是难以逆转的。
近年来，各地粮食播种面积主动平稳调减，总体符合农业供给侧结构性改革预期。但是，也有些地方在结构调整中，出现忽视粮食生产、过度调减粮食种植的苗头性倾向，需要引起警惕。截至2018年，家庭承包耕地流转面积达到5.4亿亩，其中46%的流转土地（2.5亿亩）用于种植非粮作物。据统计，2018年，有6个省份粮食面积调减超过200万亩，最高的调减573万亩，5个省份调减幅度超过5%；有14个省份粮食产量出现不同程度下降，最高的减产超过500万吨。
在有些地区，确实存在不同程度的抛荒弃种改用现象。主要有以下几种情况，需要分门别类客观看待。一是季节性撂荒。近几年南方地区水稻“双改单”，导致了农田季节性闲置较多。2017年南方地区双季稻面积比2012年减少800多万亩。有些地方双季稻需要抢收抢种，在人手紧张、雇工费用上涨的情况下，部分大户和农民将耕种条件较差、相对偏远的耕地改种一季；也有许多农民在农闲时外出务工，放弃一季耕种。二是政策性休耕。2016年以来，国家开始探索实行耕地轮作休耕制度试点，到2019年，全国轮作休耕面积由1200万亩扩大到2400万亩，其中休耕面积400万亩。一些地区根据当地生态条件，自行开展了休耕试点。有的经营主体根据耕作需要恢复地力，主动采取季节性休耕，选择每年种植一季，其他时间农地闲置。三是主动性弃耕。调研发现，有的农户长年外出打工，没有新型经营主体愿意流转，也没有亲戚朋友愿意代种。有的地方特别是耕作条件较差的丘陵岗地和低洼圩区，很大程度是“靠天收”，“有投入没产出”。甚至有的地方农村近一半耕地抛荒，原因就是缺乏劳动力，地块零碎、多是“澡盆田”，本村没人种，外村没人租，种了也没收成。四是违法性改用。有些地方在基本农田上植草坪、种林木、挖鱼塘等，改变了基本农田的利用性质，有的甚至违法违规将基本农田变为建设用地，不再具备粮食生产功能，部分地区划定的基本农田或补充耕地“上山”，耕地质量无法保障，对稳固提升粮食产能形成威胁。
要高度重视防范潜在风险进一步积聚，避免引起粮食生产和市场价格出现大起大落，坚决防止粮食供需形势发生大的逆转。坚守14亿人的粮食安全底线，是端牢中华民族“铁饭碗”的重大政治问题和社会问题。决不能单纯从经济角度来看待粮食问题，完全依据比较优势来定位整个农业结构的逻辑是站不住脚的。必须深入实施藏粮于地战略，强化各级地方政府主体责任，牢牢守住18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保15.46亿亩永久基本农田数量不减少、质量不下降，保障粮食播种面积稳定在17亿亩以上。持续开展耕地保护与质量提升行动，加大东北黑土地保护利用力度，加强华北地区地下水超采综合治理，推进南方重金属污染耕地治理修复，不断提升耕地质量。
对于耕地抛荒改种的问题，要正确认识、辩证看待，根据抛荒改种原因的不同分类处理，避免耕地“非粮化”，防止“非农化”，坚决守住耕地保护红线。一是该退出的要统筹权衡退出。对于因耕作条件较差、耕作效益不高、生态承载力不足等原因而出现季节性撂荒、主动性抛荒的，要保持战略定力，综合考量把该退的退出来，把该减的减下来，与现有的退耕还林还草、轮作休耕等政策相结合，促进生态养护、地力改善。二是该支持的要加大力度支持。对于因耕地基础设施退化、土地细碎化、没有新型经营主体流转承接等情况抛荒的，要加大耕地基础设施建设投入力度，创新农业经营方式，发展多种形式的适度规模经营，支持新型农业经营主体带动小农户把地种起来、耕种好。三是该纠正的要坚决予以纠正。对于耕地大规模“非粮化”的，要密切跟踪、加强监管，防止掠夺性耕种、破坏耕作层，影响耕地等级和地力。对于耕地“非农化”和基本农田“上山”等违法违规行为，要严肃问责，发现一起、查处一起，坚决守住耕地数量和质量红线。
尽管当前我国粮食生产还面临很多制约因素，但从长远看，通过对耕地整理、复垦、开发，农业结构调整，后备资源的适度挖潜，以及增加复种指数和提高耕地质量，我国粮食播种面积和产出水平仍然有一定的增加潜力。根据原国土资源部数据，通过耕地整理、复垦、开发，农业结构调整等，2001—2008年，我国耕地面积恢复增加5063.8万亩，年均增加633万亩。第三次全国国土调查显示，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。我国的滩涂面积约1.1亿亩，其中可以利用围垦的淤泥质海岸的滩涂资源丰富，通过滩涂资源的开发利用，也能在一定程度上缓解耕地资源的供给压力。另外，复种指数也具有一定的潜力，如果全国耕地平均复种指数从155%提高到160%，相当于扩种1亿亩，可增产粮食0.24亿吨。通过提高复种指数，可使粮食作物播种面积稳定在17亿亩左右。
据评估数据显示，高标准农田项目区耕地质量能够提升1～2个等级，粮食产能平均提高10%～20%。通过加强田间水利工程和耕地质量建设，提高耕地保水、保土和保肥能力，未来如果使4亿亩中低产田的基础地力提高一个等级，按每亩耕地提升一个等级具备增产150斤能力测算，可新增粮食生产能力600亿斤左右。据测算，全国9亿亩粮食生产功能区建成后，可保障95%的口粮消费量、90%的谷物消费量，稳住国家粮食安全基本盘。
要以高标准农田建设为抓手加强生产基础设施建设，优化农产品区域布局和种植结构，积极防控粮食生产风险，全面夯实保障粮食有效供给基础。建设高标准农田是“藏粮于地”战略的重要内容，目前已建设高标准农田8亿亩，但还面临着资金投入不足、建设标准偏低、建设质量不高等问题。要加大项目资金整合力度，创新债券融资等投融资方式，确保到2022年建成10亿亩高标准农田，实现旱涝保收、高产稳产，“一季千斤、两季吨粮”。推进大中型灌区续建配套节水改造与现代化建设，保证农业生产旱能灌、涝能排，稳固提升粮食综合生产能力。
总体看，农民土地流转的意愿有增加趋势，土地流转形式也呈现多样化，以出租、转包、转让、互换、股份合作、托管等为主，逐步由自发流转向组织化、有序化流转发展，流转后土地承包权主体同经营权主体存在事实分离。
当前农村土地流转面临着一些现实的制约因素，直接影响土地承包经营权的长期稳定流转。一是土地流转服务体系建设滞后，有些土地流转行为还不规范，一些口头协商、私下协议流转，存在许多纠纷和隐患。二是土地流转期限以短期为主，经营主体对流转缺乏稳定的预期，长期投入不足，很多地方基本上为1年或2～3年一签，5年以上的流转合同较少。三是土地依然发挥着重要的社会保障功能，不少农户宁肯粗放经营甚至撂荒也不愿流转。有专家说，在进村入户调研时，当问及是否愿意流出土地时，农民说：“没有土地，怎么过日子？”“土地租出去，我们干什么？”很多农户以农业生产为主要经济来源，习惯于靠种地养活自己，特别是现阶段农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障水平较低，外出务工收入还不稳定，很多农民将承包地看成“活命田”，作为年老力衰返乡务农的一条退路。四是土地承包管理不规范，纠纷不断并且难以解决。有专家认为，在没有做好确权登记颁证的前提下，如果先稀里糊涂流转起来再说，这将为以后发生土地纠纷埋下隐患，打官司都没有凭据。
对农村土地流转问题，要加强法律监管和政府引导服务，重点应把握好土地流转“向哪转”“流给谁”两个关键。严格土地用途管制，坚决防范农地“非农化”，通过市场和政策引导规范，切实抑制过度“非粮化”。对于耕地“非农化”，政策上有明确要求，法律上严格禁止，应探索建立准入和监管制度，确保土地资源的合理利用，避免农地违法改变用途，防止投机行为。对于“非粮化”，难以用行政的方法强行加以限制，要采取科学得力的引导措施。比如，对从事规模种粮的主体，在农田基本建设、农业机械购置、农业信贷等方面采取更加有力的倾斜扶持政策，提高经营主体种粮的积极性。要鼓励探索土地流转的有效形式，创新完善利益联结机制，让农民在流转土地中获得更多利益。专家建议，支持农业龙头企业创新完善利益联结机制，探索创建复合型的农民合作社，引导农户以土地、资金、劳动力等要素入股参与农民合作社发展，形成产权联姻的共同联合体。积极探索农村土地股份合作，鼓励农户以承包经营权入股家庭农场、农民专业合作社、农业企业等生产经营主体，根据经营主体经营状况按股分红。