粮食安全的缘起——世界粮食危机的回响
全球周期性的粮食危机总是不期而至，人类对粮食问题的认识不断深化。古今中外，莫不以粮食安全为天大的事。“民以食为天”，“手中有粮、心中不慌”，在任何时候都是颠扑不破的真理。
长期研究发现，世界粮食危机呈现周期性规律，每个世纪约出现三次，大致每隔30年左右会爆发一次，农产品市场价格走势大致遵循“10年牛市、20年熊市、30年一轮”的规律。世界银行通过对近一个世纪以来的经济危机进行系统研究，认为自第一次世界大战以来出现过四次“商品繁荣期”，分别是1915—1917年、1950—1957年、1973—1974年、2003—2008年，这些周期性变化伴随着共同的特征，包括重大冲突和地缘政治不确定性、通货膨胀、大规模基础设施建设投资等方面，主要涉及金属、农产品、石油等大宗商品[2]。
早在19世纪中叶，爱尔兰大饥荒导致人口锐减近四分之一，大量贫苦人口饿死和病死，饥荒期间超过100万人移民海外，达到前所未有的规模。20世纪30年代，乌克兰大饥荒造成250～400万人死亡，对当时的苏维埃政权形成严重威胁。20世纪40年代，第二次世界大战期间，印度饥荒受英国囤粮影响，导致300万人死亡。20世纪60年代，美国出于军事战略和贸易考虑，在印度三四亿饥饿人口于死亡线上挣扎之际，以停止1000万吨粮食援助为要挟逼迫印度贬值卢比。大国粮食受制于人，耐人寻味。
第二次世界大战以来，粮食问题并没有因为生产发展的长足进步而得以终结，反而粮食危机爆发程度更加严重，影响也更加深远。20世纪70年代，联合国粮农组织首次提出了粮食安全（Food Security）概念，当时的大背景是全球范围内粮食供需形势异常严峻。1972—1974年，全球连续出现恶劣天气和自然灾害，主要国家粮食产量大幅下降，世界大范围粮食歉收，加之冷战后各国粮食储备下降，世界粮食库存量、贸易量和援助量锐减，粮食供求矛盾异常突出，由此引发第二次世界大战以来最为严重的全球粮食危机。据统计，世界粮食库存量占消费的比重由18%下降到了14%，仅可维持全球51天的消费，国际粮食市场价格上涨了2倍多。广大发展中国家因无钱购买粮食或缺少国际粮食援助，在这一轮世界性粮食危机中受影响最大，尤其是撒哈拉沙漠以南非洲国家人口非正常死亡率急剧上升。
正是基于这一背景，1974年11月，联合国粮农组织在第一次世界粮食首脑会议上提出了粮食安全的概念，即“保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。在这次大会上，联合国粮农组织还提出了世界粮食最低安全系数，即当年末谷物库存量至少相当于次年消费量的17%～18%，其中6%为后备储备，11%～12%为周转库存（相当于两个月的口粮消费）。如果一个国家粮食库存量占消费量的比重低于17%，则被视为处于不安全状态；如果低于14%，则处于紧急状态。可以说，这一轮全球粮食危机爆发的主要成因是粮食产量、储备和贸易量的骤降，导致供给数量出现问题。因此，当时对粮食安全概念的定义，也是突出强调了粮食供给数量问题。
世界银行的统计资料显示，1982—1984年撒哈拉以南非洲国家发生严重旱灾，波及36个国家，近半数的人口受到威胁。在灾情最严重的1984年，谷物比灾前的1981年减产14%，农作物大量歉收、牧草干枯，造成牲畜大批死亡，因饥饿死于这次旱灾的人口达到上百万，直接受到饥荒威胁的人口达3000多万。1983年4月，联合国粮农组织总干事爱德华·萨乌马对粮食安全的概念作了第二次界定，即粮食安全的最终目标应该是确保所有人在任何时候既能买得起又能买得到他们所需要的基本食物。1996年11月，第二次世界粮食首脑会议通过了《罗马宣言》，联合国粮农组织对粮食安全概念作出了第三次表述，即粮食安全是指所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要和食物喜好。这一粮食安全概念，已经不仅局限于粮食供给数量问题，食品质量和营养问题成为粮食安全的重要组成部分，缺少任何一个因素，都将可能诱发粮食不安全问题。
联合国粮农组织关于粮食安全概念的界定，经过多次修改完善，对粮食危机爆发的解释力逐步增强，对粮食安全核心要义的把握也越来越深刻。目前，粮食安全概念已逐渐为世界各国普遍认可，主要涵盖以下四个方面。一是粮食供给能力，衡量一国政府和市场可提供足够数量和合格质量的粮食供给的能力，这取决于国内生产、进口能力（包括粮食援助）和库存。二是粮食获取能力，衡量消费群体是否拥有足够的资源（权利）获取适当的富有营养的食品，这取决于粮食流通体系，以及家庭购买力、食品价格、交通、市场和基础设施等。三是粮食供应链的稳定性，衡量粮食供给与需求能否有效对接，主要取决于天气条件、市场价格变化、自然和人为灾害以及政治、经济等其他问题。四是粮食利用和食品安全，主要取决于适当的饮食实践、食品质量安全、清洁用水、卫生和公共健康标准，充分利用食物能力、营养需求达标情况。
21世纪以来，新一轮全球粮食危机（2007—2008年）再次爆发，其主要原因在于，市场恐慌、油价上涨拉动燃料乙醇用途粮食需求增长，引起食品价格暴涨、区域供求失衡，甚至引发部分国家社会动荡导致政权更替。2007年以来，国际粮食形势异常严峻，世界粮食短缺、粮食价格剧烈波动、极端性天气灾害频繁发生，十多个传统粮食出口国纷纷限制甚至禁止粮食出口，越来越引起国际社会的广泛关注。2005年至2007年世界粮价普遍暴涨一倍甚至两倍，2008年上涨势头更加迅猛，许多缺粮的低收入发展中国家面临严重的政治和经济问题。联合国粮农组织（FAO）和国际货币基金组织（IMF）等国际机构宣布全球有30多个国家面临饥荒，许多人面临死亡的威胁。联合国粮食计划署和国际粮食基金会宣布可用于援助饥荒国家的资金面临耗竭的危机。墨西哥、印尼、意大利等国民众上街游行示威抗议粮价上涨，美国部分地区民众不满超市限量购买粮食，索马里、阿富汗、苏丹、刚果（金）等国因此出现社会动荡，巴基斯坦因部分粮食品种短缺导致社会骚乱，海地总理因粮食危机引发的社会动荡而被迫下台。由于多年来世界粮食生产量低于消费量，不足的供给不断消耗着粮食库存，全球世界粮食储备曾一度下降到30年来的最低水平，跌至16.4%，最低时仅可维持54天，已低于联合国粮农组织规定的17%警戒线。
2020年以来，全球谷物产量处于历史高位，粮食供给总体充裕，但全球新冠肺炎疫情蔓延，对国际农产品市场的影响持续引发关注。应当说，这一轮国际粮食危机苗头性倾向引爆的背景，与之前1972—1974年、2007—2008年这两轮全球粮食危机，是有着本质区别的。从供给端来看，全球谷物市场供应是相对充足的。据联合国粮农组织（FAO）估计，2019—2020年度全球谷物产量27.11亿吨，2020—2021年度增加到27.69亿吨，再创历史最高记录。2020—2021年度全球大豆产量达到3.81亿吨，同比增加5.2%，大豆贸易量增至1.70亿吨，同比增加3.3%。2020—2021年度全球小麦产量达到7.70亿吨，接近2019—2020年度（7.75亿吨）的历史峰值水平；全球玉米产量达到11.91亿吨，创历史记录。2020—2021年度末，全球谷物库存量达到8.09亿吨，库存消费比保持在28.1%的合理水平。
受新冠肺炎疫情扩散、地缘政治、全球经济增长乏力等多重因素影响，以美国股市为代表的全球股市暴跌，国际原油期货价格跌至30美元/桶以下（2020年4月一度跌至21.04美元/桶）的历史性低点，带动燃料乙醇加工用途玉米及相关农产品价格下滑。截至2020年3月18日，全球大多数农产品价格跌至历史低位，美国大豆期货价格跌至830美分/蒲式耳（约折306美元/吨）、玉米跌至350美分/蒲式耳（约折138美元/吨）、小麦跌至500美分/蒲式耳（约折190美元/吨）以下，分别较年初高点低15%、10%、17%。尽管当前全球粮食市场供给充裕，但疫情引发的国际市场恐慌加剧、预期悲观，以及天气和病虫害因素导致的局部地区减产影响，东非和西南亚地区沙漠蝗灾情较重，加剧了粮食供需阶段性和结构性矛盾。小麦、大米、大豆及豆油等农产品价格一度出现较大幅度上涨，截至2020年3月27日，美国大豆期货价格比3月18日涨幅达到7.7%、豆粕涨9.4%、小麦涨14.9%、玉米涨3%。
在对全球粮食危机恐慌情绪和悲观预期的笼罩下，世界部分国家和地区一度采取限制粮食出口措施。截至2020年1月，沙漠蝗在东非及西亚罕见爆发，肯尼亚、索马里、印度、巴基斯坦等10多个国家受灾严重。据联合国粮农组织监测，肯尼亚100多万亩作物受到危害，是70年来最严重的一年，巴基斯坦估计2020年受沙漠蝗影响造成粮食减产30%以上，印度有555万亩农田受灾。联合国粮农组织发出蝗灾危险级红色预警，警告沙漠蝗可能进一步爆发。截至2020年3月31日，全球疫情波及203个国家地区，近70万人感染新冠肺炎，人流中断、物流停滞、市场恐慌对世界经济和农产品贸易的影响，面临的不确定性陡然增加。据联合国粮农组织报告显示，疫情已经影响到至少44个需要外部粮食援助的国家，而全世界只有约5%的国家能够实现粮食自给自足，粮食出口量较大的国家只有十余个。部分国家开始采取“自保”措施限制粮食出口，如俄罗斯开启谷物出口临时禁令，哈萨克斯坦禁止小麦、胡萝卜、糖和马铃薯出口，塞尔维亚停止葵花油出口，越南暂停签署新的大米出口合同，印度和泰国大米出口装运受限，埃及阶段性停止各种豆类产品出口，阿根廷豆粕出口受到影响，巴西大豆对华出口第一大港口装运不确定性，引发对大国农产品正常贸易的担忧。截至2020年4月，美国大型肉类加工企业史密斯菲尔德食品公司、嘉吉公司、泰森食品公司、JBS美国公司等，由于出现员工感染新冠肺炎病毒，已经关闭北美地区大约20家屠宰厂和加工厂，引发市场对食品供应出现短缺风险的担忧。
如不果断采取措施，随着疫情波及范围扩大，将有可能出现物流中断、港口停摆、供货能力不足等问题，并引发区域性甚至全球粮食市场价格大涨的风险，尤其是在部分国家限制出口、抢购囤粮以及物流不畅情况下，将可能加剧国际市场粮食价格波动和恐慌情绪，若疫情较为严重的国家也相继设置出口禁令，局部地区粮食安全状况必将进一步恶化，不排除由区域性粮食危机演变为新一轮世界范围的粮食危机。
在这一背景下，二十国集团（G20）于2020年4月召开农业部长应对新冠肺炎特别会议。中方提出，人类是命运共同体，越是在灾难面前越应同舟共济，越是面对风险挑战越应稳住农业，并发出稳定全球农产品贸易和减少贸易限制，保持粮食和重要农产品国际物流畅通，加强多边合作，维护农产品贸易秩序和市场稳定，共同为全球抗疫作出农业应有贡献的积极倡议。随着全球新冠肺炎疫情持续蔓延，世界粮食贸易链供应链受到冲击，2020年9月，二十国集团（G20）再次召开农业和水利部长会议，再次呼吁携手维护国际粮食安全和农业稳定。中方提出倡议，要共同提升全球粮食生产能力，共同加强全球农业投资贸易，取消粮食和重要农产品出口限制，畅通国际物流，共同推动减少粮食损失浪费。通过国际社会的积极努力和国内及早的研判应对，在新冠肺炎疫情突如其来的冲击下，稳定了全球粮食供应链，在国内国际贸易往来加大的情况下，把国际疫情的输入性影响降到最低限度。
当今世界，人类经济社会活动的非农化趋势不断强化，人们的生活消费方式也日益多元化，粮食经济在GDP中的比重趋于下降，对于米面油等植物性粮食之外的食物消费需求不断增加。尽管如此，粮食的不可替代性永远不会改变，对肉蛋奶等动物性转化类的间接粮食消费需求在未来很长一段时期还会持续增加，对食物消费的绿色优质和营养健康需求将会越来越高。粮食安全的公共属性永远不会改变，而且对于其在政治问题和社会问题上的启示越来越深刻，农业的基础地位尤其是粮食和重要农副产品的基础地位也永远不会改变。农业越来越成为经济社会发展的压舱石，特别是在新发展阶段和新发展格局中将更加凸显。
拨开云雾，透过近几轮全球粮食危机的爆发规律，我们发现，影响世界粮食安全的因素已经不是简单的供给总量问题，而是多维度、全链条、系统性的供给安全问题。无论是宏观层面供给总量的骤减，抑或是中观层面供应链的中断，甚至是微观层面获取能力的缺失，都将可能诱致演变成为区域性乃至世界性的粮食危机。
实现国家粮食安全这个宏大而又具体的目标，既需要宽视野进行全面审视，也需要分层级进行战略定位，总体上可将粮食安全划分成宏观层面粮食安全（一级粮食安全）、中观层面粮食安全（二级粮食安全）和微观层面粮食安全（三级粮食安全）。这三个层级的粮食安全是相辅相成、有机联系、互为一体的。宏观层面的粮食安全在某种程度上决定着中观层面的粮食安全，中观层面的粮食安全在某种程度上又决定着微观层面的粮食安全，表现出一定的梯度性，反映出保障国家粮食安全的“差序格局”。
只有一个国家粮食供应充足时，通过科学合理的配置，局部地区和部分品种的粮食消费才能得到相应满足，进而该时期的家庭、企业等微观个体才有可能实现粮食安全。但是，宏观粮食安全并不能保证中观层面的粮食安全，尽管在供需总量上达到了平衡，但由于布局结构失衡或供应链条不畅等，也会导致局部地区或部分品种的粮食短缺，这就容易造成中观层面的粮食安全问题。进而言之，中观层面的粮食安全也不等于微观层面的粮食安全，即使区域布局优化、品种结构协调、中间环节畅通，但由于不同微观主体的粮食获取能力存在较大的差异性，如分配不均导致的收入差距过大以及食物获取权难以得到保障等，往往也会使得某些贫困家庭或低收入群体食物短缺，这就造成了微观层面的粮食安全问题。因此，消除宏观和中观层面粮食不安全风险，是消除微观层面粮食不安全风险的基础和前提。反过来讲，当国家整体获取粮食能力不足时，就不可能保障各区域的正常粮食供应，更无法保障每一个家庭和个人的粮食安全。
因此，必须坚持系统观念，深刻把握粮食安全不同层级的内在联系，树立底线思维，牢牢抓住粮食生产这个根基，持续优化布局结构，打造稳定可靠的供应链，保障低收入群体基本生活，完善粮食供需双向调控机制，加强社会预期管理，如此方能真正实现全局的粮食安全。