结构配置的优化——粮食供应链的脆弱性
从粮食安全的中观层面来看，无论在品种结构还是区域结构上，都要确保粮食供应链稳定可靠，实现生产布局科学合理，品种结构优化配置，流通渠道运转高效，努力打通粮食供需对接“中梗阻”。我们可将其视为第二层级粮食安全，涉及局部地区，实质上是一个局部性、结构性问题。中观层面的粮食安全是实现总体粮食安全的重要内容，也是长期以来容易被忽视的一个领域。历史经验表明，如果粮食供应在区域结构和品种结构上得不到合理有效的配置，从粮食加工到仓储物流再到进口贸易，粮食供应链受外部冲击时凸显脆弱性，导致供非所需或者链条断裂，粮食供需两端无法有效对接，即使在总量上实现供需平衡，也同样会出现粮食安全问题。
我们可以假设一种极端情形，来虚拟中观层面粮食安全（第二层级粮食安全）场景。在一定时期内，一国或多国突发区域性的极端天气和自然灾害，或发生较大规模的社会、政治动荡或局部冲突等，人流中断、物流停滞、市场失灵、民众恐慌接踵而来。农业经营季节性活动无法正常开展，农资供应不畅，劳动投入不足，农作物不能适期播种，难以如期集中收获，主产国意向种植面积和产量不及预期，部分地区粮食大幅减产甚至绝收。主要运输通道受突发灾害影响，短时期内难以打通，化肥、农药、种子等生产资料难以及时保障，农业从生产到收获再到仓储物流、集散运输、港口装运，出现大面积堵点，整个链条受到直接冲击。新一季粮食生产难以形成有效供给，原有的粮食储备从外地或就近调运渠道受到阻碍。局部地区粮食供应告急，出现严重缺粮现象。粮食深加工企业首当其冲，正常经营陷入停滞，饲料用粮开始出现断供，部分畜牧养殖企业难以为继，保障普通民众基本口粮供应成为当务之急。部分区域粮食供求关系急剧失衡，出现大范围粮食安全危机性先兆。尤其是大中城市和粮食主销区，人口密度大、粮食消费规模大，原本该地区的粮食就产不足需，存在很大的粮食缺口，再加上外地的粮食运不进来，供应链条被切断，主要依靠外地粮食供应的局面无疑是雪上加霜。越来越多的国家限制粮食出口，国际农产品贸易通道部分中断，全球粮食安全治理体系失序，局部地区的阶段性缺口演变为社会预期的极大改变，个体心理预期进而演变成群体性的普遍忧虑，民众恐慌情绪陡然增加，出现企业囤粮抢粮待价而沽和家庭存粮大幅增加的局面，非理性需求急剧扩张，导致粮食价格空前暴涨。资本市场有了更大的炒作空间，投机行为推波助澜，通过市场价格传导机制，导致通货膨胀愈演愈烈。从长期看，在市场机制作用下，一国内部粮食生产布局和品种结构已经发生深刻变化，与人口分布、加工业和畜牧养殖业布局不相协调，粮食储备布局和品种结构与消费需求存在较大差异，需要大规模、长距离的粮食交互流通来对接供需、互通有无，这对供应链的稳定性、高效性形成了挑战。一旦出现流通阻滞、链条中断、供应不畅，就容易加剧部分区域和部分品种的供需矛盾，原本紧缺的品种面临进口数量骤减和国际价格大涨的双重输入性影响，进而诱发区域性、结构性的粮食危机。如不果断施策及时应对，将有可能快速向更大范围的粮食危机演进。
在世界不稳定性不确定性明显增加的情况下，粮食供应链的任何一个环节出现问题，或经外部突发因素的冲击，往往都会成为引发粮食危机的燃爆点。经过舆论放大、投机炒作等，加剧世界各国和普通民众的恐慌情绪，一旦预期陡然发生改变，就会急剧抬高各国的自保（包括增加国内储备和限制出口）需求、企业的囤粮补库需求、民众的跟风抢购需求，这些非理性需求集合起来，必然极大地扭曲原来常态化的供求关系。在这种极端情形下，粮食安全的主要矛盾就由供给端转向了需求端，即使粮食供给出现细微波动甚至保持充裕，也难以避免粮食危机的发生，尽管畅通供应链，打通“中梗阻”，也无法满足“最后一公里”的有效需求。
在这种极端情形下，必须相机启动应急预案，尽快拓宽不同区域的多元“替代”渠道，集中力量瞄准特定地区“以东补西”保障短时供给，及时释放不同品种的多元“替代”功能，重点针对短缺品种“以多补少”协同弥补缺口，加紧疏通国内加工物流堵点，稳定进口贸易链并开辟国外贸易新通道，重点针对薄弱环节“内外统筹”保障国内需要，多元替代、多管齐下、畅通循环，以对冲粮食供需结构性失衡可能引发的风险，化解供求潜在缺口和隐性矛盾。
“农为邦本，食为政首”，“粮食丰，则天下安”，历朝历代的统治阶层都对粮食问题有着高度的认识。这是被中国几千年历史所证明了的朴素真理，我国社会所经历的急剧而深刻的历史性嬗变，始终都难以绕开农业问题特别是粮食问题。中国历史上灾害之多，区域性的粮食危机频繁发生，世界罕有。“从公元前十八世纪，直到公元二十世纪的今日，将近四千年间，几乎无年无灾，也几乎无年不荒；西欧学者甚至称我国为‘饥荒的国度’（The Land of Famine）[3]。”据《史记》载，秦始皇三年“岁饥”，四年“天下疫”，十二年“天下大旱”，十七年“民大饥”，十九年“大饥”。据《汉书》载，“汉兴，接秦之敝，诸侯并起，民失作业而大饥馑。凡米石五千，人相食，死者过半。”自汉朝（公元前206年）起至公元1936年，2000多年里（共2142年）灾害总数就超过5000次（共5150次），平均每4～5个月就会发生一次。及至近代，因生产能力和抗御灾害能力低下，所导致的局部灾荒也几乎没有断过，多发重发的自然灾害更是给多灾多难的中国雪上加霜。
美国驻华大使司徒雷登说过，1949年以前，中国平均每年有300～700万人死于饥饿。1918年大旱席卷了北方六个省，50万人丧生，317个县的庄稼严重受损。1924年和1925年，自然灾害的范围更大，云南在遭受严重地震后又遇洪水，另有六个省的庄稼遭受虫灾，洪水在黄河流域泛滥。1928—1930年，以陕甘为中心的北方八省因旱、蝗、风、雪、水等灾害并发，造成难民5000万左右，死亡人数1000万以上。1931年，长江流域和黄河流域发生特大水灾，受灾人口1亿人，死亡370万人。在1934—1935年，旱灾、水灾、风灾和雹灾造成大范围的破坏。据测算，1934年稻米收获量低于1931年收获量的34%，大豆几乎下降36%，小麦下降7%，农业产值从1931年的244.3亿元下降至1934年的130.7亿元（时价）。
在古代，“闭籴”“遏粜”等区域间粮食封锁现象并不鲜见，这就加剧了粮食供求的结构性危机。有些地方为优先保障当地粮食供给、稳定市场，“丰年贸易不出境，邻部灾荒不相恤[4]”，实行粮食封锁“闭籴”策略。在粮食产区“闭籴”的情况下，粮食流通人为阻滞，往往“商旅不通，米价悬异”，相邻灾荒地区通过“平粜”粮食，以达到保障自给、赈饥救灾、平抑价格的目的，大多也是“无米之炊”。
据估算，宋代粮食商品量最高为258亿斤，而明清鼎盛时期达到536.6亿斤，比宋代增加一倍还多[5]。各地区之间的粮食流通是否通畅，对粮食安全的重要程度更加凸显。明清时期，有些地方官员也时常假借本地遭灾歉收或补给储备之由，延续实行“遏粜”政策，禁止本地粮食外流。当时朝廷屡颁谕令，要求严惩“遏籴”行为，以保障粮食流通顺畅。康熙屡下诏令严禁囤积粮食，“如有富豪人等将市米囤积者，即令在囤积之处，照时价发粜，不许囤积，违者以光棍例治罪[6]”。雍正即位后，颁布诏令禁止“遏籴”，“岂有坐视邻封乏食，反行遏籴之理。自今凡邻近郡邑偶遇荒欠，即相拯恤，毋得各分疆界，漠不相关[7]”。乾隆也认为“以天下之大，疆域之殊，歉于此者或丰于彼，全赖有无相通，缓急共济[8]”。如果粮食大量被囤积居奇，也必然阻碍粮食正常流通。历代帝王都注重粮食地域之间的丰歉余缺调剂，保障粮食有效供给，但粮食流通无论在主观上还是客观上面临的堵点，始终是影响粮食安全的重大问题。
民国时期的河南大饥荒发生在1942年前后。据当时的国民政府统计，1942年，河南大饥荒造成300万老百姓饿死，另外有300万人逃难到省外。这个数字相当于中国军队在抗战中死伤人数的总和。如此大的民族灾难当时却在国民党政府的新闻封锁下湮没在历史深处。2012年，上映的电影作品《一九四二》，正是以河南遭遇大旱后，千百万民众外出逃荒的历史事件为背景，再次将这场近乎被人们遗忘的灾难凝重地呈现在世人面前。1940年和1941年，河南庄稼歉收，而1942年春小麦因干旱而枯萎，大旱之后又遭遇蝗灾，夏秋两季大部绝收。1942—1943年，中原大旱，冬天发生了全面的饥荒，遍及全省110个县，逃离家园者无数，全省减少一半人口。因为日军破坏、蒋介石炸开花园口黄河大堤毁坏良田，再加之天灾，1942年河南出现严重大饥荒，甚至出现“人相食”的现象，饿死病死者达300万。当时的中央政府没有能力及时地调控全国粮食在各省间的分配，地方性的饥荒经常会发生。
1959—1961年被称为“三年自然灾害”或“严重困难”时期，至今很多老人对于60多年前的饥荒情景记忆犹新。当时各地普遍发生了粮食供应紧张的状况，1959年粮食产出下降了15%，1960年和1961年只达到1958年水平的70%，1960年全国总人口比上年减少1000万。根据《中国共产党历史》（第二卷）记载，1959年的旱灾是新中国成立十年来最严重的一次，受旱面积达5亿亩，其他灾害面积1亿多亩。1960年1月至7月，全国累计受灾面积达6.7亿亩。其中受旱面积6亿亩，主要受旱地区是华北、西南、华南及西北部分地区。7月前半月，全国洪涝面积共3900万亩。广东、福建台风侵袭面积灾害1000万亩。黑龙江、吉林内涝面积1100万亩。河南南部、安徽北部和山东大部分地区连降暴雨，受灾面积1000多万亩。其他灾害（冰雹、霜雪冻害）约3000多万亩。由于严重的自然灾害，1959年粮食少收600亿斤左右。
对于“三年自然灾害”时期的饥荒问题，必须将其置于当时所处的国际、国内的历史背景下来考量，它与当时整个国家发展战略选择密切相关，而绝不是一个单纯、孤立的问题。新中国成立后，巩固新生政权、维护社会稳定、改变贫穷落后的面貌成为摆在党和政府面前的重大课题。从国际环境来看，美国等一些西方国家对我国实行政治上孤立、经济上封锁，使我国在工业化初期根本不可能从外界获得经济援助和投资，苏联的援助在20世纪50年代也十分有限，由于中苏关系的破裂，在60年代初也全部终止。从国内环境来看，国家粮食形势非常严峻，粮食流通严重不畅，由于商品粮的供给下降、粮食需求的大幅度增加以及投机商的投机行为，粮食供求矛盾逐步尖锐起来。从1952年下半年开始，全国许多地区出现了抢购粮食的现象，粮食价格的上涨对脆弱的国民经济造成了巨大压力。当时，国民经济是典型的以农业为主的产业结构，粮食是国家财政的重要收入来源。在1950年的财政概算中，公粮收入占全部财政收入的41.4%，1952年农业占国民生产总值的比重为45.42%，1953年粮食产值占农业总产值的比重为67.8%。1953年开始，国家确立了以优先发展重工业为主要内容的传统经济发展战略，这必然需要大规模的资金积累，而当时“畸形”的产业结构决定了我国不可能依赖工业而只能依靠农业为经济发展提供资金积累。所以，国内的农业特别是粮食产业必然要承担起启动和推进工业化所需的资金积累和低成本原料供应。
在优先发展重工业的经济发展战略下，1953年11月政务院正式颁布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，决定在全国范围内有计划、有步骤地实行粮食的计划收购（简称统购）和计划供应（简称统销），其中第一条明确指出“生产粮食的农民应按国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家”，同时第九条强调指出“对破坏计划收购和计划供应的反革命分子，应依照中华人民共和国惩治反革命条例治罪”。国家采取对粮食及主要经济作物的统购统销，实质上是一种“农产品的低价强制收购”模式，通过汲取农产品尤其是粮食剩余支持工业发展。
在粮食统购统销制度安排下，城市居民在食物获取权上具有优先权，享有由国家保证的定量粮食的权利，而农民只对部分食物具有支配权，只对完成上缴任务后剩余的粮食有权利。国家相继推行了户籍制度和农业集体化两项重要措施，使城市人口的数量处于可控范围，严格控制了统销粮食数量，同时使国家对个体农民征购粮食变成对农村合作社征购，保证了粮食征购的顺利进行。政府对农民的粮食征购率过高，“过头粮”导致农民剩余粮食减少并最终导致饥荒。1958年开始的“大跃进”和“浮夸风”，在当年粮食大丰收和虚报瞒报产量的情况下，对形势的盲目乐观估计导致粮食征购率过高，1959年和1960年的实际征购率达到39.7%和35.6%，农民家庭可供支配的剩余粮食大幅减少，以至最基本的生存需要都无法维持。(https://www.daowen.com)
在当时粮食连年大幅度减产的情况下，还要保障因城镇人口的剧增而不断增加的粮食消费。为了维持城镇商品粮供应，国家不断地向农村下达征购指标。由于高估产，1958年至1960年连续三年，国家每年的征购量都高达1000亿斤以上，几乎占当年总产量的30%～40%。从1960年开始，全国粮食库存急剧减少，到9月底，全国82个大中城市的粮食库存比上年同期减少近一半，不到正常库存量的1/3，随时都有脱销危险。当时，北京的粮食库存只够销七天，天津只够销十天，上海已几乎没有大米库存，辽宁省十个城市的存粮也只够销八九天。以前大量调出粮食的吉林、黑龙江、四川等传统省份，也因连年挖了库存而无力继续大量调出。只能减少城镇居民的供应定量，压低农村地区的口粮标准，勉强渡过缺粮难关。农村连年征购“过头粮”，许多省份农村的口粮也在急剧减少。
新中国成立以来，特别是改革开放以来，经过几代人的不懈努力，我国用世界近1/10的耕地、不足1/15的淡水资源，养活了世界近1/5的人口，在解决人民温饱的基础上全面建成小康社会，并开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，用事实有力地驳斥了国际上关于“谁来养活中国”的质疑。但也应看到，我国在中观层面的粮食安全问题，如区域结构、品种结构、物流水平等表现得并不乐观，应该引起我们的警醒和深思。
从区域结构来看，南方粮食生产渐趋萎缩，粮食生产重心逐步北移。我国粮食生产区域分布广，全国各省份普遍都有粮食生产活动，但由于我国各地自然条件、资源禀赋、生产技术水平及经济发展程度不一，形成了粮食区域和品种结构的差异化格局。
溯至古代，黄河流域一直是中国的经济政治中心，北方经济比南方发达。但到魏晋南北朝时期社会开始发生深刻变化，北方经济受到数百年混乱的严重冲击，而南方经济快速发展，南北经济中心逐渐发生更替。两湖、两广、江浙地区成为“鱼米之乡”，中国粮食主产区实现了从北到南的历史性转移，逐渐出现了“湖广熟、天下足”之说。隋朝统一全国之后，隋炀帝决定开凿京淮段至长江以南的运河，全长2000多公里，并充分利用运河实行漕运，使京杭大运河成为中国南北水运干线，以将南方的粮食和物资运往北方，进一步加强对南方的统治管理。据记载，明朝京杭大运河从南向北运粮的漕船达9000多艘，清朝每年从南方征收北运的漕粮达到5.4万吨，这生动地反映了千百年来“南粮北调”的历史。
自20世纪80年代特别是进入90年代以来，我国粮食供需格局发生了较大转变，粮食生产继续向优势区域集中，粮食生产重心逐步北移，粮食流通格局又出现了由历史上长期形成的“南粮北调”到“北粮南运”的重大转变。20世纪80年代初期，包括江苏、广东、浙江在内，我国共有21个粮食输出省份；到90年代初中期，只有9个省份可以实现粮食外销，4个省份产销基本平衡，其余省份均存在不同程度的产需缺口；到2006年，缺粮省份再增加2个。我国北方地区粮食生产趋增，占全国比重逐年上升，到2010年北方地区粮食播种面积占全国的55.3%，产量占全国的54.4%，分别比1980年增加5.3个百分点和13.8个百分点。随着东南沿海工业化、城镇化加快推进，南方粮食生产萎缩，粮食播种面积不断减少，南方逐步由粮食产区转化成销区，人均粮食占有量不断下降，供需缺口越来越大。
2007—2008年度，我国粮食供需存在缺口的地区主要集中在东南沿海等发达省份，缺口超过500万吨的省份主要有广东、福建和浙江，缺口超过250万吨的省市主要有北京、山东和海南。我国粮食供应结余的地区主要集中在几个粮食主产区，结余超过500万吨的省份主要有黑龙江、吉林、河南、安徽等四个主产区，结余超过250万吨的省区主要有内蒙古、辽宁、江苏和江西等四个主产区，另外新疆作为传统的产销平衡区粮食也出现结余。
根据各区域粮食产量、粮食播种面积和提供的商品粮数量及其占全国的比重、粮食供求状况等，我国粮食和农业主管部门将全国大陆划分为粮食主产区、粮食产销平衡区、粮食主销区等三种类型。其中粮食主产区包括黑龙江、辽宁、吉林、内蒙古、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个省（区），粮食产销平衡区包括山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等11个省（区、市），粮食主销区包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个省（市）。
全国粮食生产主要集中在粮食主产区，主产区的粮食产量不断提高，且比重呈现上升趋势，全国粮食生产进一步向主产区集中。近年来，粮食主产区的粮食生产比重已经增加到79%左右。从20世纪90年代以来，粮食主销区的粮食产量呈现下降趋势，且比重更加明显下降。这些年，粮食主销区的粮食生产比重已经下降到4%左右，特别是北京、上海、天津三大直辖市和经济比较发达的浙江省农业结构调整较快，粮食产量下降幅度较大。但在全国粮食产量恢复性增长的情况下，目前主销区产量有保持稳定的迹象，不过其比重仍有继续下滑的趋势。同时，主销区的粮食库存比较薄弱，更加剧了主销区的粮食供应紧张形势。
20世纪中后期以来，粮食产销平衡区粮食生产有所提高，但粮食产量占全国的比重趋于下降。近年来，粮食产销平衡区的粮食生产比重基本在17%左右，部分产销平衡区省份有向销区发展的趋势。由于国家粮食库存大多集中在主产区，再加上产销平衡区扩大的产需缺口，粮食供应也需要加强，国家粮食库存的地区布局需要进一步调整和优化。
随着市场机制对粮食资源配置基础性作用逐步加强和不同地区比较优势日益发挥，粮食生产将进一步向优势地区集中，生产布局与水土资源的区域分布发生背离，水资源匮乏的北方地区承载压力加大，进一步透支资源环境。同时，我国粮食库存也大多集中在主产区，主销区的库存比较薄弱，全国粮食供求的区域结构性矛盾将更加突出，粮食安全的系统性风险也由分散走向更加集中。在当前粮食需求刚性增长、灾害天气频发以及国际粮食价格动荡影响下，像我国这样一个人口大国，粮食生产供应地区过于集中、地区产需发展不平衡的状况无疑会加剧国内粮食安全的隐忧。
从品种结构来看，我国粮食供需结构矛盾突出，粮食消费趋势转变加剧了粮食品种供需矛盾。国内粮食主要以稻谷、小麦、玉米、大豆四种粮食作物消费为主，其他粮食品种的消费为辅。水稻、小麦两大口粮供给充裕，但品种优质率有待进一步提高。玉米消费保持较快增长态势，自2016年以来连续出现产需缺口，带动临储库存消化见底，供求由阶段性过剩转为偏紧态势。大豆产需缺口持续扩大，对外依存度已经超过80%，进口量达到1亿吨规模。粮食库存品种结构、品质结构与市场消费需求结构也不相适应，需要进一步完善。近几年，小麦、稻谷政策性库存增加较多，增加了粮食宏观调控的物质基础，但是库存大多集中在主产区，主销区库存比较薄弱，一旦出现粮食紧张，将加重运输压力，增加粮食流通和消费成本，国家粮食库存的地区布局也需要进一步调整和优化。
面对粮食大宗跨省市“大进大出”的格局，相对落后的粮食物流体系严重制约了现代粮食流通的发展。目前，我国粮食流通已基本形成三大流出通道和三大流入通道的大流通局面。1.东北地区粮食流出通道：以稻谷、玉米和大豆为主体，主要由铁路经山海关运往关内以及由铁路运往辽宁各港口，再由水路运到东南沿海，或出口到韩国等国家，部分粮食经过公路直接运往京津等地。2.黄淮海地区小麦流出通道：河北、河南、山东及安徽北部地区输出的小麦（面粉）主要通过公路运往北京、天津、江苏等周边省市，部分通过铁路运送至华东、华南、西南、西北省区。3.长江中下游稻谷流出通道：湖北、湖南、安徽、江西和四川五省输出的稻谷（大米）主要经铁路和公路干线运往东南沿海和西南地区。4.京津地区粮食流入通道：东北粮食主产区的稻谷、玉米由铁路、公路运输经过山海关运往北京、天津等销区省份。5.华东沿海粮食流入通道。6.华南沿海粮食流入通道。华东和华南两大流入通道为东南沿海粮食物流要道，东北粮食产区经海路运输的稻谷、玉米及从国外进口的粮食从东南沿海各省市港口流入，再经公路或内河转运。黄淮海产区的小麦、玉米和长江中下游产区的稻谷通过铁路、公路及内河系统流入华东和华南地区。除此之外，流向华南地区的粮食还有一部分要经过广西港口再转运到四川、云南、贵州等西南地区[9]。
总体来看，我国粮食物流体系适应长期形成的粮食大宗“大进大出”的格局，形成了产销区对接的六大粮食物流“大动脉”。但是我国粮食现代物流发展还比较落后，物流成本高、效率低、损耗大的问题仍很突出。据统计，全国粮食物流总量已经达到4.8亿吨，其中跨省物流量2.3亿吨，是21世纪初的2.3倍。粮食物流成本占到销售价格的20%～30%，比发达国家高出1倍左右。农村田间地头封闭式、专业化粮食运输车辆装备应用不足。目前全国粮食“四散化”（散装、散运、散储、散卸）比例仅为25%，远远低于美国等发达国家95%的水平，大多数粮食运输沿袭传统的包粮运输方式，其间经过多次包装、多次拆卸、多次转运，抛洒遗留损失较为普遍，平均撒漏率约5%，与国家规定的2.5%的损耗要求差距很大。仓储设施不能适应散粮接卸的需要。关内主产区交通枢纽地区和南方部分主销区，散粮中转库容不足。粮食运输方式落后、运力不足，存在瓶颈制约。粮食的铁路运输需求常常得不到满足，粮食海运能力挖掘不够，北粮南运海上运输比例仍然不高。装卸自动化水平低，不少粮食仍采用传统肩挑背扛的人工装卸方式，严重影响了铁路散粮车在全国范围使用。传统粮食物流设施不能适应粮食现代物流发展的需要，不能适应市场经济条件下粮食跨省市流通的需要，严重制约了现代粮食流通的发展。随着粮食商品化程度的大幅提高，要畅通“北粮南运”粮食物流主要通道，加大东北、黄淮海、长江中下游等三大主要流出通道，以及东南、京津、西南、西北以及沿海进口流入通道建设力度，进一步优化物流节点布局，提升物流组织化程度，实现现代化散粮运输全过程无缝对接。