未来“谁来种粮”时代之问——活力在主体：适度规模和新型农业经营体系
近年来，我国农村劳动力结构性短缺，“谁来种地”“怎么种地”的隐忧开始浮现。在工业化、城镇化过程中，农村劳动力特别是素质相对较高的青壮年，以单向流入城市为主，造成农村严重“失血”“贫血”。粮食生产比较效益总体上处于弱势，同时又面临较大的市场风险，农民种粮成本也处于较快上升通道。在农村劳动力大量向非农产业转移的过程中，农业兼业化、农村空心化问题随之逐渐加重，农村劳动力逐渐呈现“老龄化”，一些村庄出现“凋敝化”趋势，粮食生产出现“副业化”倾向，有些地区还存在土地弃荒、撂荒现象。在不少地方已经呈现出“精兵强将去创业，年轻力壮去打工，老弱病残搞农业”的格局，农村劳动力结构性短缺的问题日益凸显。
当前，全国农民工总量已经超过2.9亿人，粮食主产区一半以上的青壮年劳动力外出打工。一些地方农村劳动力外出务工比重高达80%，在家务农的劳动力平均年龄接近60岁，在城里工作也是到了退休的年龄。不少种粮农户主要劳动力受教育程度仍然偏低，务农农民平均受教育程度仅8年左右，初中及以下文化程度的占比超过90%，这部分群体依然是发展粮食生产的主体力量。再过5～10年，这一代农村劳动者将逐步退出。现在，“70后不愿种地、80后不会种地、90后不提种地”是普遍现象，占农民工总量60%的新生代农民工不愿意回家务农。未来，农村劳动力高龄化趋势还会进一步加重，越来越多的青壮年劳动力将离开农业。目前，农村实用人才仅占乡村就业人员的5.9%。农业劳动者总体上与现代农业技术还不相适应，对新事物的认识和接纳有一定的局限性，新技术推广应用也比较慢。从长远看，“老人农业”随着农村优质劳动力外流将进一步加剧，高素质农民队伍建设依然滞后，将对农业生产和农村经济持续产生负面影响。
现阶段，过度分散的农业超小规模经营与发展现代农业的要求相比，已经表现出显著的不协调性。在大规模农民转移就业的背景下，仅仅依靠留守下来的“386199”（农村妇女、儿童和老人）队伍搞农业的生产模式，显然也是难以持续的。在加快农业农村现代化新征程中，必须科学回答“谁来种地”“怎么种地”的时代之问。顺应农村经济社会发展的客观规律，需要统筹考量新型农业经营主体和小农户发展，正确处理耕地规模化和服务规模化的关系，明确政策支持引导的方向和重点。加快构建新型农业经营体系，积极稳妥发展多种形式适度规模经营，是农业现代化发展的必由之路。那么，现阶段我国的农业经营规模多大为宜呢？
一种观点认为，中国人多地少，不同于新大陆国家，规模不宜过大，要把农业作为容纳大量就业、应对经济危机、保持社会稳定的重要蓄水池。现在我国人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产方式，是农业发展需要长期面对的现实。今后相当长一段时期内，普通农户仍将是我国粮食生产经营的重要主体，小规模经营的格局难以从根本上改变。
我国是“大国小农”，人口已突破14亿大关，人口总量比美国多10亿人，但耕地比美国少10亿亩。美国有210万个家庭农场，平均经营规模超过2500亩，欧盟家庭农场户均规模也达到270亩左右。中国户均经营耕地规模仅是美国的1/240、不到欧盟的1/25，属于小规模甚至超小规模的经营形态。目前，我国有2.2亿农户，户均经营规模只有7亩半地，如果考虑到土地流转因素，户均经营面积也只有10亩半地，其中超过2亿农户的经营耕地面积不足10亩。特别是一些丘陵山区，不但户均经营规模小，而且地块零碎，有些地方每户地块在10块以上，平均每个地块不到半亩地。
如果要达到户均经营百亩左右的耕地规模，那就需要转移出90%以上的农户，也就是说，原本100个人种的地现在给1个人种，其余99个人到哪里去，去干什么？这是一个关乎全局的重大社会问题。但显然不是在三农内部能够解决的，也不是一朝一夕就能够实现的。现阶段城市吸纳能力相对有限，2.9亿农民工还处于“两栖”状态，再把大批农民挤出土地成为“流民”，将是一个天大的社会问题。2008年国际金融危机爆发，2000多万农民工受影响返乡，2020年受新冠肺炎疫情冲击和全球经济低迷影响，近3000万农民工阶段性留乡返乡，人口规模比有些欧洲国家两三个国家的人口还要多。如果老家的地没有了，大规模农民返乡之后没地种、没饭吃、没事干，就容易对社会大局稳定造成冲击。在现代化发展的长期过程中，让广大农民“进可攻，退可守”，既体现了中国城镇化道路的特色，也遵循了全球经济发展在不稳定性不确定性增加背景下的周期性规律。
另一种观点认为，分散的小规模经营方式是传统农业的标志，只有形成一定的规模，才能提高劳动生产率和比较效益，这是推进农业现代化发展的方向。但实践表明，由于农业自身的本质特征及其对劳动过程的特殊要求，并非土地经营规模越大，经营效率就越高，在推进耕地规模经营的过程中要特别注意把握好度。无论是在粮食种植的规模经济还是在产出水平或者规模效益的目标导向下，理论上都存在经营规模的适度性问题。随着农户经营规模的扩大，粮食单产水平呈现“先降—后升—再降”的变化趋势。实现农业适度规模经营，还要考虑社会公平、稳定、和谐等更多层面的问题。耕地经营规模的变化，既是技术演进的过程，更是社会变迁的过程。事实上，目前很多地方已经出现了一些较大规模甚至超大规模的经营模式。有专家认为，南方丘陵地区不同于平原地区，旱地、林地、荒坡地、水田流转难易程度也不一样，有些地方运用行政手段强力推进土地规模化，动辄就盲目搞“万亩规划”“千亩大棚”，搞锦上添花，树形象工程，一些失败的教训应当引起警惕和思考。
实际上，农业现代化没有标准模式和最佳模式，只有最适合的模式，规模经营也一样。中国地域辽阔，各地自然条件和经济社会发展水平差别很大，很难提出一个在全国范围内普遍适用的农业规模经营标准。经营规模的适宜标准至少要考虑以下六个方面：一是土地资源禀赋及地形地貌等自然条件；二是当地工业化、城镇化发展水平和农业劳动力转移状况；三是农业机械化水平和农业社会化服务水平；四是农业生产者的经营管理能力、文化素质和技术水平；五是农业劳动报酬与第二、第三产业务工收入相当；六是坚持公平正义，确保社会稳定，促进更多农民实现共同富裕的政策取向。探索推进农业适度规模经营，需要因地制宜，不能一个模式“齐步走”，更不能搞“一刀切”的行政命令。
确定合理的耕地经营规模时，应当把提高农业生产效率放在促进社会进步和社会公平的大背景下来统筹考虑。农业劳动力大量稳定转入非农产业，是发展农业规模经营必须具备的基本前提。一般认为，以家庭为单位，以粮食生产为例，一年两熟地区户均耕种50～60亩，一年一熟地区100～120亩，各种资源配置效率最高，也适合现阶段中国的国情和农情。不同地区存在差异化的适度经营规模。如，安徽提出集中连片规模应在200亩左右；重庆提出适度经营规模应达到50亩（一年两熟地区）或100亩（一年一熟地区）以上；上海则提出经营规模以100～150亩为宜；而黑龙江等土地资源丰富的平原地区，农业机械化程度相对较高，适度经营规模明显高于其他地区。当然，各地情况千差万别，上述规模只是指导性标准。2014年11月，中办国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持”。
农村土地制度是农村经济和社会制度的基础。早在公元前445年，从春秋时期李悝变法开始，我国就逐步实行了土地私有制。“中国2000多年农村土地私有制的历史，实际上就是一部农村土地不断兼并、均田、再兼并、再均田的历史[13]”，如此周而复始。传统小农户处于极不稳定的状态，农村豪强往往与官吏相互勾结，借着天灾人祸、小农破产，便大肆兼并土地，严重破坏农村生产力发展，并引发剧烈的社会冲突。在土地兼并轮回之中，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”。农民失去土地、生存不下去，往往就会揭竿而起、武力抗争，甚至引发改朝换代。历史反复证明，实行农村土地私有制，并不能解决中国的农业发展、农村稳定和农民富裕问题。(https://www.daowen.com)
新中国成立后，选择了农村土地集体所有制的正确道路，符合中国国情。实践证明，实行农村土地集体所有制近70年时间中，再没有出现过农村土地被兼并、农民遭高额地租盘剥的现象，农业农村发展、农民生活改善已是不争的事实。在新的历史条件下，农村土地经营模式在集体所有制发展道路上创新发展，打破了数千年来形成的“分散—集中—分散”的往复循环，农民通过依法自愿有偿流转“分散”的土地，走向新的“集中”适度规模经营，已成为不可逆转的历史发展大趋势。
改革开放以来，我国农村废除了人民公社高度集中统一的经营体制，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，作为党的农村政策的重要基石，由此确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”制度框架。随着农业农村经济社会不断发展，大量农村劳动力从土地的束缚中解放出来，进入城镇从事二三产业，对土地经营权流转的愿望越来越强烈。在实践中承包主体与经营主体开始分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权，由此形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。农村土地“三权分置”是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于更好地坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，展现了农村基本经营制度的持久活力。农村土地“三权分置”孕育于中国基本国情，遵循历史演进的逻辑，根植实践探索的基础，是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一次重大创新。
农业生产实行家庭经营，是由农业本身特性和生产规律所决定的。古今中外农业经营的成功经验表明，家庭经营占据着主导地位、主体地位，具有历史规律性和世界普遍性。农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。农民进不进城、落不落户、退不退地，要尊重农民意愿，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。一方面，对于进城落户的农民，可以依法自愿有偿转让或退出承包地；另一方面，决不能“城里还没站稳、村里就拔了根”，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，也不得违法调整农户承包地。现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，这是维护农民土地承包经营权的关键。任何组织和个人都不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利。要强化对土地承包经营权的物权保护，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。保留土地承包权是广大农民的意愿，实行家庭承包经营，就必须给承包者以长期稳定的预期，这也有利于稳定新型农业经营主体流转土地后的经营预期，让经营者更加合理利用、悉心照料、珍惜土地、增加投入，进而实现可持续发展，避免因承包合同关系随时可能终止而引致短期行为。建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，只有把这项工作做好做实，才能真正让农民吃上“定心丸”。
近年来，一直有观点认为，要按家庭人口变化调地，改变现行农村土地承包政策。农村土地承包是在集体经济组织内部，以农户家庭为单位进行的，在集体组织承包的时点上，农户承包权利平等、分配结果公平、农民群众认可。在家庭成员共同享有承包地权利的前提下，随着时间推移和家庭人口变化，不同农户之间人均承包地情况自然而然就出现了一定的差异，这在多年之前也是可预见的。实际上，人地矛盾是动态的、相对的，永远也不可能达到绝对平衡。如果通过家庭人员变化调整承包土地，来解决新的人地矛盾，不仅会使农村陷入无休止的调地之中，承包关系很难稳定下来，而且还会调减原有其他农户的承包地，侵害其他农户土地承包权益，制约农户对土地的稳定投入，影响农业生产持续稳定发展。现行法律政策明确规定，承包期内发包方不得调整农户承包地，也提出了“新增人口要地”等相关问题的现实解决方案。一是可以用集体经济组织依法预留的机动地、依法开垦等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原则来妥善解决。二是可以引导支持进城落户的承包农户，按照依法自愿有偿原则在本集体经济组织内转让土地承包经营权或将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。三是要及时将因缺地导致生活贫困的农民，纳入农村最低生活保障和贫困救助体系，并帮助转移就业。
现阶段，土地承包经营权流转的农民家庭越来越多，承包权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势。随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营。截至2019年年底，全国家庭承包经营耕地流转面积5.5亿亩，流转率为36%。与此同时，随着大量农村劳动力转移和人口迁移，2亿多承包农户不断分化，家家包地、户户务农的局面发生变化，催生了各类新型农业经营主体，全国经营规模50亩以上的农户超过350万户，多种形式土地适度规模经营面积占比超过30%，家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等各类新型经营主体超过300万家。与此同时，各类专业化社会化服务组织也在加快发展。截至2019年年底，全国共有36.9万家社会化服务组织为农户提供全托管、半托管等生产性服务，服务农户5000多万户。
从我国基本国情和发展阶段出发，实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型农业经营主体更多土地权能，促进土地经营权在更大范围内优化配置，适应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的新需要，顺应了现代农业发展的客观规律。在“三权分置”的新格局下，统分结合的双层经营体制逐步实现了两个转变，即从过去单一的集体经济向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多种形式的经营服务体系转变，从单一的传统承包农户向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共生转变。由此，分别从“统”和“分”双重层面共同构成了立体式复合型现代农业经营体系，提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度，使农村基本经营制度更加富有长久的制度活力。
历史经验和农村改革的实践证明，农村基本经营制度体现了中国特色社会主义的内在要求和本质特征，符合我国国情、契合农业生产特点，极大解放和发展了生产力，得到了广大群众的普遍拥护，是农村改革的重大制度成果。对这一基本制度，必须长期坚持并不断完善，决不能丝毫动摇。这不是一句口号，而是有实实在在的政策要求，就是要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。适度规模经营是现代农业发展的重要基础，但是改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程。因此，必须坚持农民主体地位，发挥其主动性和创造性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，不搞强迫命令、不搞一刀切。土地制度改革不管怎么改，都不能把农村土地集体所有权改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。在守住政策底线的前提下，要坚持因地制宜，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。
从一般的小农经营走向更加多元化的经营主体，符合未来农业发展的趋势。近年来，各地种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体蓬勃涌现，逐步成为建设现代农业、保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的重要力量。与普通农户相比，规模化主体租赁土地、劳动投入成本较高，往往对市场价格变化较为敏感，要加大对适度规模经营主体支持力度，切实推动降成本、增效益、防风险。
要大力实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营。实践中，各地通过发展多种形式的社会化服务，依托土地股份合作、生产托管、代耕代种等有效形式，在不打破家庭经营格局情况下，实行统种统收、统防统治甚至统销统结，以服务规模化弥补经营细碎化的不足，实现了农业区域化布局、专业化经营、标准化生产，进而实现了基于社会化服务的节本增效、提质增效、营销增效。必须立足农户家庭经营的基本面，注重发挥新型农业经营主体带动作用，采取普惠性政策扶持措施，培育各类专业化市场化服务组织，提升小农生产经营组织化程度，改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力，扶持小农户拓展增收空间，着力强化服务联结，把小农生产引入现代农业发展轨道。要客观对待工商资本进入农业这把“双刃剑”，不可否认其积极意义在于为农业输入现代生产要素和先进生产方式，但是耕地“非粮化”甚至“非农化”用途的改变，以及对农民就业空间和经济利益的挤压要引起高度重视，必须设定准入门槛，加强监管力度，切实保障农民利益。
如何让农业成为有奔头的产业，提升农业经营效益，增强农业的吸引力，培养现代“农业接班人”，是一项需要系统谋划的战略课题。在发展现代农业的过程中，现代生产要素对粮食生产的重要性更加突出。随着农村富余劳动力大规模外出务工或在本地从事非农产业，中国已经进入“刘易斯拐点”区域，人口红利随之逐步消失。要把培养高素质农民队伍作为关系长远、关系根本的大事来抓，“让农民成为体面的职业”，消除农民的身份属性，还原其本来的职业称谓。要充分发挥人力资本在现代农业发展中的重要作用，努力解决农业劳动力结构性不足的问题，确保中国粮食生产“后继有人”。要加大财政对高素质农民培育支持力度，动态提高标准，实行差异化补助。不断强化政策扶持和技术培训，以发展县域现代农业和地方主导产业为重点，以农民特别是新型农业经营主体的需求为导向，增强培训内容设置的针对性、实效性，提倡产学结合培训方式，让学员学得到、用得上、有实效。要加快农业新技术和先进生产要素的研发和推广应用，不断优化要素配置，促进农业生产经营方式由传统小农生产向社会化大生产加快转变，推动中国农业从传统农业向现代农业转型跨越。