农业大灾风险分散机制——织密兜牢粮食生产稳定发展“安全网”
在大历史视野中，古代农业生产丰歉饥穰变幻，粮食价格暴涨暴跌无常，每遇凶荒之年或遭青黄不接，粮荒四起，饿殍遍野。我国古代以农立国，基于对灾荒规律的认识，从春秋战国“备者国之重”之说、范蠡“平粜”思想、李悝“平籴”思想、管仲“敛轻散重”论，以至西汉时期耿寿昌“常平仓”制度，形成了古代积粟“耕九余三”制度，在历史演进中萌发了重储足食、积贮救荒、互助共济、分灾保民等思潮，这些都具有原始保险思想的雏形。
进入17世纪以来，清政府出于对外贸易的需要，开始从闭关锁国逐步转向开放海禁，1685年特设广州作为当时唯一的对外贸易开放口岸。外商对华海运贸易日益频繁，经常遭遇风浪、海盗甚至战争等威胁，对风险保障需求也随之增加，中国已经成为一个亟待开发的保险市场。及至19世纪初，西方强国开始进军中国保险市场，1805年英国东印度公司发起成立广州保险会社，又称“谏当保安行”，广州也成为中国保险业的缘起之地。这是中国第一家保险机构，标志着中国保险业历史从此开始。
近代以来，中国民族保险业在夹缝中生存发展，历经艰难曲折，几经兴衰沉浮，打上了深深的时代烙印。西方强国外商保险机构凭借不平等条约和在华特权，及其经营技术和资金力量，大举进军纷至沓来，牢牢把控中国保险市场并形成垄断之势。魏源作为近代新思想倡导者，也是第一个把西方保险思想引进来的中国人。他在1842年著成的《海国图志》中介绍了西方的火险、水险和寿险，启蒙了中国人的保险思想，为我国民族保险业崛起创造了条件。关于保险（Insurance）一词，魏源最早将其翻译成“担保”，并提到“船担保”（水险）、“宅担保”（火险）、“命担保”（寿险）三大“担保会”（保险公司）及其运作情况。之后，洪仁轩、王韬、郑观应对保险思想也有很多论述。另据当时国内出版的《英华辞典》，在1847年先是将保险翻译成“保领”，到1866年才正式被译成“保险”一词，该词英语音译成“燕梳”或“烟苏”，这大致是“保险”术语的来历。1865年，著名华商德盛号创办上海义和公司保险行，这是中国最早的民族保险公司，打破了外商独占中国保险市场的局面，为民族保险业兴起发展开辟了先河。
到19世纪中叶，外商轮船公司已经操纵了中国航运业，清政府粮食和物资供应受到严重影响。1872年，在李鸿章、曾国藩等洋务派的多方努力下，清政府在上海开办了轮船招商局，对洋商直接形成压力。当招商局向洋行托保轮船时，洋行借机报复，拒绝提供保险。直隶总督李鸿章认为，要富国自强，就必须“华商自立公司，自建行栈，自筹保险”。1875年，招商局轮船被撞沉，损失巨大。同年，李鸿章委托有多年买办经验的唐廷枢、徐润筹办保险招商局，这是中国第一家官办保险企业。保险招商局的成立，打破了外国保险业的垄断，积累了巨量保险基金，为民族保险业的发展打开了局面。总体来看，当时的保险主要局限于与海运贸易相关的水险、火险以及船货保险等领域。
到民国时期，国民政府逐步建立起“四行、两局、一库”的官僚资本金融机构，即中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行、邮政储金汇业局、中央信托局、合作金库，这些金融机构掌握了国家的经济命脉。当时，我国民族保险业一度迎来发展高潮，关键因素之一在于，实力雄厚的官僚金融资本，大量投入到民族保险事业中，保险公司管理水平得到提升，业务也得以拓展。
20世纪20年代以来，农业保险开始进入国内理论界视野，并逐步得以提倡使用。到20世纪30年代，农业保险开始由理论研究转入实践层面。1934年，由金陵大学农学院在安徽开办乌江耕牛会和耕牛保险，由此开启了我国农业保险的试验。之后10多年时间里，在江西临川、重庆北碚和四川等地也开展了一些农业保险试验。但由于民国政府对适合国情农情的保险制度和模式重视程度不够，缺乏必要的财政支持和实操经验，官僚资本和民族资本也没有动力将资金投入到高风险的农业保险之中，当时试验发展规模较为有限，难以持续下去，均在维持较短时间后以失败而告终。这些实践尽管在我国保险发展史上“昙花一现”，却开创了国内探索农业保险的先河。
新中国成立以来，我国农业保险“从无到有”、“从小到大”，栉风沐雨、砥砺前行。1949年中国人民保险公司成立，开始试办农业保险，由此翻开了新中国农业保险业发展的篇章。但在“大跃进”和人民公社化运动时期，1958年全国财贸工作会议提出，保险工作在人民公社化后已经失去作用，国内保险业务应立即停办。同年召开的全国财政会议正式决定“立即停办国内保险业务”。“文革”期间，我国国内保险业务彻底停办，新中国保险业滑入了低谷，近乎夭折。1969年，与我国有再保险关系的国家锐减，我国与西方保险市场的分保往来处于停滞状态。改革开放之后，1979年全国保险工作会议召开，国务院批准恢复发展农业保险，重新唤醒了沉睡20年的国内保险业务。1982年，中国人民保险公司开始恢复试办农业保险，但由于对农业保险的特殊性和复杂性认识不足，简单照搬商业性保险经营模式，到20世纪90年代就开始由“高涨”逐步“滑落”，农业保险又出现大规模萎缩以致低谷徘徊。据原保监会资料显示，我国农业保险一直存在高风险、高赔付特点，在1985年至2004年这20年间，综合赔付率达到120%，其中有18年处于亏损状态，仅有2年保本微利[14]。农业保险的高风险决定了农业保险的高费率，农业保险的高费率又使得农民难以承受，而承保经营机构的高风险也无法有效分散，就不可避免地出现“农民买不起、公司赔不起”的尴尬境地，致使农业保险难以走出往复循环的怪圈。
可以说，从新中国成立到新世纪初期的50多年里，我国农业保险历经艰辛、一波三折。20世纪50年代我国计划经济体制框架确立，农业保险在人民公社“政社合一”后中断了长达24年之久，90年代初市场经济体制逐步建立，但由于完全套用商业化保险运行模式，农业保险的政策导向和商业保险公司的营利性目标严重失调，遭遇“市场失灵”陷入“战略性收缩”困境，整个农业保险保费收入骤减、规模急剧萎缩，由此一直延续到21世纪初期，经验宝贵、教训深刻，值得总结和深思。历史和实践都表明，在市场化条件下，财政支持是农业保险发展的重要保障。没有国家财政的支持撬动，没有健全的再保险制度体系，就难以实现农业保险的持续健康发展。建立政策性农业保险制度是农业保险发展的必由之路，已经势在必行。
直到进入新世纪以来，2002年修订后的《中华人民共和国农业法》提出“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度”，在法律层面明确了农业保险的基本定位和发展方向。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“探索建立政策性农业保险制度”。2004年中央一号文件提出，“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。2004年，原保监会在上海、江苏、黑龙江、新疆等9省市启动农业保险改革试点，我国农业保险开始由商业性保险向政策性保险过渡。此后，连续多年的中央一号文件都强调发展政策性农业保险，且要求越来越具体，内容越来越丰富，农业保险成为党中央的一项强农惠农富农政策。2006年，国务院印发《关于保险业改革发展的若干意见》，强调“明确政策性农业保险的业务范围，并给予政策支持，促进我国农业保险的发展”，并首次提出“探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”。2007年，中央财政启动农业保险保费补贴试点，开展区域包括吉林、内蒙古、新疆等6省（区），补贴品种包括玉米、水稻、大豆、棉花、小麦和能繁母猪，当年补贴资金为21.5亿元。这对政策性农业保险发展具有标志性意义，我国农业保险由此进入快速发展阶段。
随着农业生产面临的自然灾害风险在加大，不稳定性不确定性因素也明显增多，未来“不确定性”将成为关键词。农业保险作为现代风险管理的重要政策工具，既因风险而生，也必将伴随风险发展，必须以确定性应对不确定性。
实际上，“不确定性”和“风险”两者存在密切联系，在研究和实践当中又有一定的差别。卡尔·博尔奇是国际保险经济学的先驱，他在美国加利福尼亚大学洛杉矶分校原本计划开设一系列关于保险经济学的讲座，但选修这门课的学生并不多，后来他把这门课改名为“不确定性经济学”，正是由于“不确定性”比“保险”更引人注意，选修学生数量也大幅增加了。富兰克·奈特在“经济学历史上伟大的里程碑式著作”《风险、不确定性和利润》中，认为“风险”可量度，是可以确定其结果的客观概率的情况，能通过保险来转移。而“不确定性”不可量度，是指其客观概率完全不可知的情况，与大数法则并不相符。尽管广义的不确定性无规律可循，但在众多约束条件下，仍然存在不确定性问题的解决之道和备选方案。而且一旦突破特定认识范围，把保险视野扩展到更大的时空范围内观察和管理，必将呈现大有作为的广阔天地。
对农业保险而言，核心价值就是要管控好农业风险，使农民通过保险将未来损失的不确定性以保费的方式进行“确定”，使农业生产经营、农产品供给和农民收益更加“稳定”。而对保险行业而言，“不确定性”既是潜在挑战，也是发展机遇，更是使命担当。在加快农业农村现代化的新征程中，伴随“人口峰值”和“城镇化率峰值”出现，我国食物消费规模还将持续高位攀升，粮食供求紧平衡格局依然不会改变，粮食和重要农产品稳产保供任务依然相当艰巨，面临的风险挑战更加复杂多元，比以往任何时候更加需要农业保险。迈向新征程，农业保险对分散化解风险、稳定农业生产经营、保障农民合理收益，都具有十分重要的意义，也将发挥更加重要的作用。
习近平总书记在2013年中央农村工作会议上明确指出，“新型农民搞规模种养业，风险也加大了”，“农业保险一定要搞好，财政要支持农民参加保险”，这为我国农业保险发展指明了方向，提供了根本遵循。2019年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第八次会议，审议通过了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，会议强调要扩大覆盖面，提高保障水平，拓展服务领域，优化运行机制，完善大灾风险分散机制，加强基础设施建设，规范市场秩序，这标志着农业保险步入加快推动高质量发展的时期。在2020年年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调“要牢牢把住粮食安全主动权”，“扩大完全成本和收入保险范围”。随后党中央发出的2021年中央一号文件，进一步提出“扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例”，“将地方优势特色农产品保险以奖代补做法扩大到全国”，“健全农业再保险制度”，“发挥‘保险+期货’在服务乡村产业发展中的作用”，这为新阶段农业保险明确了发展路径。
党的十八大以来，国家加大农业保险财政支持力度，积极谋划推动一批重大改革试点落地生根、开花结果，先后出台一系列政策举措和法律法规，推动由“政策储备”加快走向“田间地头”，让农业保险走进农民惠及农民，对稳定农业生产、保障国家粮食安全和促进农民增收，发挥了重要的风险管理和风险保障功能。2013年1月，我国《农业保险条例》正式实施，推动农业保险进入规范发展阶段。2017年财政部印发《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，分区域分品种给予30%～90%不等的保费补贴，对稻谷、小麦、玉米保险凡投必补。与此同时，中央财政支持开展了一系列重大农业保险试点。一是开展农业大灾保险试点。2017年，在13个粮食主产省选择200个产粮大县，启动了农业大灾保险试点，将保障水平在覆盖直接物化成本的基础上，提高到“直接物化成本+土地成本”，增强了农户应对农业大灾风险的能力；2019年，试点实施范围扩大到13个粮食主产省的500个产粮大县。但这一试点政策仅面向适度规模经营主体，保障水平仍然较为有限，总体上属于过渡性的安排。二是开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。2018年，在6个粮食主产省选择24个粮食生产大县，开展为期3年的水稻、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，推动保障水平实现“直接物化成本+土地成本+人工成本”全成本全覆盖，积极探索开展粮食收入保险。2021年6月，国务院常务会议决定扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围。随后，财政部、农业农村部、银保监会印发《关于扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》。从2021年开始，对全国13个粮食主产省500个产粮大县，实施稻谷、小麦、玉米完全成本保险以及玉米种植收入保险，覆盖范围扩大到所有粮食主产省60%的产粮大县，到2022年，实现所有粮食主产省产粮大县全覆盖。农业大灾保险逐步完成试点任务后随之取消，相应由更高保障水平、更广覆盖范围的完全成本或种植收入保险替代，预期进一步增强农民抵御风险能力。按照自主自愿原则，结合农户生产需要、自身条件和差异化风险需求，继续赋予农户对直接物化成本、完全成本或种植收入保险的选择权。三是开展中央财政对地方优势特色农产品保险以奖代补试点。2019年，在内蒙古、甘肃等10个省份启动实施，每个试点省份申请奖补的保险标的或保险产品不超过两种。2020年，该试点实施范围扩大至20个省份，每个试点省份的试点保险标的或保险产品增加至三种。
2020年下半年，中国农业再保险公司正式创立并开业运营，被评为年度中国保险“十大新闻”之一，这在我国农业保险发展历史上具有重要的里程碑意义，标志着农业保险高质量发展迈出更加坚实有力的步伐。党中央、国务院成立“中国农再”这一中央金融企业，是立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”，在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，在全面推进乡村振兴的新征程中，在加快农业保险高质量发展的背景下作出的重大决策部署。“中国农再”定位于财政支持的农业大灾风险分散机制的基础和核心，加强农业保险信息管理和农村金融服务的有力支撑、完善农业生产保护体系的重要抓手，基本功能是分散农业保险大灾风险，推动建立并统筹管理国家农业保险大灾风险基金，加强农业保险数据信息共享，承接国家相关支农惠农政策。这对健全我国农业再保险制度，实现灾害风险逐级分散、分层相互衔接、闭环运行管理，保障粮食安全“国之大者”，加快农业农村现代化，稳住基本盘守好战略后院，无疑都具有十分重要的意义，在加快由传统农业保险大国迈向现代农业保险强国的新阶段，展现出金融服务乡村振兴广阔天地大有作为的前景。
经过多年实践，我国农业保险已经成为国家强农惠农富农政策的重要内容、农业支持保护的重要手段和农业现代化的重要支柱，已逐渐形成了“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的农业保险发展模式，构建起“中央支持保基本、地方支持保特色”的农业保险保费补贴政策框架。一是保险品种明显增多。中央财政补贴品种从最初的小麦、水稻、玉米、棉花、油料作物、能繁母猪等6个品种扩展到包括马铃薯、糖料作物、天然橡胶、奶牛、育肥猪、森林、青稞、牦牛、藏系羊、三大粮食作物制种等16个大宗农产品，同时覆盖地方特色优势农产品60余个。二是保险覆盖面不断扩大。2019年，稻谷、小麦、玉米三大主粮作物承保面积达到10.65亿亩，覆盖种植面积超过70%。能繁母猪、育肥猪承保合计3.92亿头，占生猪出栏量的72%。三是保险规模快速增长。2007—2020年，我国农业保险保费收入从52亿元增长到815亿元，年均增速23.6%，成为保险领域增长最快的险种之一；提供风险保障从1126亿元增长到4.13万亿元，年均增速31.9%，约占第一产业增加值的53%，财政资金使用效果明显放大。四是产品服务不断创新。各地开展的收入保险、区域产量保险、气象指数保险、价格指数保险、“保险+期货”、“保险+信贷”等，丰富了农业保险创新实践的形式和内容。五是财政支持力度持续加大。2007—2019年，各级财政保费补贴从22亿元增加到505.7亿元，年均增速29.9%；累计安排保费补贴3003亿元，约占保费总收入的75%。六是保险赔付水平逐渐提高。2007—2019年，简单赔付率从63%提高到83%，参保农户从4981万户次增长到1.91亿户次，增长了2.8倍。
自2007年中央财政试点支持政策性农业保险以来，我国农业保险持续扩面增品提标、优化机制、协同推进，进入跨越式快速发展的新时期。到2020年，我国成为全球农业保险保费规模最大的国家，实现保费收入815亿元，为1.89亿户次农户提供风险保障4.13万亿元。我国农业保险在几十年的曲折发展中，不断总结完善、积累经验，在金融服务三农的耕耘实践中不断发展壮大，已实现“从无到有、从小到大”，正逐步“从有到优、从大到强”，进入由快速发展迈向高质量发展、由农业保险大国转向农业保险强国的新发展阶段。(https://www.daowen.com)
也要看到，我国农业自然灾害和病虫害呈多发频发态势。近年来，低温阴雨、洪涝灾害、高温干旱等灾害性极端天气发生频繁，给一些地方农业生产带来重大损失。据估计，2010—2020年，全国每年因各类自然灾害造成的直接经济损失平均达到3834亿元，是1990—2000年平均损失1748亿元的2.19倍，翻了一番多。2010—2020年全国每年农作物受灾面积平均达到3.79亿亩，占同期农作物播种面积（年均24.65亿亩）的15.4%，其中年均成灾面积达4305.6万亩，占同期受灾面积的11.4%。2020年突如其来的新冠肺炎疫情，给经济社会带来严重冲击，长江流域洪涝灾害、东北西部夏伏旱以及部分地区草地贪夜蛾等重大病虫害，都给粮食生产和农业发展带来不利影响。长期以来，农业“风险大”“保障低”，对稳定发展粮食生产形成硬制约。不仅如此，与传统农业相比，随着新型农业经营主体和特色优势产业不断发展，规模化经营、市场化程度、产业化水平不断提升，加快农业农村现代化面临着自然风险特别是规模风险和市场风险的多重挑战，新产业新业态全产业链条面临的各种风险也在不断积聚，对农业保险发展的需求也更加迫切。今后日益发展壮大的新型种粮主体，对资金需求规模大为增加，对化解风险的诉求也更加强烈。
一是农业保险供给支持不足，与服务三农的实际需求相比仍有较大差距。新型农业经营主体风险防范能力依然较弱，“不敢种粮”的忧虑加重。前些年在粮食托底价格保障下，种粮大户过了一段“衣食无忧”的好日子，现在粮价随行就市、不再只涨不跌，而成本却在刚性上涨，面临的市场风险随之相应加大。低保障程度与农户尤其是新型农业经营主体的高生产成本间矛盾突出。目前的农业保险主要承保农业生产面临的自然风险，保险金额以直接物化成本为主。随着农业适度规模经营的发展，劳动力和土地等要素价格快速攀升，现行保障水平远不能满足新型农业经营主体防范风险的需求。有些地方农业保险赔款对小农户“不解渴”，对新型农业经营主体“不解忧”，如何让保险更好走进农民惠及农民，已成为亟待解决的现实课题。
现阶段农业保险覆盖面仍然较小，难以满足地方特色优势农产品的保障需求。当前，我国农业保险主要以保粮食等大宗农产品为主，各地特色优势农产品保险覆盖率仍然较低，特色农产品保险保费收入仅占总保费收入的20%左右，且多数处于局部试点状态，特色农产品保险供给不足，难以满足新型农业经营主体的风险保障需求。地方各级财政压力较大，对特色优势农产品保险的支持力度普遍不足，尤其是以农业为主的地区，难以拿出更多资金支持大宗粮食作物之外的农业保险，部分地区放弃承保或限制承保规模，保险供给被进一步压缩。特别是当前新产业新业态不断涌现，面临的风险范围更广、程度更高，迫切需要农业保险提供更多层次、更高水平的保障。
目前农业保险保障水平依然偏低，总体“低保障、广覆盖”的特点还较为明显，尚未形成对防范农业风险和农民收入的有效保障。从保险品种看，近些年我国农业保险产品和服务主要以应对自然灾害为主，价格波动、质量安全等影响农民收入持续稳定增长的风险，尚未涉及或仍处于小范围保险试点，总的体量还较为有限。从保险深度看，目前我国农业保险深度只有0.99%，略高于全球平均0.8%的水平，但与多数发达国家2%的水平差距较大，远远低于美国高达7%的水平。目前，粮食种植保险保障水平仍以直接物化成本为主，2019年三大主粮作物亩均保险金额440元，不到完全生产成本的50%，难以满足种粮农户风险保障需求。一旦发生灾害，保险赔付对农业损失、生产经营者收入的补偿能力难以充分发挥。农民普遍反映，农业保险是“小灾赔不了、大灾赔不了多少”，难以稳住种粮效益下滑的趋势，还不足以兜住种粮不吃亏的底。
二是大灾风险分散机制缺乏，难以支撑农业保险扩面增品提标的发展要求。财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散机制有待健全完善。这些年来，农业保险经营机构和部分地区就大灾准备金进行了有益探索，2014年成立的中国农业保险再保险共同体，通过部分再保险和提取大灾风险准备金来转移分散风险，在技术和运作上为健全农业再保险制度积累了经营经验。但从之前各地探索和机构实践来看，组织体系松散，总体规模有限，统筹层次较低，逆向选择和道德风险也较为严重，整个再保险制度稳定性和持续性亟待提高，单纯商业化市场化经营框架下的农业大灾风险分散模式难以为继。对国内鼓励和农户需要的部分高保障业务，国际再保险市场不能提供持续稳定的再保险支持，农业再保险有效供给不足问题日益突出。依靠完全商业性的再保险机构，在逐利性导向下容易加剧再保险价格波动，造成再保险承保能力处于不稳定状态，如果其面临长期不盈利或者严重亏损的局面就必然会选择离开，这种再保险体系的脆弱性和不确定性，与稳定农业发展和保障粮食安全的公共属性以及社会政治属性都是不相适应的。一旦发生全局性或区域性重大自然灾害，在缺乏有效的大灾风险分散机制下，就会影响到整个农业保险体系的稳定运行，进而波及到农业恢复再生产和扩面增品提标的发展进程。2021年6月，财政部、农业农村部、银保监会印发《关于扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，明确提出“建立健全农业再保险和农业大灾风险分散机制，全面提高大灾风险统筹层次，形成农业风险闭环管控体系”。
三是勘察理赔复杂、定损难、赔付难、保费征收难等问题仍待破解，影响农业保险可持续发展。农业保险定损要按不同生长期确定，有些损失甚至要到作物成熟后才能确定，有些水产养殖理赔损失更是难以确定，加之保险机构缺乏专业技术力量，抽样查勘存在定损、估损不准确等现象，而一旦出现争议，由于缺乏争议仲裁机制，处于相对弱势的个体农民难以有效表达诉求。面对广大农村分散种植户和普遍存在的“老人村”“空户村”，保险公司进村入户收取农户保费十分困难，有的小自然村收费到户的人力成本比所交保费还要高。
在防范应对不稳定性不确定性风险中，提升粮食和重要农产品供给保障能力，必须发挥好农业保险的“稳定器”和“安全阀”作用。习近平总书记指出，“农业面对着自然灾害和市场波动的双重风险，必须有国家支持保护。要根据新形势新情况，研究如何使农业支持保护措施更有针对性、更加有效”。[15]加快推动农业保险高质量发展，要立足于创新完善农业支持保护政策、服务乡村振兴大局，主动适应农业农村现代化的风险特点和保障需求，继续推进农业保险扩面增品提标，加快构建多层次的农业保险体系，实现产业有保障、农民得实惠、补贴高效率、机构可持续，建立健全化解农业自然风险和市场风险的农业保险制度。
农业保险是世界各国扶持农业发展的通行做法。作为一种市场化的风险转移机制和社会管理机制，农业保险表现出与其他风险管理工具相比独有的优势。越来越多的国家将农业保险作为本国农业风险管理的重要支柱之一，为我国农业保险发展提供了重要借鉴。目前世界上已有100多个国家开展农业保险业务，各国运用农业保险工具支持农业发展带有趋势性。美国以1938年通过《联邦作物保险法案》为标志，经过80多年的农业保险发展历程，从初期主要保障产量损失风险和价格波动风险，发展到保障作物或农场收入风险，收入保险比重从1996年的8%增加到2014年的83%，逐步成为联邦作物保险的主流模式。《2014年农业法案》推动农业支持政策从直接补贴和价格支持向农业保险转型，减少直接补贴50亿美元，新增农业保险预算70亿美元，保障范围从粮食作物扩展到覆盖花生、棉花、水果和蔬菜等领域。目前，无论美国、加拿大还是欧洲、日本等发达国家都有完备的农业保险发展模式，其共通的做法是注重发挥市场机制的作用，建立农业保险支持体系，健全一整套规范的运作体制和管理制度，强化财政对农业再保险的支持。与发达国家相比，我国农业风险管理的手段还比较单一，对农业保险的认识还不到位，还难以与其他风险管理工具形成合力。
农业保险在经济学上具有明显的正外部性，定位于准公共物品属性。在市场化条件日趋成熟和世贸组织规则框架下，充分运用农业保险市场化工具是用好发展中国家农业补贴政策空间的现实选择，财政支持的农业保险政策还有较大的放大效应和发展潜力。我国作为世贸组织重要成员国，农业政策的制定和走向越来越为西方国家和其他国家所关注，应将农业保险间接补贴作为支持保护政策调整完善的重要方向和政策选项。一是按照世贸组织规则，自然灾害保险的保费补贴归入“绿箱”政策；二是世贸组织“黄箱”保险项目只通报保费中的政府补贴项目，无须通报风险保障水平；三是政府对再保险的财政补贴，不属于“黄箱”保险通报范畴，四是政府对保险公司的运行管理费补贴归入“绿箱”政策。研究表明，近几年我国实施的农业保险保费补贴基本上都属于世贸组织规定的“绿箱”农业支持政策，“黄箱”保险补贴占农业总产值的比重微乎其微（不足0.2%），这与世贸组织规则下我国“黄箱”支持政策8.5%的上限水平相比，还有很大的空间。前些年，我国实行的农产品临时收储政策，在很大程度上抑制了农业保险这一市场化工具的运用，多元化支持政策的协同性和耦合性不够充分。这些年来，我们坚持市场化改革取向和保护农民利益并重的方针，不断深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，先后取消了油菜籽、食糖、棉花、大豆、玉米临时收储政策，实现了农产品价格形成机制和市场调控方式的重大转变，市场购销明显活跃。随着农产品“市场定价、价补分离”改革引向深入，反映市场供求关系的价格信号逐步释放，体现区域差异和品质差异的市场价格体系初步形成，农产品价格市场形成机制不断健全，市场价格的真实性为农业保险提供了对称的保险信息，也开辟了巨大的市场化需求空间。
一是加快完善农业支持政策体系，打好农业保险与价格支持、涉农信贷、农产品期货的“组合拳”。今后一个时期，应将农业保险打造成为创新完善支持保护政策的重要支柱，并作为承接新增农业补贴的重要内容，借鉴发达国家经验，重点用于农业保险保费补贴、再保险补贴、经营费用补贴和大灾基金等领域，推动建立多元化农业保险支持政策体系。创新发展农业再保险、巨灾保险、农产品期货等金融工具，探索建立保险、补贴、信贷、期货联动机制，使农业保险真正成为现代农业发展的“稳压器”。健全中央财政、地方财政和农户合理分担的保费补贴机制，充分发挥财政补贴资金的杠杆作用，引导更多农户参保和调动市场主体积极性，实现“愿保尽保”。合理分担政府与农民、政府与保险机构的责任，合理设定政府与农民承担比例，避免政府大包大揽或农民买不起保险；合理设定中央与地方分担比例，避免地方政府负担过重而抑制农业保险发展；合理设定农业保险费率，进一步强化农业保险成本费用管控，既要实现保险机构可持续发展，又要避免经营主体投保成本过高。
要坚持政府引导、市场运作，坚持农业保险政策性定位，强化企业市场主体地位，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。统筹考虑中央和地方财政承受能力以及保险机构的风险承担能力，分类有序实现由覆盖物化成本向覆盖完全成本乃至收入保险的转变，逐步构建以农业保险为重点的种粮收入安全网，切实防范农业生产风险和市场风险，保障农民种粮收入基本稳定。截至2020年，中央财政拨付农业保险保费补贴资金达到285.39亿元。历史和实践表明，财政支持已成为加快农业保险高质量发展的重要保障。根据《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，到2022年，我国“稻谷、小麦和玉米三大主粮作物农业保险覆盖率达到70%以上，收入保险成为我国农业保险的重要险种，农业保险深度（保费/第一产业增加值）达到1%，农业保险密度（保费/农业从业人口）达到500元/人。”要加大财政对政策性农业保险支持力度，围绕主粮品种和产粮大县，加快构建广覆盖、多层次、可选择的粮食作物保险体系，支持在更大范围内实施粮食作物完全成本保险和种植收入保险，并加快实现粮食主产区的产粮大县全覆盖。要高度重视防范系统性风险积聚，随着试点加速扩容提标，跟进完善农业大灾风险分散机制，健全农业保险再保险制度体系，确保产业风险总体可控、试点持续稳步推进、农民收益得到保障。
二是适应农业农村现代化发展要求，推动农业保险保障对象从广覆盖向新型经营主体聚焦。中央财政要努力扩大农业保险保费补贴品种，适当扩大大宗农产品补贴范围，加快开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，逐步将量大面广、事关国计民生、主体需求比较强烈的大宗农产品纳入中央财政补贴范围，把农业保险支持的重点与粮食生产功能区、重要农产品生产保护区“两区”建设结合起来，提高财政支持的精准性和有效性。
探索农业保险差异化补贴制度，不断扩大中央财政对地方优势特色农产品保险“以奖代补”政策。按照“中央保大宗、地方保特色”的思路，深入开展地方优势特色农产品保险奖补试点，做好试点品种选择、保险产品设计、服务模式创新等工作，逐步扩大品类范围和覆盖面。鼓励各地因地制宜发展特色优势农产品保险，持续调动地方政府发展特色农业保险积极性。
大力推进农业保险产品和服务创新，给予农业经营主体更多选择权。鼓励发展气象指数保险、区域产量保险、目标价格保险等新型险种，发展贷款保证保险产品，优化“保险+期货”模式，发展“订单+保险+期货”模式，探索构建“基本保障+附加保障”多层次农业保险体系，更好稳定农业生产经营预期。对于覆盖面广、涉及农户规模大的险种创新，要充分开展试点，循序渐进，不断完善产品设计和试点方案，及时总结各地实践经验，逐步形成一批可复制推广的保险产品和经营模式，并加快从面上推开。农业保险试点无论试对还是试错、证实抑或证伪，都具有重要的实践价值，对于加快变“盆景”为“风景”具有重要的战略意义。
三是坚持抵御百年一遇灾害的目标导向，全面构建风险闭环管控运行体系。从世界范围看，美国、加拿大、日本等发达国家农业保险体系日臻成熟完善，与之相应，由政府支持的农业再保险体系也较为系统完备。尽管目前我国农业保险保费收入已经超过美国，成为世界第一农业保险大国，但是距离农业保险强国还有很长的路要走。早在1938年，美国就颁布《联邦农作物保险法》，明确了政策性农业保险的制度框架，经过长期探索实践，农业保险已成为其农业安全网的重要支柱，这为全球农业保险运作乃至农业支持保护模式提供了现实借鉴。美国农业再保险制度大致分为直接保险、再保险、大灾基金和应急预案，这四个层次从低到高形成了系统完备的风险分散链条。美国农业再保险作为农业大灾风险分散体系的基石，也是整个农业保险体系的核心内容，由联邦农作物保险公司（FCIC）专职履行职能，是典型的政府主导型模式。目前，我国的农业保险风险分散机制，主要由农业生产经营主体、直接保险、再保险三个层级构成，不仅缺乏后端更高层级的农业大灾风险分散安排，而且风险分散安排边界和角色也不清晰。
加快健全农业再保险制度，建立农业大灾风险分散体系，不断提升农业保险保障水平和抵御极端灾害能力，是当前和今后一段时期农业保险的重要工作。要充分整合行业资源，提升农业保险统筹层级，优化农业再保险供给，加快推动设立和统筹管理国家农业保险大灾风险基金，推动建立多方参与、风险共担、多层分散的农业大灾风险分散机制。尽快开展农作物风险费率区划研究，构建中国农业生产风险地图，建立健全保险费率决定、保障水平动态调整机制，实现定价合理、风险匹配。
完善农业保险基础设施建设，加强涉农数据信息对接共享运用。农业保险与其他财政补贴和信贷支持相比，对农业大数据的精准性、覆盖面和历史跨度要求也更高。农业数据信息“取之于农、用之于农”，未来“盘活数据、用好信息”潜力巨大，服务农村金融助力乡村振兴前景广阔。要加强农业保险数据信息对接，先行加快推进约定分保业务信息系统建设，为推动财政补贴精准落地提高效能和服务保险监管提供基础支撑，逐渐将其打造成为政府管理农业保险的重要工具。要注重农业基础数据、灾害风险数据和业务经营数据积累，加强各领域各部门涉农数据共享，提高农业保险信息化水平，防范信息不对称引致的逆向选择和道德风险问题。要逐步提升数据服务质效，拓宽信息运用领域，建设面向中央、地方和行业的国家农业保险数据信息系统，更好服务政府宏观调控和农业保险高质量发展。
四是坚持农业保险真正“姓农”“为农”的本质属性，加强农业保险服务与监管能力建设。加快推进农业保险立法，进一步健全农业保险法律法规，强化农业再保险配套制度建设。坚持以农为本、加强监管，科学把握农业保险准公益性的基本定位，把落实国家强农惠农富农政策作为发展农业保险的出发点和落脚点。鼓励引导服务机构下沉，建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系。制定重要农作物定损标准，健全第三方专门性专家队伍查勘定损机制，进一步提高基层干部农民和农业专家参与度。完善农业保险法律法规体系，规范市场秩序，保护农户合法权益，营造适度竞争的市场环境，守住不发生区域性系统性风险的底线。
强化农业保险成本费用管控，挖掘运用现代科技手段降成本增效益的潜力。地方反映，大多数保险机构多措并举降低综合费用率，减少农业保险运行成本，仍然存在一定挖潜空间。目前，综合费用率主要表现为“三个不平衡”，地域之间的不平衡、经营机构之间的不平衡、农业保险内部以及其他险种之间的不平衡问题较为突出，由此导致农业保险运行成本出现一定程度分化。通过推广应用科技手段，统一规范工作经费标准，科学确定防灾减损费用，防止费用“虚列”“转嫁”，推动农业保险节本增效是现实可行的。随着农业保险加快扩面增品提标，“大数法则”“规模效应”将进一步显现，预计保险机构费用率总体将呈现下降趋势，这也是实现农业保险高质量发展的内在动力。
2019年5月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，明确了未来一个时期农业保险发展战略性、分阶段的目标任务。第一阶段到2022年，“基本建成功能完善、运行规范、基础完备，与农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障需求相契合、中央与地方分工负责的多层次农业保险体系”。第二阶段到2030年，“农业保险提质增效、转型升级，总体发展基本达到国际先进水平，实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局”。通过两个阶段的大致划分，中央基本明确了加快农业保险高质量发展的时间表和路线图。
展望未来，世界面临百年未有之大变局，巨大的“不确定性”成为最大的确定性。但正是由于农业不确定性的存在，才催生了农业保险业。各种不确定性越大，发挥农业保险的“防火墙”作用就越发重要，未来发展的潜力空间也会越大，这就是农业保险的“确定性”逻辑。从大数法则来看，农业保险需要在更大的覆盖范围、更广的空间维度和更长的时间跨度，来系统审视这种“确定”未来的过程。开启新征程，农业保险业需要立足当前、面向未来，关键是要解决好自身的“不确定性”问题，牢记管理好“不确定性”的初心使命，胸怀对“世界百年未有之大变局”更大时空的敬畏，摒弃急功近利的短视思维。只有深化对农业保险经营基本逻辑的认识，深刻把握“为了谁发展、为什么发展”，科学回答“从哪里来、到哪里去”，清晰界定“政府和市场边界”，统筹权衡规模和效益、承保和投资的关系，完善农业大灾风险分散机制和再保险制度，进而稳定输出“确定性”，才能在新发展阶段抓住历史机遇、挖掘新增长空间，在风险挑战中织密兜牢农业稳产保供的“安全网”，扛稳扛好肩负的确定未来、稳定未来、发展未来的新时代使命。
【注释】
[1]1994年9月，美国世界观察研究所莱斯特·布朗在《世界观察》杂志发表了震惊世界的《谁来养活中国》的文章，后来又出版了《谁来养活中国》一书。在文中得出了六点结论，其中的前两条是“第一，中国粮食产量将逐年下降。到2030年，中国的粮食产量很有可能至少下降1/5（或每年下降0.5%），即那时产量只有2.63万吨。这相当于中国1973年的粮食总产量。第二，中国将成为世界上最大的粮食进口国。按人均年消费400千克计算，到2030年，中国粮食消费需求将达到6.41亿吨，粮食赤字将达到3.78亿吨，粮食消费中有59%依赖进口，自给率只有41%”。其分析认为，中国未来几十年的状况是人口增加、耕地减少、农业资源枯竭，结果必然是导致粮食大量进口，引起世界粮价大幅度上涨。
[2]陈锡文、赵阳、罗丹：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社2008年版。
[3]世界粮食安全委员会粮食安全和营养高级别专家组：《水资源与粮食安全和营养》，2015年。
[4]《在中央农村工作会议上的讲话（2013年12月23日）》，载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版。
[5]《在中央农村工作会议上的讲话（2013年12月23日）》，载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版。
[6]农业农村部农业转基因生物安全管理办公室：《思维上的困惑：公众关心的转基因问题》，中国农业出版社2018年版。
[7]光明网基因科普团队：《别上当了，你必须知道的转基因问题》，光明网，2021年3月25日。
[8]农业农村部农业转基因生物安全管理办公室：《思维上的困惑：公众关心的转基因问题》，中国农业出版社2018年版。
[9]司马迁：《史记·货殖列传》，中华书局1959年版。
[10]班固：《汉书·食货志上》，中华书局2000年版。
[11]商鞅：《商君书·外内》，上海人民出版社1974年版。
[12]粮食风险基金始建于1994年，是国家为保护种粮农民积极性，平抑粮食市场价格，维护粮食正常流通秩序而建立的专项调控基金，是我国针对关系国计民生的重要商品而建立的第一个专项宏观调控基金。该基金由中央财政与地方政府共同筹资建立，地方政府包干使用。2009年中央一号文件明确提出“逐步取消主产区粮食风险基金配套”。中央财政提出了分三年取消粮食主产区粮食风险基金地方配套的计划，全面取消粮食主产区粮食风险基金地方配套后，粮食主产区粮食风险基金全部由中央财政补助。
[13]陈锡文：《读懂中国农业农村农民》，外文出版社2018年版。
[14]转引自张祖荣：《当前我国农业保险发展的主要问题及对策建议》，《河北农业大学学报（农林教育版）》，2006年9月。
[15]《在中央农村工作会议上的讲话（2013年12月23日）》，载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版。