种粮比较效益——动力在政策：调动和保护好“两个积极性”
春秋末期，范蠡认为“农病则草不辟”[9]，意思是说，如果农民利益受到损害，田地就会无人耕种出现撂荒。战国初期李悝认为，粮食价格“甚贱伤农”，“农伤则国贫”，若挫伤农民种粮积极性就会使国贫积弱，并深刻提出“善为国者，使民无伤而农益劝”[10]。从经济角度看，春秋鲁梁两国，因为种桑养蚕经济效益大大高于粮食生产，粮食比较效益发生骤变，从而使大量农田抛荒无人耕种，粮食生产根基开始动摇，最终导致出现大范围饥荒，不得不归顺齐国。战国时期，“商鞅变法”在经济上主张重农抑商、奖励耕战，使得秦国成为富强之国。商鞅认为要对粮食“贵籴贵粜”，通过高价收粮保护农民利益，使“市利尽归于农”，鼓励发展农业生产，“食贵则田者利，田者利则事者众”[11]。历史地看，如何保护好农民利益，使得种粮有钱可赚，调动农民生产积极性，是事关农业稳产保供和国家粮食安全的长期性、根本性问题。
20世纪90年代以来，我国粮食生产成本呈现较快增长的趋势，特别是进入21世纪以来，生产成本和机会成本呈现更为明显的加速抬升趋势，与20世纪90年代初期相比，农业经营效益有所下降，推动粮食成本提高的主要因素表现为土地成本、人工成本和能源成本的增加。
随着农业对外开放程度的进一步扩大，以及国内农产品市场化程度不断提高，我国粮食生产面临的外部输入性风险和内部联动性风险日益加大，国内农产品市场已经进入价格波动幅度放大、波动频率增加的阶段，农产品价格大起大落的风险明显加剧，粮食价格的波动性较以前也有扩大的迹象。同时，随着农业生产资料（化肥、农药、农用柴油等）和农村劳动力价格（人工成本）的上涨，农民的种粮成本大幅上升。很多年份农资价格的上涨严重消耗了粮食补贴给农民带来的好处，粮食生产的利润空间受到明显挤压。
据1978—2010年的监测数据表明，与粮食总成本（物质与服务费用、人工成本和土地成本）的快速增长相比，粮食生产的净利润增长较为缓慢。我国每亩粮食产值由1978年的56.1元增加到2010年的899.8元，但是总成本也以较快的速度增长，从1978年的58.2元增加到2010年的672.7元。2010年每亩种粮的净利润仅为227.2元，比1995年的223.9元略高。粮食生产的劳动投入呈现大幅下降的态势，与化肥、机械、用电等现代要素投入大幅增长趋势形成明显反差。据估算，改革开放以来，特别是自20世纪90年代以来，我国粮食生产劳动投入大幅下降，2010年劳动力投入数量仅为1990年的52.9%，减少了近一半。
在市场化条件下，如何正确看待粮食价格的上涨，平衡粮食生产价格、消费价格以及农业生产资料价格之间的关系，分类设定合理的价格容忍区间，适度调控粮食生产价格和消费价格，实现农资价格上涨幅度与粮食价格相协调，是持续调动农民种粮积极性的重要问题。从1985—2010年的情况看，全国粮食生产价格增长相对缓慢，粮食流通等中间环节推高了消费价格。改革开放以来，我国粮食生产价格指数有了较大幅度提高，如果以1985年为100，2010年粮食生产价格指数增加到464，但是粮食消费价格指数增幅更大，2010年粮食消费价格指数增加到941.9。我们可以明显地观察到，进入20世纪90年代以来，粮食生产价格与消费价格之间的差距越来越大，近年来呈现进一步扩大的趋势。如果剔除货币因素，以1985年为100，我国粮食生产价格增长非常缓慢，而且呈现一定的波动性，到2010年粮食生产价格指数小幅增到113.4。在20多年的时间里，粮食生产价格仅增加了13.4%，相比之下，粮食消费价格指数在2010年增加到230.2，增加了130.2%，粮食生产价格与消费价格之间的差距明显拉大。我国粮食消费价格之所以出现大幅上涨，主要是仓储、运输、加工、包装、销售等一系列费用的增加，甚至资本投机炒作等中间环节导致的。真正的种粮农民直接从这些环节中的获益较为有限，而且农业生产资料价格上涨幅度超过粮食生产价格，在很大程度上也消耗了粮食补贴给农民带来的好处，使得农民在生产环节的收益打了折扣。
近年来，粮食生产成本持续增加，特别是土地成本和劳动力成本上升较快，农民种粮效益持续下滑。粮食生产成本刚性增长，土地成本和劳动力成本处于大幅上涨通道，部分环保不达标的农资企业“关、停、并、转”后，农药、化肥等农资价格明显上涨。据统计，2009—2019年三大主粮亩均总成本从600.4元增加到1106.8元、增幅高达84.3%，特别是人工成本、土地流转费用分别上涨120.8%、102.0%，成本“地板”不断抬升，而粮食平均出售价格仅增长19.8%，成本增速明显快于价格增速，农民种粮收益呈现下降趋势。目前土地流转费用太高，对转入土地进行规模化经营的新型农业经营主体形成了很大压力。与经济作物比，粮食作物种植收益明显较低，与其他产业相比，农业又是弱势产业，现在很多农区一般性季节工、临时工每天工资150～200元，稍懂技术的工价更高，种粮一年比不上打工一个月。
从国际比较看，越来越高的粮食生产成本，既挤压了农民种粮的收益空间，也面临进口低价农产品的直接冲击，已经成为我国农业竞争力的突出短板。从2018年的数据看，我国每斤稻谷总成本比印度高30%，小麦、玉米、大豆分别比美国高53%、116%、139%；每亩稻谷总成本比印度高184%，小麦、玉米、大豆分别比美国高202%、41%、36%。从成本构成看，人工和土地两大成本是导致我国农产品总成本长期偏高的主体因素。我国每亩稻谷人工成本比印度高215%，小麦、玉米、大豆分别比美国高1291%、1105%、680%，人工成本偏高的主要原因就是机械化程度偏低、劳动力价格上涨。我国粮食生产的土地成本也明显偏高，主要是由人多地少、资源稀缺的国情决定的，逐年增加的土地流转费用推高了农业生产成本。
对种粮农民而言，辛辛苦苦种了一季粮食，盼望的就是能卖上一个好价钱。价格支持政策是调动种粮积极性最直接有效的工具，每年在粮食播种前，政府公布最低收购价格水平以稳定预期。前些年收购价格连续提高，给广大种粮农民吃下了“定心丸”，极大调动了农民种粮积极性。但是，由于政策性收储价格不断提高且超过了市场价格，国家收储规模快速膨胀，财政负担不断加重。农产品国内外价格严重倒挂，大量进口对粮食产业形成冲击，加工企业面临的原料粮食价格上涨，经营陷入困境。由于市场化收购空间越来越小，无法实现粮食产业链条的有效循环，从根本上又影响了农民种粮收益的持续增加。而且在世贸组织规则框架下，特定产品“黄箱”补贴腾挪的空间也越来越有限。由此，国内粮食市场价格前些年开始出现下行趋势，粮食价格持续低迷，对种粮利润形成了“封顶效应”。
在历经连续7年上调小麦和稻谷最低收购价后，2015—2019年小麦每斤累计下调0.06元，早籼稻、中晚籼稻和粳稻每斤分别下调0.15、0.12、0.25元，其中粳稻累计降幅达到16%。随着玉米临时收储政策和大豆目标价格政策先后取消，2015—2019年国内玉米市场价格从每斤1.20元以上大幅下降到0.80元以下，大豆市场价格从2.40元高点跌落到2.0元。虽然玉米、大豆价格目前恢复性增长到0.98元、2.11元，但农民获得的收益仍很有限。据统计，我国三大粮食作物亩均净利润自2011年（250.8元）以来开始大幅下滑，2015年之后盈利由正转负，2016—2019年三大粮食作物亩均亏损分别为80.3元、12.5元、85.6元、32.3元，这种持续亏损的状态自2004年以来首次出现。农民种粮现金收益也大幅缩水，2018年每亩仅为482元，比2014年减少228元，这一状况需要引起足够重视。
粮食安全的公共属性和比较效益导向的经济性存在冲突，完全靠发挥比较优势引导粮食生产布局的做法，对作出较大贡献的主产省其实是不公平的。而粮食生产重心也越来越向少数产区集中，加剧了区域性结构失衡，系统性风险也相应上升，物流调运成本和仓储压力不断增加，部分地区生态和资源过度透支、难以持续。从粮食产销格局的变化来看，很多南方地区逐步由过去的“鱼米之乡”转变为粮食调入省份，这些地方经济上去了，但粮食自给率不断降低。而主要产区为保障国家粮食安全作出了重要贡献，却没有得到与粮食大省地位相称的收益和支持。由于粮食生产效益长期偏低，农民非粮收入来源渠道不多，地方发展粮食生产不仅不能增加当地财政收入，反而会加大财政支出压力，农民种粮和地方抓粮的积极性都不高。农业大省、产粮大县财力又较为薄弱，与其担负的粮食安全重任相比，农业支持政策力度仍显不足。
以前，粮食风险基金[12]要求粮食产区地方财政配套资金补贴当地的粮食生产，粮食主产区往往经济水平相对落后，财力也比较薄弱，随着主产区粮食产量增加，财政负担也越来越重。而粮食主销区经济较为发达，财力也相对宽裕，随着商品粮大省生产的粮食进入流通渠道，最终转入主销区以弥补其产需缺口，实际上就出现了“穷省”补贴“富省”的现象。在比较利益原则的调节下，粮食主销区发展非粮产业为当地带来了更快的经济增长，普遍存在调减粮食生产的经济驱动力。一些主销区流行“有钱就能买到粮”的思想，既不愿意多生产粮食，也不想多储备粮食，将粮食主产区当成自己的“产地”“粮库”，与主产区建立产销协作关系的积极性不高。由此，就导致主产区产粮越多贡献越大，经济负担反而就越重，农民种粮效益也持续下滑，陷入粮食生产“包袝”增加、动力衰减的尴尬境地。事实上，有些地方抓粮是无奈之举，既没有更好发展其他非粮产业的机会，也缺乏延伸产业链提升价值链的创新思路和现实条件，只能发展粮食生产。
粮食产销区流通衔接不畅，加剧了供求的区域结构性矛盾。随着粮食供求形势的阶段性变化，粮食产销区之间存在着明显的利益博弈。当粮食丰收时，主产区愿意大量调出粮食，而主销区却不愿大量调入，当粮食歉收时，主销区要求大量调入粮食，而主产区则不愿调出。这一情况加剧了地区性的粮食过剩与短缺的矛盾，导致产销区交替出现“买粮难”与“卖粮难”。以往，主产区和主销区不同的粮食流通支持政策，造成产销区分割。通过补贴支持粮食主产区增加库存，容易造成库存压力进一步加大，但是粮食主销区的粮食库存缺少补贴支持，粮食库存大幅减少，有的地区甚至库存已经见底，主销区粮食供应不足问题更加凸显。这种做法在客观上阻碍了主产区粮食向主销区的流动，导致粮食库存进一步向产区集中，加剧了粮食区域结构性的供求矛盾。
应清醒看到，我国粮食连续多年丰收，造成不少人误认为我国粮食已过关。从长期来看，地方政府重农抓粮和农民种粮“两个积极性”不高的问题，必须引起高度重视。要完善农业支持保护政策体系，持续加大强农惠农富农政策支持力度，努力解决农业发展后劲不足问题，防止供需形势逆转的风险进一步积聚。如果放任农民种粮效益持续下滑，就容易导致粗放经营、减少投入，使得一些耕地出现土地撂荒现象，也会有更多的耕地转作种植效益较高的经济作物，由此加重了耕地“非粮化”甚至“非农化”趋势。不少主产区发展粮食的热情本来就不高，一旦地方政府重农抓粮意识有所放松，调减粮食面积的冲动就会越来越强烈。经验表明，在农业结构调整中，如果拿捏不好分寸，就会出现主产区和非主产区“一哄而上”盲目压减粮食面积的苗头性倾向，而且很容易调过了头，各地普遍压减粮食的行为叠加起来，就很难在预期的平衡点上稳住粮食生产。这时候再往回拉，政策成本不仅会大大增加，往往还会经历一个较长的过程。
改革开放以来，中央先后出台了一系列政策措施促进农业的发展，到2021年已经有23个涉及农业农村工作的中央一号文件。其中在20世纪80年代中央先后出台了5个一号文件，以家庭联产承包责任制和主要粮食品种收购价格大幅提高为标志的一系列农业政策落地实施，农民生产积极性得到极大调动，在农业基础设施、科技投入等方面长期形成的积累效应集中显现，促进了粮食生产的大幅增长。2004年以来，我国开始进入工业反哺农业时期，总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。2014—2019年，国家财政用于农业的支出从2358亿元增加到21086亿元，农业抗灾减灾能力大幅提升，农作物成灾面积下降了51.2%，农业科技进步贡献率从45%提高到59.2%，有效灌溉面积从8.2亿亩提高到10.1亿亩，农作物综合机械化率从34.3%提高到70%。国家制定形成的强农惠农富农政策基本框架，在之后连续出台的中央一号文件中得到集中体现。坚持实施“多予、少取、放活”和工业反哺农业、城市支持农村方针政策，进一步稳定发展粮食生产，促进农民持续增收，广大农民的生产积极性得到极大调动。粮食生产大幅下滑的趋势得到了全面遏制，在高基数上不断实现历史性跨越，实现了历史性“十七连丰”，粮食生产开始进入了历史上最好的时期。(https://www.daowen.com)
根据农业国内支持通报，2016年我国农业国内支持总量为15070亿元（2269亿美元），已超过美国、欧盟、印度和日本等国家。但是，从农业国内支持占农业产值的比重看，仍显著低于美国、欧盟、日本等发达成员的水平。2016年中国农业国内支持占农业产值比重为15%，仅是欧盟的75%、美国的39%、日本的50%，与印度基本相当。从单位面积支持水平看，2016年中国每亩耕地平均支持量为112美元，仅为日本的3成，而农民人均支持水平则更低。
随着经济形势和外部环境发生深刻变化，农业补贴政策积累的问题不断显现，难以适应农业高质量发展的要求。一是补贴政策效能不高，不同渠道、不同部门之间的补贴资金缺乏整合，降低了资金使用效益。二是对粮食生产降成本增效益扶持力度偏弱，粮食主产区利益补偿机制不完善，农民种粮效益持续下滑，地方重农抓粮积极性不高。三是生态保护补贴力度不够，现行农业补贴政策主要是增产导向，支持农业绿色发展方面的政策需要强化。四是金融保险服务有效供给不足，新型农业经营主体仍然普遍面临“贷款难”“贷款贵”“风险大”等难题，粮食作物保险没有覆盖全成本和基本收入，特色农产品保险还难以满足现代农业发展需要。五是农业补贴政策面临国际压力加大，将长期面临统筹适应世贸组织规则的挑战。我国农业正处在由传统农业向现代农业转型升级的关键时期，在对外开放大格局下国际农产品市场竞争形势更加严峻，在我国经济转向高质量发展阶段的大背景下农业供给侧结构性改革任务更加艰巨，在新形势下保障国家粮食安全和促进农民增收面临更多挑战，在生态文明建设战略布局下实现农业绿色发展的形势更加紧迫。这对我国农业支持政策的调整和完善提出了更高要求。
党的十八大以来，党中央着眼于农业主要矛盾的发展变化，对改革完善农业补贴政策作出一系列重大部署，有力促进了农业供给侧结构性改革和高质量发展。2016年3月，习近平总书记在参加全国人大湖南代表团审议时明确指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。2017年中央一号文件把深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能作为主题，提出了一系列政策措施，为继续推进农业现代化注入了新的动力。2018年年底召开的中央经济工作会议强调，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，并明确指出“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，是当前和今后一个时期深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展管总的要求。2019年中央一号文件再次提出要围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革，调整优化农业结构，大力发展紧缺和绿色优质农产品生产，推进农业由增产导向转向提质导向。这为下一步深化农业供给侧结构性改革指明了方向。要立足我国国情农情，统筹兼顾市场化改革取向和保护农民合理收益，完善农业补贴政策体系。要适应世贸组织规则，用足用好特定“黄箱”政策，用活非特定“黄箱”政策，探索推进“蓝箱”政策。“绿箱”政策是打开的，符合农业补贴改革的方向，要逐步扩大政策实施规模和范围。
保障国家粮食安全，既要发挥市场机制作用，也要加强政府支持保护，加快建立健全“辅之以义、辅之以利”长效机制，让“两只手”相互配合、共同发力。进入21世纪以来，我国农业补贴政策经历了从无到有、从有到优、从总量增加到效能提升的转变，日益成为国家强农惠农富农政策体系的重要组成部分。农业补贴资金规模不断增加、方式手段更加多元、覆盖领域明显拓展，对夯实农业发展基础、保障粮食安全和重要农产品有效供给、促进农民持续增收发挥了至关重要的作用。
要坚定国内农业支持改革节奏，坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，强化高质量绿色发展导向，主动用好用足用活现有补贴政策空间。统筹兼顾适应世贸组织规则和保障国内农业产业发展，加快构建新型农业补贴政策体系，增加总量、优化存量、创新方式、渐进调整、提高效能，着力推动降成本、增效益、防风险，为保障粮食和重要农产品供给安全、提升农业质量效益和竞争力提供有力支撑。
从生产者激励来看，关键是要让种粮农民基本收益不受损、种粮积极性不减弱。稳定种粮农民基本收益，要坚持稳预期、降成本、防风险，加快构建保障有力的补贴、信贷、保险“三位一体”的粮食生产支持保护政策体系，多措并举让务农种粮有效益、不吃亏、得实惠。一要坚决稳住市场预期。如果粮食价格再出现较大的波动，有可能产生更为复杂的连锁反应，影响国家粮食安全和大局稳定。要适应世贸组织规则，坚持完善稻谷和小麦最低收购价政策，充分发挥政策托底功能，释放国家重视粮食生产的政策信号，稳定扩大玉米和大豆生产者补贴规模，健全农业绿色发展补贴政策体系。二要持续推进降本增效。加大农业社会化服务支持力度，支持合作社、供销社等为小农户集中采购农资，提供全链条各环节的生产性服务，提升服务和带动小农户发展的能力。通过制定区域性指导价格、实物计租等方式，引导土地流转价格回归理性。探索对新型农业经营主体农机购置的差异化扶持政策，支持新型经营主体改善农业生产条件。三要切实加强风险保障。加快实现农业大灾保险产粮大县全覆盖，扩大三大粮食作物完全成本保险和收入保险实施范围，推动从保物化成本向保全成本和保收入升级，探索构建多层次农业保险体系，为防范自然和市场双重风险提供有效保障。
经过多年发展，全国稻谷、小麦、玉米、大豆越来越向优势区域集中布局。为顺应农业生产布局发展规律，在政策支持上要更多向主产区和“两区”（粮食生产功能区和重要农产品保护区）倾斜，防范区域性风险演变成系统性风险。目前，我国农业生产条件明显改善，半数以上农田实现了“旱能灌、涝能排”，农业抵御自然灾害的能力明显提高。预计到2022年，全国将建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能。全国已划定9亿亩粮食生产功能区和1亿亩大豆生产保护区。据测算，“两区”建成后，可保障我国口粮消费的95%、谷物消费的90%、大豆消费的14%，抓住“两区”就稳住了粮食等重要农产品供给保障的“基本盘”。要探索设立粮食生产功能区和重要农产品保护区支持政策，推动农业基础项目更多投向“两区”，把“两区”作为农业固定资产投资安排的重点领域，将粮油大县奖励政策覆盖粮食生产功能区重点县，农业生产发展资金主要向“两区”安排。
从1994年确定全国粮食主产区以来，粮食产销区域划分几经调整。现行粮食主产区、产销平衡区和主销区的界定，是依据2001年粮食供需形势确立下来的。近20年来，全国粮食供需形势和产销格局发生了深刻变化，7个主销区省份粮食产量比重已经下降到仅4%左右，11个产销平衡区省份下降到17%左右，平均每5年左右就下降1个百分点，而主产区粮食产量比重持续增加到79%，平均2～3年增加1个百分点。保障国家粮食安全，地方要有大局观，不能把担子全部压到中央层面。“饭碗一起端、责任一起扛”，国家粮食安全责任必须由主产区和非主产区共同承担。要加快健全粮食安全党政同责制度，树立粮食安全“义利观”，着眼构建“辅之以义、辅之以利”长效机制，进一步压实主产区、主销区和产销平衡区稳定粮食生产责任，共同维护国家粮食安全。要完善粮食主产区利益补偿机制，统筹考虑建立对主产区的纵向和横向两个利益补偿机制，遏制主销区自给率大幅下滑趋势，稳定主产区粮食生产能力，确保产销平衡区基本自给，分区域分品种守住生产供给底线。
在“纵向”利益补偿上，重点是更好发挥政府作用，健全产粮大县支持政策体系。加大财政转移支付力度，减轻粮食主产区财政困难。强化对产粮大县激励机制，保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展，不能生产粮食越多越吃亏。在“横向”利益补偿上，重点是通过市场化运作方式，压实粮食产区和销区责任。粮食产销区横向补偿的逻辑在于，在比较效益导向下，随着全国粮食生产向主产区集中度持续上升，粮食安全的系统性风险也趋于增加。为对冲这种格局的潜在风险，需要确保当期不同区域产量“增减平衡”数量安全，尤其是稳定增加主产区生产供给，强化抗风险能力，夯实粮食稳产保供“基本盘”。这就需要根据各区域粮食生产指标变化情况，进行内部横向补偿交易，实现责权关系的经济“再平衡”。
在未来食物消费峰值到来之前，粮食稳产保供压力依然巨大，需要统筹处理历史和现实、存量和增量、当前和长远的关系，加强支持政策协同兼容，防止过度刺激诱发新一轮“卖粮难”。在衡量指标上，可以研究以粮食产量数据为基础指标，一体设计，分步实施，重点在未来的增减数量上做文章，借鉴碳指标交易模式，探索“谁增粮、谁受益，谁减粮、谁出钱”的利益补偿模式。这样既简捷直观，又切合实际，便于操作，在实践中不断调整完善，使各方都有一个适应过程。各地区粮食产量是衡量其对国家粮食安全贡献最直观有效的指标。各省粮食生产数据是明确的，但消费数据差异性较大，除居民人均口粮消费相对稳定外，60%左右的粮食消费与养殖业、加工业发展布局密切相关。尽管很多省份原粮调入增加，但同时调出的转化粮食，如大米、面粉及其制成品以及豆粕、肉类等下游产品也相应增加。应支持延长产业链提升价值链，建设国家粮食安全产业带，在经济层面建立促进粮食生产的长效机制。但如果以分省粮食自给率作为衡量指标，在政策导向上可能对地方粮食“过腹转化”和“加工转化”产生逆向激励。在粮食需求端，可总体把控燃料乙醇项目并抑制不合理消费过快发展，但不宜对各地畜牧养殖和一般性加工消费进行限制。横向补偿的资金应坚持“取之于生产，主要用之于生产”，科学设计横向补偿的重点领域和关键环节。这些资金全部基于生产性因素指标，用途也相应集中于主产区粮食生产环节，重点投向“藏粮于地、藏粮于技”相关领域，既“辅之以义”又“辅之以利”，在高产稳产、绿色生态、农业保险和科技支撑上加大支持力度，巩固农业基础，持续调动地方抓粮和农民种粮“两个积极性”，确保粮食生产降成本、增效益、防风险。
农村经济的发展离不开农村金融的支持，当前农民反映“贷款难”“贷款贵”，银行也反映“难贷款”“成本高”。蓬勃发展的新型农业经营主体对农村金融发展也提出了新的挑战，已不再局限于传统的农户小额信贷需求。很多规模经营主体扩大再生产规模，既需要提前预付土地租金，又需要集中投入资金购买农机具、种子、化肥和农药等生产资料，这与金融机构小额分散、短期为主、品种单一的金融产品供给存在较为突出的矛盾。但由于种植大户、合作社等普遍缺乏抵押物，贷款难、难贷到款是常态，已成为制约规模经营发展的瓶颈问题。要鼓励国家控股的大型银行和各商业银行通过多种方式开办农村金融业务，增加服务网点，不断延伸农村金融供应链。针对新型农业经营主体和小农户的差异化金融需求，建立分层分类的金融支持体系，积极拓宽农业农村抵质押物范围，推动形成全方位、多元化的农村资产抵押融资模式。加大规模经营主体金融支持，研究设立粮食专项再贷款，建立粮食贷款绿色通道，稳定种粮收益。
在加快农业农村现代化新征程中，必须坚持新发展理念，加快实现我国农业生产从过度依赖资源消耗到更加注重绿色生态可持续发展转变。过去很长一段时间内，为解决农产品总量不足的矛盾，我们拼资源拼环境，化肥、农药等过量使用，边际产能过度开发，淡水、土壤等都存在不同程度的污染，农业生态环境的弦一直绷得很紧。数据显示，目前我国主要农作物化肥和农药有效利用率均不足40%，比发达国家平均低20个百分点左右；农膜回收率和养殖废弃物综合利用率低于80%，都显著低于发达国家水平。在资源环境约束不断加大的背景下，迫切需要加大力气集中治理农业环境突出问题，加强重大生态工程建设，推进农业清洁生产，推行农业绿色生产方式，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。要通过集中治理农业环境突出问题，切实把过量使用的化学投入品减下来，把超过资源环境承载能力的生产退出来，把农业废弃物资源化利用起来，让透支的资源环境得到休养生息。着力推动农业绿色发展，推行绿色种养、生态循环的清洁生产方式，加大农业面源污染治理力度，开展农业节肥节药行动，推进畜禽粪污、秸秆、农膜等农业废弃物资源化利用，扩大种植轮作试点。狠抓农产品标准化生产、品牌创建和食品安全监管，实施农产品质量安全保障工程，健全监管体系、监测体系、追溯体系，推动形成优胜劣汰、质量兴农的发展格局。
加快农业农村现代化，必须提高农业质量效益和竞争力，拓展农民增收空间。农产品既要产得出、产得优，也要卖得出、卖得好，不断推动农业生产全环节升级全链条升值，提高农业质量效益和竞争力。过去，我国农业生产主攻总量不足的矛盾，农产品加工少，卖原产品居多，产业链条短，产品附加值普遍不高，对农民收入增长带动有限。我国农产品加工转化率为68%，比发达国家低20个百分点左右，农产品加工业与农业总产值的比值低于2.4∶1，大约仅为发达国家的一半左右。要加快发展现代食品产业，因地制宜提高农产品加工转化率和附加值，做好“农头工尾、粮头食尾”这篇大文章，以转化谋出路，向加工要效益，延伸产业链，打造价值链，让生产环节更多留在农村，让增值收益更多惠及农民。破除物流、冷链、标准分级等方面的瓶颈约束，积极推动农村电商发展。着重建设完善全国农产品流通骨干网络，加强农产品产地预冷等冷链物流基础设施网络建设，促进新型农业经营主体、加工流通企业与电商企业全面对接融合，推动农产品流通线上线下互动发展。