应急处理机制
第五章 学校秩序法治
【内容提要】
根据《全面推进依法治校实施纲要》的规定，学校秩序法治主要涉及纠纷解决机制、权利救济机制、应急处理机制这三个机制的建立和完善。学校应该重视完善这三个机制，更好地促进依法治校。
【典型案例】
2006年的一天中午，毕业班的春阳在操场上和同学打闹，在别人的追逐之下疯狂地向教室里跑，碰巧同正往教室外走的冬雪撞了个正着。冬雪当时就仰面倒在地上。老师和同学把冬雪送往村卫生所，医生诊断其为腹部肌肉挫伤，当即打了吊瓶。冬雪三天未能上学，医药费花了290元。双方家长找到学校，要求学校赔偿一部分医药费。
按常理讲，学生在学校发生的事情，学校或班主任应该承担一部分责任。但是，这起事件与往常的事件不同，主要是因为：
一、班主任和学校多次强调，不准在课间打闹，谁闹出问题，后果自负。
二、学校要求学生投保，如不投保，与学校签订后果自负责任状。
三、午休时间是学校给师生安排的自由活动时间，归自己所支配。六年级是高年级，学生应该有自制能力，在这段时间里发生的事情应该与班主任和学校没有太大的关系。
根据以上几点理由，班主任同两位家长多次交谈，并表明，如果学生在校期间发生什么事情都要学校承担，那学校就要破产了。学校据理力争，学校领导又找村治保主任调解。最后，290元的医药费由冬雪和春阳两家按四六分成自行承担，学校未拿出一分钱。
【精要点评】
该案例是一起学生在校人身损害的案件，我们可以从学校与未成年学生之间的法律关系出发，阐明学校应承担的责任。
处理在校学生伤害事故的相关法律依据有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》和其他相关法律、行政法规及有关规定。针对学生伤害事故，国家特别制定了《学生伤害事故处理办法》，对在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，对在校学生造成人身损害的事故的处理作出了相关规定。《学生伤害事故处理办法》规定：“学生伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系依法确定。因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故，相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任。当事人的行为是损害后果发生的主要原因，应当承担主要责任；当事人的行为是损害后果发生的非主要原因，承担相应的责任。”该法第十条还规定：“学生违反法律法规的规定，违反社会公共行为准则、学校的规章制度或者纪律，实施按其年龄和认知能力应当知道具有危险或者可能危及他人的行为的，造成学生伤害事故，应当承担相应的责任。”
案例中，冬雪受到人身伤害的主要原因是春阳违反学校的规章制度和纪律，在校园打闹。根据《学生伤害事故处理办法》，春阳是学生伤害事故的责任人，应依法承担相应的责任，学校不应承担事故责任和法律责任。
【理论延伸】
《学生伤害事故处理办法》规定：“学校应当对在校学生进行必要的安全教育和自护自救教育；应当按照规定，建立健全安全制度，采取相应的管理措施，预防和消除教育教学环境中存在的安全隐患；当发生伤害事故时，应当及时采取措施救助受伤害学生……学校对学生进行安全教育、管理和保护，应当针对学生年龄、认知能力和法律行为能力的不同，采用相应的内容和预防措施。”倘若学校的安全保卫、消防设施设备管理等安全管理制度有明显疏漏，或者管理混乱，存在重大安全隐患，又未及时采取措施预防；未对学生进行相应的安全教育，并未在可预见的范围内采取必要的安全措施；学生在校期间突发疾病或者受到伤害，学校发现但未根据实际情况及时采取相应措施，导致不良后果加重；学校教师或者其他工作人员在负有组织、管理未成年学生的职责期间，发现学生行为具有危险性，但未进行必要的管理、告诫或者制止；学校若有上述行为过错，也要依法承担相应的责任。
《学生伤害事故处理办法》还规定：“学校无责任的，如果有条件，可以根据实际情况，本着自愿和可能的原则，对受伤害学生给予适当的帮助……学校有条件的，应当依据保险法的有关规定，参加学校责任保险。教育行政部门可以根据实际情况，鼓励中小学参加学校责任保险，提倡学生自愿参加意外伤害保险。在尊重学生意愿的前提下，学校可以为学生参加意外伤害保险创造便利条件，但不得从中收取任何费用。”
可以看到，在案例中，按照相关法律法规的规定，学校不应承担相应的法律责任和事故赔偿责任。但是，学校在未成年学生的保护中承担着教育、管理和保护的责任。广大学校特别是农村学校应特别注意学校的安全管理建设和安全防范工作。
由此我们可以看出，学校秩序应该实行法治。要想确保学校秩序法治，面对越来越多的学校纠纷，建立健全纠纷解决机制、权利救济制度、应急处理机制，确保学校秩序井然势在必行。
第一节 纠纷解决机制
《全面推进依法治校实施纲要》规定，要依法健全校内纠纷解决机制。要把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。《全面推进依法治校实施纲要》强调要特别注重和发挥基层调解组织、教职工代表大会、学生团体和法制工作机构在处理纠纷中的作用，建立公平公正的处理程序，将因人事处分、学术评价、教职工待遇、学籍管理等行为引发的纠纷，纳入不同的解决渠道，提高解决纠纷的效率和效果。《全面推进依法治校实施纲要》还强调要尊崇法律，尊重司法。对难于在校内完全解决的纠纷，应当按照法定程序，提交有关行政机关、仲裁机构、社会调解组织或者司法机关依法解决。对师生与学校发生的法律争议，学校应当积极应诉，认真落实法律文书要求学校履行的义务。
【典型案例】
近日有媒体报道，11月10日至11日举行的华中科技大学秋季运动会上，女子3000米和男子5000米项目被暂时取消。而此前，北京科技大学和北京师范大学运动会跑步项目的最长距离都是1500米和800米，西安30余所高校也已取消长跑项目。高校相关负责人表示，学生体质下降以及避免学生猝死或受伤是这样做的最大原因。
事实的确如此吗？究竟是学生体质不强，还是学校对学生的保护过度？抑或是学校有不便言说的苦衷？
2009年11月20日中午，河南省郑州市第二十九中学学生魏永斌在学校踢球时死亡。家属得知噩耗后，用三辆面包车将该校大门堵死，不让师生出入，该校约1300名师生被迫停课。最后，家长与校方初步达成协议，校方赔付15万元，事件才得以化解。2010年12月13日，广东省江门市新会区创新中学初一学生李浩彬在上体育课1000米长跑测试时突然晕倒，经抢救无效后于当日下午死亡。事发后，死亡学生家属疑死因另有内情，向学校提出高额赔偿的要求，而校方则认为家属上门讨说法的行为严重扰乱了学校秩序。
【精要点评】
部分高校取消长跑之举，是一种规避风险的做法。此举的最大原因是我国的纠纷解决机制不健全。如果有相应的纠纷解决机制，可以解决学校的后顾之忧，学校也不需要通过消极地取消一些项目来避险。
在纠纷解决机制健全的情况下，学校可以对学生平时的长跑锻炼作出要求。个别学生如有不适合长跑的情况，开具证明之后，可以免跑，而让其他学生正常参加。同时，在比赛或考试时配备规范到位的救护措施，这样就可以避免对长跑项目“一刀切”的状况，出现猝死事件的概率也将大大降低。
由上述案例可以看出，我国纠纷解决机制迫切需要健全和完善。
【理论延伸】
教育领域的纠纷日益成为社会关注的热点问题，也是教育界和法律界目前需要正视和解决的棘手的社会问题。然而，在一系列的学校教育纠纷诉讼案中，大部分被法院以不属于自己受案范围为由而不予受理或驳回起诉，当事学生、教师的合法权益甚至宪法规定的公民基本权利被无情地践踏和剥夺，得不到有效的救济。[2]
一、学校纠纷的涵义
学校纠纷主要有两类。一类是学校在管理活动中行使的行政权力与学生、教师权利之间冲突纠纷，即没有涉及到学校教学研究专业知识的纠纷，如违纪处分、学籍管理、勒令退学、开除学籍、拒绝颁发学业证书、学位证书等决定引起的纠纷。另一类是学校在学术管理活动中行使的学术权力与学生权利、教师权利之间冲突纠纷，即涉及到学校教学研究专业知识的纠纷，如学生考试成绩评定、学位（毕业）论文专业水准的评定、教师的导师资格授予和职称评定等引起的纠纷。学校纠纷是一种特殊类型的纠纷，既有行政法律关系的纠纷，又有内部行政管理关系的纠纷。
二、学校纠纷解决路径的现状分析
根据我国有关教育法律、法规的规定，学校教育纠纷的解决途径比较明确的是教育申诉。教育申诉制度确立于《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国教师法》，特指教师、学生在其合法权益受到损害时，向政府、教育行政部门申诉理由，请求处理或重新处理的制度。
随着教育体制改革的深化，公民个人权利意识的增强，学校教育纠纷日益增多，并且纠纷类型呈现出新的特点。在纠纷解决过程中，现行制度暴露出以下不足：
（一）制度设计欠完备
关于教育申诉制度，现行法律并未设置非常严格的程序。这不仅使纠纷的解决效率大打折扣，而且使解决纠纷的随意性增大。同时，受教育者申诉管辖规定的缺失，使得学生申诉“无门”。
（二）解决途径的单一性和封闭性难以确保纠纷解决的公正性
教育申诉将申诉申请人限定为教师和学生，是将学校与学生（教师）之间的关系定位于“单位”与“个人”之间的内部关系。如今，学校这种内部关系日益复杂化，学校教育纠纷的性质也随之发生变化，很难为处于管理相对方的学生和教师提供公正解决纠纷的保障。[3]
三、制定矛盾纠纷处理制度，健全纠纷解决机制
（一）加强领导，明确职责
学校应实行矛盾纠纷排查调处工作责任制。按照“谁主管、谁负责”的原则，实行分级负责，责任到人，定期排查，限期解决。学校各部门党政主要领导是维护学校稳定工作的第一责任人，对可能影响学校稳定的重大矛盾和突出问题，应亲自协调，督促解决；对可能引发群众性事件的倾向性、苗头性问题，要千方百计地解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态；对因排查工作不细致，调处工作不到位导致矛盾激化，发生群体性事件，造成恶劣影响的，教育行政部门应严肃追究有关领导的责任。
（二）信息畅通，加强矛盾预测、预防工作
为了把各种矛盾解决在萌芽状态，学校应广开信息来源，拓宽信息渠道，及时发现“萌芽”。通过谈心、交流及情报信息报送制度和节假日各部门领导值班制度等形式，广泛获取有关内幕性和预警性信息，切实做到上下联络畅通，信息传递及时准确。
此外，学校各部门要注意掌握广大师生员工的思想动态，通过定期召开有关的座谈会、分析会，了解各种动向，研究应对措施；通过领导深入基层和校长信箱、学生座谈会、家长意见二十四小时回复等制度，广泛听取师生员工的意见和要求，认真解决问题。对于反映出来的各类矛盾和纠纷落实化解责任，做好疏导工作。
（三）齐抓共管，充分发挥职能部门作用
学校各职能部门在对本单位的矛盾纠纷排查调处工作中，必须从学校的稳定大局出发，各司其职、各负其责，加强沟通和协调，齐抓共管，充分发挥职能部门作用。学校应该充分发挥党办、工会、队部、保卫等职能部门的作用和基层单位处理本单位矛盾纠纷的优势，运用政策、法律、经济、行政等手段，努力把矛盾和问题化解在本单位。学校党委办公室主要负责调解党员干部之间的矛盾；工会负责调解校内教职工之间的矛盾；保卫处、德育处负责调解学生之间、学生与校外人员之间发生的矛盾纠纷。
（四）抓好经常性与重要时期的排查调处
按照抓早、抓小、抓苗头的要求，加强预测、预防、化解工作。学校党政领导需要坚持集中排查调处和经常性排查调处相结合，突出抓好重大节庆和敏感时期前的集中排查调处。对涉及面广、问题复杂、影响重大的矛盾纠纷，学校党政领导应亲自协调，分析原因，采取措施，有针对性地解决问题。教师和生活老师应及时了解学生动态，切实做好思想政治工作，协调和化解日常生活和活动中的矛盾纠纷，协助处置违法、违纪行为。学校党政领导需要注意突出矛盾纠纷排查调处重点，坚持矛盾纠纷排查调处制度，重点化解师生员工因教学、工作、学习、婚姻、家庭、邻里、交往等问题引发的矛盾纠纷，维护师生员工的合法权益。学校党政领导要积极预防和妥善处置群体性事件，妥善处理各种矛盾，努力化解消极因素，积极防范突发事件，更加深入地研究探索新形势下影响学校稳定的各种新情况、新问题，有效遏制群体性事件的发生，杜绝影响稳定的大规模群体性事件。对群体性事件苗头，发现得早、化解得了，把问题解决在萌芽状态，解决在基层。一旦发生群体性事件，学校党政领导要控制得住、处置得好，把危害和损失降到最低限度，把负面影响缩到最小范围。
四、引入教育仲裁机制
（一）教育仲裁的概况与特点
1.教育仲裁的概况
仲裁是指双方当事人将纠纷提交中立的第三者进行裁判，以求得公正、合理、便捷解决的一种纠纷解决机制和方式。仲裁具有自治性、契约性。基于当事人自治原则，法院对仲裁不进行深层次的干预，仅在仲裁违背国家强制性法律法规的情况下，才进行干预。仲裁具有一定的司法性，是一种准国家司法活动，但又不是纯粹的司法性而是一种准司法活动。然而，随着仲裁机构的独立以及仲裁程序的规范，仲裁与司法在外观上已具有相当程度的相似性，已经迅速成为一种公正有效的纠纷解决途径。
教育仲裁是指学校、教师、学生在教育教学过程中发生的有关教育关系的权利义务的法律纠纷，并将纠纷提交给教育仲裁委员会予以裁决，由教育仲裁委员会对双方的纠纷进行处理，并做出具有法律效力的裁决，从而解决教育法律纠纷活动。教育仲裁委员会是设立在高校内部的，专门处理教育教学过程中教育法律纠纷的机构。
2.教育仲裁的特点
首先，教育仲裁简便、迅捷、成本低。司法审查是一种高度程序化的活动，当事人和国家必须为此付出昂贵的制度成本。相对而言，教育（行政）仲裁解决纠纷的制度成本远远低于法院。其次，教育仲裁具有高度的专业性和技术性。法官的专业技术体现在“以何种程序操作诉讼”和“以何种规则认定事实并解决纠纷”等方面。但现代社会的精密分工、纠纷的复杂化趋势以及许多纠纷的发生和解决往往涉及诸多的专业性技术性的问题。面对种类繁多、纷繁复杂的专业技术问题，法官无所适从，难以胜任。法官显然不能超越自己的专业知识和经验，以自己的无知去替代专家学者的专业判断。[4]否则，势必会造成“外行审内行”的窘境。这就需要有关方面的专家学者和专业技术人员更多、更经常、更深入地参与解决，因为他们日常工作积累的经验知识可使其驾轻就熟地解决这些纠纷。最后，教育仲裁具有准司法性与公正性。教育仲裁具有一般仲裁的特性，在很大程度上大量汲取司法程序的要素，采用适当的审理方式，充分保障当事人申辩权和其他正当权利。仲裁员是处于中立的裁判者，不偏不倚地做出裁决。教育仲裁机构是由政府授权设立在教育行政主管部门的一个官方的仲裁机构，但与教育行政主管部门不具有隶属关系，而是保障与指导的关系，以此来保证其独立性与公正性。
（二）引入教育仲裁机制的构想
第一，有针对性地实行教育仲裁一裁终局。学校纠纷有其独特性，涉及学术方面的纠纷，有时不宜通过司法审查的途径来解决。由于教育仲裁委员会的仲裁员是来自各高校和科研机构有专业背景和专长的专家和学者，能胜任对学校中的学术纠纷实质问题进行判断和评定。
第二，仲裁者不被追诉。我国行政复议在理论和立法上皆认其为具体行政行为，一旦当事人不服行政复议决定，被诉诸法院的复议机关就成为被告。因此，为了避免风险，常常不得不蹑手蹑脚或消极对待。这对于有效地解决纠纷十分不利。而仲裁本身就是一种民间裁决，具有独立性和中立性。对仲裁不服，不得对仲裁机构起诉。因此，保证了解决纠纷的公正性和有效性。
第三，符合程序正义的最低限度。虽然教育仲裁不以法院那样严格的程序规则为要件，但为了保障当事人的程序权利并达成有效解决纠纷的目的，教育行政仲裁必须有基本的程序规范要求。
第二节 权利救济制度
《全面推进依法治校实施纲要》规定，要完善教师学生权利救济制度。学校要设立教师申诉或者调解委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、待遇及奖惩等，与学校及有关职能部门之间发生的纠纷，或者对学校管理制度、规范性文件提出的意见，及时进行调处，做出申诉结论或者调解意见。调解委员会应当有广泛的代表性和权威性，成员应当经教职工代表大会认可。学校应当建立相对独立的学生申诉处理机构，其人员组成、受理及处理规则，应当符合正当程序原则的要求，并允许学生聘请代理人参加申诉。学校处理教师、学生申诉或纠纷，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正。
【典型案例】
王某两告教育厅 行政复议查责任
1992年9月4日，某学校研究决定由该学校教师王某承包经营该校的音像部，学校与王某签订了租赁合同。1995年，学校以王某经营无方，未交清承包费和房租为由，扣除了王某1992至1995年期间的一年两个月的工资。根据租赁合同的约定，一年合同租赁期满后要续签合同。1996年元月，学校要求与王某续签，但王某执意不签，并提出停业，未得到校方同意。1996年元月至12月，王某未交一年的房租，学校扣除其一年工资。之后，1997年1月至1999年8月停业期间，王某一直未交营业房和财产账目，也未在学校上班、参加学校考核。1999年，学校根据《学校内部管理体制改革方案》，与王某签定了一年的“聘任协议书”。到2000年9月聘任期满，经学校考核领导小组审核，因王某1999年1月至8月未在学校上班，考核为不合格，不予调资，未被学校聘任。2002年3月13日，王某根据《教师法》第39条的规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”向该学校的上级主管部门教育厅提出申诉，某教育厅对王某提出的申诉不予受理。2002年4月9日，王某以教育厅未履行法定职责为由，向省政府申请行政复议。
省政府经审查，认为教育厅未依法履行教师法赋予的法定职责，遂根据《行政复议法》第二十八条第一款第二项的规定，作出责令教育厅履行法定职责的复议决定。2002年6月，教育厅对王某的申诉进行了处理，作出了《关于对王某申诉问题的处理意见》，该处理意见认为：“学校年终考核行为属学校内部管理行为，应由学校按有关规定办理。”王某对教育厅的处理意见不服，于2002年6月28日再次向省政府申请行政复议。认为教育厅没有依法进行考核，请求重新考核。省政府经审查，认为：根据《事业单位工作人员考核暂行规定》中关于“事业单位在年度考核时设立非常设性的考核委员会或考核小组，在单位负责人的领导下，负责年度考核工作”的规定，教师的考核属于学校的职责。据此，省政府认定教育行政部门处理意见，事实清楚、适用依据正确，程序合法，内容适当，依法作出了维持教育厅处理意见的复议决定。
【精要点评】
本案王某先后两次通过行政复议程序告教育厅。 第一次是一起不作为行政复议案件。该案省政府认定教育厅对王某的申诉不予受理违反了《中华人民共和国教师法》第三十九条的规定，由于教育行政部门没有依法履行法定职责，构成行政不作为的违法行为，省政府作出了责令被申请人履行法定职责的复议决定，定性是准确的。第二次是一起对行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的案件。王某由于对教育行政部门作出的申诉处理意见不服，再次依法向省政府递交行政复议申请。该案件经过行政复议机关审查，认为按照国家人事部《事业单位工作人员考核暂行规定》，教育机构对本单位的专业技术人员的考核工作依法享有自主管理职能。而教育行政部门已经履行了教师法赋予指导、监督的职能。省政府认定教育行政部门作出的申诉处理意见，事实清楚、适用依据正确，程序合法，内容适当，故作出的维持教育行政部门处理意见的复议决定是正确的。
这起行政争议的解决，说明了教师的自我保护法律意识增强了，更重要的是教育行政部门依法履行职责的意识明显提高，进一步强化了教育行政部门对教育机构的指导、监督的作用，切实地保护了人民教师的合法权益。
【理论延伸】
一、教师权利救济制度
随着教师聘任制的实行，传统的教师权利救济制度由于学校与教师之间的法律关系不明以及特别权利关系理论的滞后，致使学校内部管理权力出现法治“真空”。从现行法律的规定和司法实践来看，学校教师权利受到侵犯，不能直接向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼，只能依照《中华人民共和国教师法》的规定，首先向教育行政部门申诉，期待其权益获得“曲线救济”。但是，这种“曲线救济”方式由于各有其不完善之处，使得教师合法权益的救济出现法治“真空”。
（一）教师纠纷救济制度之现状分析
1.带有较强行政色彩的申诉制度、人事争议仲裁和行政复议制度
申诉制度是教师的合法权益受到侵害时，在法定期限内，依法向主管的行政机关提出请求行政处理或重新处理的行政救济制度。但是，这种“行政申诉法律化程度较低，还没有形成一个基本的法律规范与调整局面，总体上仍缺乏操作性”。
人事争议仲裁制度是指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动，是行政权力与司法权力相结合的一种解决人事争议纠纷的方式。这种救济方式目前也存在很多弊端。首先，人事争议仲裁制度的法源只是国家人事部在1997年出台的一部部门行政规章《人事争议处理暂行规定》，既不适用于《中华人民共和国仲裁法》，也不适用于《中华人民共和国劳动法》的调整范围，缺乏国家上位法的支撑。其次，实际中各地该机构的设置相当不完善，多挂靠在部分行政部门内，没有独立的组织机构，更没有专职的仲裁工作人员。再次，一裁终局制的裁决方式使得法院对其司法监督缺失。一旦当事人一方对裁决不执行的，相对方也不能向人民法院申请强制执行。这种缺乏司法执行保障的制度势必影响到仲裁结果的权威性和严肃性。
行政复议制度是教师认为教育行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向做出该具体行政行为的上一级教育行政机关提出申请，由受理申请的教育行政机关进行复查并做出决定的行政救济方式。目前的教育法律法规只规定了教育行政部门对教师做出具体行政行为的行政复议，也就是被告方只能是教育行政机关，而高校对教师的内部行政行为不在此救济范围内。
这种依《中华人民共和国教师法》规定的申诉、人事争议仲裁制度实际是以行政法意义而定，基于学校与教师之间是一种行政法律关系。但随着以聘任合同为基础的平权法律关系的人事制度改革深化，必将动摇其赖以存在的法律基础而面临尴尬局面。[5]
2.带有较强民事色彩的劳动争议仲裁制度
劳动争议仲裁制度是指以第三者身份出现的劳动争议仲裁委员会，根据劳动法律、法规，对劳动争议当事双方争议的事项进行评析、调节和仲裁的处理方法。劳动争议仲裁制度纠纷的双方一般都是法律地位平等独立的主体。从根本上讲，它是一种民事争议制度，《中华人民共和国劳动法》是支撑其审理劳动纠纷案件的上位法。但从《中华人民共和国劳动法》的立法角度看，全国人大法律委员会在1994年《关于〈中华人民共和国劳动法（草案）〉审议结果的报告》中，明确规定该法主要适用于企业和职工的劳动关系，调整范围不包括事业组织、社会团体。而学校作为事业单位，其管理方式和性质都不同于企业，教师又各有其专业特点，所以就现行法律规定而言，教师与学校的聘任合同不同于劳动合同，不在《中华人民共和国劳动法》调整的范围内。
3.法理依据不足的诉讼制度
行政诉讼和民事诉讼均是指人民法院在各方当事人的参加下，依照司法诉讼程序，运用国家审判权解决争议案件的活动。前者的受案范围主要为行政争议案件，而民事诉讼主要解决的是因平等主体之间发生的财产权和人事权纠纷案件。诉讼是司法救济的最后一道防线。但对于势单力薄的教师来说，官司难打赢，即便胜诉，如果仅得到学校的民事赔偿，也是无法挽回他们的真正损失的。对于学校来说，打官司对其声誉也有一定程度的影响，再加之诉讼成本高，一般双方并不愿采用诉讼的途径来解决纠纷。同时，我国教育法规目前还没有规定学校对教师管理的内部行政行为的司法救济途径，行政诉讼法的诉讼范围只局限于教育行政机关对人身权、财产权做出具体行政行为的司法救济，而其抽象行政行为，如教育政策法规，并不在诉讼的范围之内。事实上，作为一种学理的分类，具体行政行为与抽象行政行为也许并不存在一个泾渭分明的界限。因此，以此来界定行政诉讼的受案范围会给实践带来一系列的困惑。可见，司法介入学校纠纷还存在着法律依据严重不足的问题。
（二）教师纠纷救济不畅之法理分析
1.学校与教师间法律关系未厘清
随着教师聘任制的推行，教师与学校的行政依附劳动关系被貌似平等的契约化合同关系所代替，但二者并未就此转变为纯粹的平等和自由的民事关系。从聘用合同的主体构成性质来看，合同的一方高校是国家法律法规授权的组织，是在履行国家公共教育的公法权力，行使着行政机关的职权。因此，“学校的公法人特性决定了其不同于一般的雇主，学校和教师所签的聘用合同仍然要受公法上一些特殊监督和制约”。合同的另一方教师，其劳动与公务员一样都体现出较强的公共属性，职业具有专业性及崇高的社会地位。所以，高校教师不应该与普通的买卖劳动相提并论。此外，在实际的教师聘任过程中，学校具有对合同的变更、解除权，对合同的监督指挥权、强制履行权和制裁权等权利，并且作为国家授权单位，有国家权力的支持，占有主导地位。对比之下，教师作为教育劳动的提供者，是以个体身份出现的，并且其在聘任中的重要权利——拒聘权，是受到严格限制的，对学校具有很强的行政依附性。
教师聘用合同不是一般的劳动合同，公立高校与教师之间的法律关系呈现二元化的趋势：学校和教师之间不是典型的行政法律关系，也并非完全的自由平等民事法律关系，而是介于二者之间的特殊法律关系。学校对教师的管理是对内部工作人员的管理，是行使内部行政行为的规则。对此类行政行为的救济最好是能有一条专属于教育系统内部的救济途径完成，而不该诉求于外部司法诉讼的渠道来解决，更不应当以普通劳动合同的纠纷处理方式来对待。
2.现行救济制度的理论基础严重滞后
从我国现行的法律规定来看，尽管学校内部管理关系的特别权利关系没有在条文中明定，但在制度设计的理念和程序上，将学校对教师的管理排除在司法审查和救济的范围之外的做法认同了此种观点。由此可见，我国受大陆法系特别权利理论影响很深。而传统的特别权利关系理论将高校与教师的关系视为特别勤务关系，以致当事人的地位严重不平等：学校对教师享有特别的支配权力并伴随有任意性，教师的义务具有不确定性，基本权利也很容易受到侵犯。
学校为维护秩序稳定、保证正常运作，在自治范围内排除司法干预是无可厚非的。但涉及到教师的基本权利和重大权益时，如果放任学校任意行使裁量权，就可能危及教师的正当权益。[6]
（三）教师申诉制度
完善教师申诉制度是健全教师权利救济制度的重要一环。所谓教师申诉制度，是指教师在其合法权益受到侵犯时，依照法律法规的规定，向主管的行政机关申诉理由，请求处理的制度。
1.教师申诉制度的特征
（1）法律性
《中华人民共和国教师法》明确规定了教师申诉程序，各级人民政府及其有关部门必须依法在规定的期限内对教师的申诉做出处理决定，使教师的合法权益及时得到保护。学校及其他教育机构对上级行政机关做出的处理决定，负有执行的义务，否则，就应承担相应的法律责任。
（2）特定性
教师申诉制度是在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师这一特定专业人员的申诉权利具体化的法律制度。根据《中华人民共和国教师法》的规定，教师申诉制度的主体是特定的，被申诉的主体是特定的，受理申诉的主体是特定的，处理申诉的主体和日期也是特定的。教师申诉制度的特定性，有利于保障教师的合法权益。
（3）非诉讼性
教师申诉制度有别于诉讼法上的申诉制度。诉讼法上的申诉制度是公民对司法机关已经发生法律效力的判决、裁定不服，而向法院或检察院提出申诉，请求再审的制度。教师申诉制度是由行政机关依法对教师的申诉，根据法定行政职权和程序做出行政处理的制度。这种行政处理决定具有行政法上的效力，与诉讼法上的申诉制度性质不同。
2.完善教师申诉制度的必要性
（1）公立学校与教师之间关系的转变，导致教师申诉案件增多
在实行教师聘任制以前，我国公立学校与教师之间的关系主要表现为学校行政领导下的支配与服从关系。随着教师聘任制的全面推行，公立学校与教师之间的关系打破了原有模式，构建起一种全新的聘任关系。作为大陆法系国家，我国的公立学校与教师之间仍旧存在一定的特别权力关系，二者地位并非完全平等，公立学校与教师签订的合同具有一定的行政性质，类似于行政合同。但是，根据《中华人民共和国行政法》的规定，行政机关单方面变更、解除行政合同的权利的行使是有条件的，应当受到公平、合理、合法原则的支配。因此，《中华人民共和国教师法》中规定的教师申诉这一条救济渠道，显然已不足以解决所有的纠纷。而和解、调解、仲裁等适宜于平等主体之间法律纠纷的权利救济渠道缺失，致使原本可以通过和解、调解、仲裁等方式解决的纠纷只得通过申诉来进行。这就在客观上加大了教育行政部门受理教师申诉的压力。
（2）教师申诉不服后的救济途径界定模糊，导致教师权利救济不足[7]
根据《中华人民共和国教师法实施意见》的规定：“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关所在的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”但是，这条规定对诉讼受案范围的界定是比照《中华人民共和国行政诉讼法》规定的，对教师所提行政复议和行政诉讼，必须是申诉的内容直接涉及人身权、财产权或其他属于受案范围事项的。这种限制使得教师的人身权、财产权以外的合法权益被排除在司法救济之外，导致教师权利救济的不足。
（3）现行法律规定过于原则化，导致申诉无法有效地解决纠纷
对教师申诉的受理部门规定不够明确。根据我国《中华人民共和国教师法》的规定：“教师对学校或其他教育机构侵犯其合法权益或做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。”然而，教育行政部门不是处理教师申诉的特定机构，造成处理“申诉”机构设定的随意性大，受理部门不够明确，缺乏应有的权威和权力等问题，容易造成机构与部门之间的相互推诿，从而使教师“有冤无处诉”，其所提出的申诉在很多情况下会因此而被搁置，纠纷难以得到及时有效的解决。
现行法律法规对处理教师“申诉”所适用的程序缺乏具体明确的规定。虽然《中华人民共和国教师法实施意见》第八条对教师申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、法律救济措施等方面作了简要的规定，但教师申诉制度依然存在着部分程序规范的缺失。例如，受理部门审查教师申诉并决定是否受理的时间，同级或上级人民政府有关部门处理教师申诉的时限，教师对申诉处理决定不服申请复核所适用的程序，受理部门在处理教师申诉时应当适用的说明理由制度、回避制度、听证制度等程序制度的相应规范等。
缺乏相应的法律责任的规定。从《中华人民共和国教师法》对教师申诉的规定来看，并没有对受理机关的法律责任做出规定，无法保证教师申诉程序的顺利进行。一般认为，有受理义务的机构不得拒绝受理教师申诉，并应当在法定的期限内做出书面处理决定。如果有关机构拒绝受理，或者受理后超出法定期限迟迟不作处理，则构成行政不作为，应当承担法律责任。对申诉和被申诉双方而言，被申诉人一旦接到申诉处理决定，如不执行或拖延执行，以及申诉人提供虚假材料的，都应当承担相应的责任。然而，由于现有的法律中缺少对这些法律责任的规定，在实践中缺乏对上述行为的制约，使得教师申诉制度软弱无力。
（四）完善教师申诉制度的法律思考
《中华人民共和国教师法》对教师申诉制度已经做出了一些规定，针对其存在的不足，需要在法律法规上对以下几个方面进一步明确：
1.申诉人及被申诉人
申诉人即提出申诉的受教师法保护的、各级各类学校和其他教育机构中具有教师资格、专门从事教育教学工作的人员；被申诉人即申诉人的相对方，是申诉人认为侵犯其权利的学校和其他教育机构，以及当地人民政府的有关行政部门。教师与教师之间的纠纷不应在申诉范围之内，学校的其他教师不应当成为被申诉人。
2.申诉受理部门
受理教师申诉的部门在教师法里面只有一个很笼统的规定，根据不同的情况，受理申诉的部门有所不同，主要包括以下方面：（1）隶属管辖。教师提出申诉时，应当向该学校或其他教育机构的上级教育行政主管部门提出申诉。（2）地域管辖。没有直接隶属关系的学校或其他教育机构中的教师提出申诉，按照教育行政部门的管理权限，由所在行政区的教育行政部门受理。（3）选择管辖。教师在两个或两个以上有管辖权的行政机关可以选择一个提起申诉。（4）移送管辖。行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送给有管辖权的机构受理。受理申诉的机关应当确定相应机构和专职或者兼职人员具体办理教师申诉。此外，如果学校内部设立了教师申诉机构，教师也可以首先向校内申诉机构申诉。
3.申诉范围
根据《中华人民共和国教师法》的规定，教师进行申诉的范围应当包括：学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的；对学校或者其他教育机构做出的处理不服的；当地人民政府的有关行政部门侵犯《中华人民共和国教师法》规定的教师合法权益的。
申述范围的确定会在很大程度上保障教师的合法权利。学校或者人民政府有关行政部门侵权的纠纷，既有可能是民事纠纷，也有可能是行政争议。民事纠纷可以直接通过民事诉讼的方式进行救济，教师申诉是解决行政争议方面的纠纷。我国《中华人民共和国教育法》第二十八条规定了学校有按照章程自主管理的权利，如果教师违反了校纪校规，学校有权对其进行处分。这些处理包括国家通过法律授权给学校进行的处分，属于学校的行政行为；也包括学校根据自己的章程进行的处理，属于学校内部的纪律处分。对于学校对教师的处理类型，学校章程作为学校内部使用的规则是否具有对外效力，关键在于该规则是否属于强制性使用规则，且该规则是否影响教师的基本权利和重要权利。如果规则涉及使用人的重要或基本权利，那么，依据该规则作出的决定就构成具体行政行为，使用人有权对其提起行政诉讼。如果公立学校教师被侵犯的权利属于学校自治权范围，或者是涉及教师非“重要性”的权利的处分行为，如警告、通报批评、记过等，则应通过教师申诉进行救济。
4.申诉程序
（1）提出申诉
申诉的教师可以书面提出申诉，也可以口头提出申诉。书面提出申诉的，向受理申诉部门提交的申诉书应当载明下列事项：①申诉人的基本情况，有委托代理的应写明代理人的有关情况；②被申诉人的基本情况；③申诉请求；④申诉理由；⑤提出申诉时间；⑥其他相关情况。口头提出申请的，受理申诉的部门应当当场记录申诉人的基本情况、申诉的主要事实、理由和时间等。
（2）申诉及申诉处理的时限
教师在知道自己的合法权益受到侵犯，或者知道学校或者其他教育机关作出的处理决定之日起，在一年以内可以向有关行政机关提出申诉申请。如果超过了一年，则应当被视为自动放弃申诉的权利。另外，教师在自动撤回申诉或者接到受理申诉机关的正式处理后，不能就同一事实和理由再次提出申诉申请。如此规定能避免重复申诉，减轻申诉受理机关的工作压力。
学校的处分或处理决定一经做出就产生效力，如果申诉处理拖得时间过长，势必影响教师正常的教育权或者其他权利。因此，参照《中华人民共和国行政程序法》的相关规定，申诉受理部门接到教师申诉后，应进行初步审查，并在五日内做出是否受理的决定，书面告知申诉人。受理申诉的机构应当在收到申诉书的次日起30天内对申诉做出处理。如果有特殊情况的，经主管机关负责人批准，可适当延长处理时间，但延长期限最多不得超过30天。明确了教育行政部门或者人民政府处理教师申诉的时限，就可以防止产生不必要的拖延和推诿，提高申诉的效率。
（3）申诉的处理决定
申诉处理的决定一直是一个争论比较大的问题，直接关系到对申诉结果不服后的救济问题。因此，受理申诉的机关应当对申诉事项进行全面调查核实，提出处理意见，经受理申诉的机关集体讨论通过后，根据不同情况，可以依法做出以下处理决定：①维持原处理决定；②变更原处理决定；③撤销原处理决定；④责令被申诉人重新做出处理决定；⑤被申诉人依法负有履行义务的，责令其限期履行。
（4）相应的制度保障
申诉受理机关在处理教师申诉时，应当采取说明理由制度、回避制度、听证制度等程序制度保障申诉程序的公平性和公正性。比如，申诉受理机关在做出申诉决定时的回避制度是指如果申诉受理机关的工作人员是被申诉人，或者本人及其近亲属与申诉事项有利害关系，或者与申诉事项有其他关系，可能影响对申诉事项公正处理的，应当主动提出回避。申诉人也有权要求其回避。
（5）对申诉不服的规定
当教师对申诉受理机关的处理决定不服时，应当有继续救济的途径。比如，可以向原受理申诉机关的同级人民政府申请复核。此外，教师对申诉处理决定不服的事项符合行政复议、行政诉讼受理条件的，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。应当注意的是，由于司法权介入教育领域的范围是有限的、有保留的，所以，如果公立学校教师被侵犯的权利属于学校自治权范围，或者是涉及教师非“重要性”的权利的处分行为，如警告、通报批评、记过等，则不宜通过司法途径来救济。
（6）相关的法律责任
根据法律责任承担主体的不同，可以把相关的法律责任划分为三个方面。①受理申诉机关及其工作人员如果对申诉人依法提出的申诉无故不予受理，或者故意在规定期限内不做出申诉处理决定的，由其上级机关或者所在机关责令改正。情节严重或者造成严重后果的，追究直接负责的主管人员和其他责任人员的行政责任。②被申诉人如果不履行或者拖延履行申诉处理决定的，或者对依法提出申诉的申诉人进行打击报复或者陷害的，由其所在单位或者上级机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。如果造成了申诉人财产损失的，应当依法给予申诉人以赔偿。如果构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。③申诉人如果故意提供虚假材料或者隐匿材料的，受理申诉的机关应当澄清事实，对其进行批评教育。对故意制造假证诬陷他人的，应当依照有关规定予以处理。[8]
二、学生权利救济制度
学校学生的权利一般由两部分组成：一是作为公民所享有的宪法和法律赋予的政治权利与民事权利；二是受教育者作为学生享有的权利，即教育法律法规规定的受教育者作为学生区别于其他公民应该享有的权利。当受教育者的权利被损害或侵害时，应有相应的救济措施。(https://www.daowen.com)
从理论的角度而言，当学校学生的合法权益受到学校管理行为的侵犯后，在教育领域的救济途径有两种：一种是法律救济，又可分为行政救济与民事救济；另一种是一种特殊的救济制度，向学校内特定部门或上级教育行政主管部门提出申诉，即学生申诉制度。[9]
在我国，近年来频繁出现的有关“受教育权”的诉讼案，引起社会广泛关注和激烈讨论。有资料统计显示，目前学校被诉主要案例按诉由不同，可分为八类：一是考试作弊被取消学位的；二是考试不及格被取消学位的；三是英语未过四级被取消两证的；四是学校侵权未尽义务的；五是学生在校期间被无故侵害的；六是学生因违反校纪校规被退学的；七是学生非法定原因未被学校录取的；八是学校乱收费的。上述八类纠纷涉及学校行政管理的各个方面，其中又以学校对学生的处分权争议为主要表现。我们发现，在各种教育行政诉讼案件中，认为“学校侵犯学生的受教育权”几乎是所有原告的共同理由，而以讼争案件不属于人民法院“行政诉讼受案范围”，则是人民法院作出不予受理的裁定或裁定驳回起诉的基本理由。这说明，日益增多的教育纠纷迫切需要可以凭借的纠纷解决机制予以处理和疏通。20世纪80年代《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和90年代《中华人民共和国行政复议法》的颁布，以及《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国高等教育法》中有关教育权利救济制度的规定，为教育法律纠纷解决的制度安排提供了多种备选方案和渠道，确定了制度选择的范围和空间。但这个貌似宏大的体系却忽视了高校学生不服学校行政处分的救济。学生在遭受学校开除、退学等处分时，不能提起行政诉讼寻求司法救济。由于教育行政救济制度的建设因为一些理论和实践问题的激烈争论而一再迟延。由于欠缺救济的制度保障，学生在受教育的过程中几乎无权利可言。这是令人遗憾的。[10]
教育部在2005年颁发了新的《普通高等学校学生管理规定》，对学生与学校之间的权利义务作了一定的规定。但是，作为一部行政规章，它在解决涉及学校的办学自主权和学生受教育权法律纠纷中的作用显然是有限的。
（一）学生权利救济制度现状分析
我国学生权利救济制度的现实是：一方面，迄今为止，我国现行教育法律体系尚未设定法律救济程序，学校处分权没有可诉性。由于学校学生因学校管理不当提起的诉讼大部分属于行政诉讼的范畴，而《中华人民共和国行政诉讼法》以及相关司法解释已将行政诉讼的受案范围限制为具体行政行为，并将内部行政行为明确排除在行政诉讼的受案范围之外，这为学校学生通过诉讼途径维护合法权益带来了很大的障碍。
另一方面，学生申诉制度作为唯一的权利救济途径，也基本上是无章可循。关于学校学生申诉制度，《中华人民共和国教育法》只是简略地提及。《普通高校学生管理规定》尽管对建立学生的申诉制度作了明确规定，但地方各级教育主管部门及高校在具体落实中还没有进一步细化、完善。学生申诉有关制度建设的滞后，已经成为影响学生实现该项权利的主要问题。
（二）完善学校学生权利救济体系的对策
学校与学生之间“对簿公堂”案件的不断发生，已经给学校的管理带来挑战，并在一定程度上影响到学校管理的效率。为了尊重学校办学的自主管理权，同时维护学生的基本权利，我国应该完善学校学生权利救济体系。
1.完善学生申诉制度
各级教育行政主管机关应成立教育行政申诉机构，合理划分教育行政申诉管辖范围，规范申诉的程序，建立教育行政申诉听证制度。高校学生对高校作出的纪律处分不服或因高校侵犯其人身权、财产权、受教育权等合法权益提起申诉，受理申诉机构应是教育行政申诉机构。同时，在高校学生行使申诉救济权利的过程中，由于学生处于弱势地位，教育行政机关不宜只告知学生申诉处理结果，不告知申诉处理的程序以及学生依法享有的各项权利。因此，应通过申诉听证会等制度，保证申诉处理的公正、公开，保障学生应有的知情权、申辩权等各项权利。[11]
2.扩大行政复议的范围
国家要对教育行政复议的复议内容、处理程序、受理部门、受理时限、处理结果等做出明确规定。教育行政部门必须充分履行行政复议职责，遵循公正、合法、及时、准确等原则，应避免各部门相互推诿或官官相护的状况。应严格按照法律规定的职责权限，对学生申请复议的具体行政行为进行审查，判明其是否合理、合法。处理结果要清楚明了，即或坚持、或改变或撤销原处理结果。
3.充分发挥行政诉讼在大学生维权过程中的作用
法律部门必须明确大学自主管理范畴和司法能够干预的范畴，也要明确司法受理部门、具体审查程序、处理时限、最后结果等，都要以法律的形式确立下来。只有将高校管理的司法审查范围及其学生的权利救济在立法上做出明确规定，教育行政诉讼才能对学生权利救济予以最彻底、最权威的保障。
4.正确使用民事诉讼救济手段
高校与学生的关系不仅有隶属型的，也有平权型的。当处于纠纷中的校生关系为平权型关系时，这种纠纷则应采取民事诉讼途径，这样才能更好地对学生进行权利救济。
总之，实现学校学生权利救济，首先须对我国教育法律法规体系和相关法律法规加以完善，这是根本之策。其次，应该彻底解决高校与学生权利纠纷的可诉性问题，在充分尊重学术自由和高校自治的前提下，明确界定司法审查的范围。这是实现学校学生管理法治化的关键。
（三）学生申诉制度
完善学生申诉制度是健全学生权利救济制度的重要一环。所谓学生申诉制度，是指学生在其合法权益受到侵害时，依法向学校或者主管的行政机关申诉理由，请求处理的制度。
【典型案例】
2006年1月、2月，北京师范大学珠海分校学生因违纪受到学校各种处分决定的有95例，其中90%是考试违纪。在受到处分的学生中，提出书面申诉的有10个同学，其中，除1名同学书面撤回申诉外，被认定参与打架而受到严重警告的1人，因考试被认定作弊而受到留校察看处分决定的有8人。经学生申诉处理委员会的复查，于2006年3月18日的公开听证会、内部研究讨论及记名表决，依据《北京师范大学珠海分校学生申诉处理暂行办法》，按照公开、公平、公正原则，教育与处分相结合原则，保障学生申诉权原则，要求做出处理决定的机关或单位重新审理或研究的有3例，同意维持原处分决定的有6例。不仅是北京师范大学珠海校区，同样的以申诉方式解决高等学校的纪律处分纠纷的案例也出现在国内其他高校。
2006年3月10日，中央民族大学曾举行不公开的学生申诉听证会，对上学期期末考试中被发现作弊的10名学生中的部分学生作出最终开除学籍的处分决定。[12]烟台大学计算机学院2004级的4名同学，在2006年9月份“C程序设计”课的补考中，4人因替考被认定为考试作弊，学校对他们处以开除学籍处分。4人均不服，认为校方关于考试作弊的最新处理规定较2004年入校教育时发生变化，之前并不知情；另外，事情发生后4人认错态度好，有悔过之意，其中一人还有主动终止作弊的行为，希望学校酌情予以减轻处分，于是提出申诉。经过该校申诉委员会委员表决，申诉委员会作出决议：对其中3名同学维持原处分决定，另一名同学因考试过程中主动承认替考行为，由教务部门核实后，处分减轻为留校察看。[13]
2006年6月2日，福建农林大学校学生申诉处理委员会主任、常务副校长洪伟主持申诉委全体会议，复查经管学院、作物学院两名学生提起的申诉。在申诉会上，校学生申诉处理委员会委员认真听取了申诉人的申诉理由和职能部门代表对事实经过、处分程序和依据的说明，并对双方争议的事实进行了问询。在对争议事实进行调查取证后，校学生申诉处理委员会依照《福建农林大学学生申诉处理办法》和《福建农林大学学生申诉处理办法实施细则》等规定进行了无记名表决，驳回了两位学生的申诉请求，作出了维持原处分决定的复查结论。[14]
【精要点评】
学生申诉制度作为纠纷解决机制，无论结果是维持、减轻处分，或者是重新处理，都是学校依法治校和民主办学的表现，充分体现了学校以人为本，建设和谐校园的精神，以必要的程序使受处分者认识到自己的错误和处分的公平性，从而在一定程度上使受处分者从内心接受处分结果，客观上消解和减少了纠纷。
【理论延伸】
1.学生申诉制度的申诉范围和程序
《中华人民共和国教育法》第四十二条规定了受教育者的权利，其中第四项规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”根据这一规定，提起诉讼的人必须是受教育者或其监护人，被诉讼人是学校或老师，申诉的事项必须符合《中华人民共和国教育法》规定的受理范围。根据《中华人民共和国教育法》的规定，学生申诉的范围包括：对学校做出的各种处分不服，可以申诉；对学校或教师侵犯其人身权，可以申诉；对学校或教师侵犯其财产权，可以申诉；对学校或教师侵犯其知识产权，可以申诉。程序：提出申诉；申诉受理；申诉处理。
2.学生申诉制度的存在的问题
（1）学生申诉处理机构不独立，地位不明确
学生申诉处理机构会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。但是，具体是哪些学校负责人、哪些职能部门负责人，目前来看并不明确。事实上，当前大多数学校的学生申诉处理机构的独立性并不强。从组成比例来看，学校的负责人、职能部门负责人几乎占到学生申诉处理委员会三分之二的人选，教师和学生代表只是点缀，并且学生代表也大多是学生会干部。
（2）申诉处理的程序不公开、不透明
绝大多数学校在受理学生申诉后开展的所有工作及工作程序不公开、不透明，申诉人或其监护人对申诉处理过程一概不知。这就侵犯了申诉人的陈述权和申辩权。[15]
（3）申诉后救济渠道存在缺陷
很多学校在学生申诉制度的规定方面，忽略了学生在不服申诉处理结果之后寻求司法救济的可能性。导致的结果是：当学生不服省级教育行政部门的处理和答复时，就不再有制度化的渠道能够维护其合法权益。这就明显有悖于当今世界范围内学生受教育权案件司法化的潮流。
（四）完善学校学生申诉制度的措施
1.明确学生申诉处理机构的地位和权限
学生申诉处理机构是专门受理学生因对取消入学资格、退学处理或违规、违纪处分的申诉机构，应该赋予其相应的职责。例如，对申诉处理做出复查结论并告知申诉人；需要改变原处分决定时可提交学校重新研究决定等。这些职责表明，学生申诉机构应该是学校内部学生申诉处理的专门机构，该机构应该依据《中华人民共和国教育法》的规定，维护学生合法权益。
2.明确学生申诉机构的受理范围
申诉的范围主要有受教育权、人身权和财产权。但从申诉的性质来看，应当把申诉的范围重点放在学生受教育权的保护上。学生人身权、财产权的侵害应该依据民法的相关规定，提起民事诉讼较为妥当。我们要将与学生受教育权密切相关的学籍处理和纪律处分作为申诉的重点。
3.完善申诉后的救济渠道
要健全高校学生申诉制度，教育法还应当确立学生申诉制度与行政复议、行政诉讼制度之间的合理联系，完善申诉后的救济渠道。应尽快将涉及受教育者的处分及涉及受教育者重大利益，如学生身份的改变等有可能损害学生受教育权的几类教育行政处分纳入行政复议的范围，并将保护受教育权与保护人身权、财产权并列规定为行政机关的法定职责，以适应依法治国和保障公民受教育权的需要。
4.建立教育仲裁制度和引入听证制度，确保学生申诉程序公正
高校学生申诉制度的准司法特性，决定了它必须体现程序的公正和透明，即保证申诉过程中的正直性、公道性、中立性、合法性、公开性。为此，要实现程序公正，必须建立教育仲裁制度，引入听证制度。首先，我们要在教育行政主管部门内部设置教育仲裁机构，仲裁员由教育行政部门代表、学校代表、教育界人士、法律界人士等组成，确保教育仲裁的专业性和合法性。当学生不愿通过申诉解决纠纷时，可在申请仲裁和提起诉讼之间选择，对仲裁裁决结果不服仍可提起诉讼。其次，我们要保证申诉程序的健全和完善，使得在处理学生申诉事件中做到程序上的有法可依。要在申诉处理过程中引入听证制度，允许申诉人或其代理人现场陈述或当场申辩，确保学生申诉处理过程公开、透明，处理结果公正、合理。
5.加强申诉制度实施的监督，建立责任追究制度
没有监督的权力必然导致腐败。因此，我国必须对申诉委员会的权利进行限制和监督，防止在申诉过程中出现的弄虚作假、徇私舞弊现象。如果申诉委员会委员有渎职、失职或有违法违纪行为的，任何学校部门和学生个人都有权向教育行政部门、学校管理层检举、控告，并追究其责任，从而实现执法的公正透明。对申诉委员会的监督方式可采用民主评议、群众监督、媒体监督等。
第三节 应急处理机制
《全面推进依法治校实施纲要》规定，要健全安全管理及突发事件的应急处理机制。各级各类学校、幼儿园要根据学生的身心特点和认知能力，完善校园安全管理制度，落实对学生教育与管理的法定职责，健全学校安全事故、突发事件应急处理机制，切实保障学生、教师的人身权和财产权，维护学校秩序的稳定。各级各类学校要积极借助政府部门、社会力量、专业组织，构建学校安全风险管理体系，形成以校方责任险为核心的校园保险体制，建立学校安全风险管理制度、学生伤害事故调解制度，健全安全风险的事前预防、事后转移机制，建设平安、和谐校园。
【典型案例1】
马村明德学校的校园突发事件应急处理机制规定
本应急处理机制主要适用于在学校下班期间校园发生的学生打架、学生意外伤害或学生突发疾病、宿舍严重违纪事件等突发事件（在正常上班期间出现的突发事件原则上应由相关部门负责处理和上报校长室）。
一、发生学生打架事件
1.发生学生打架事件时，现场值班教师、学生干部应立即制止，并尽量控制打架双方的责任人，同时立即告知值日办公室。
2.值日行政和教师应迅速赶到发生打架地点，首先查明有无学生受伤。如有受伤，第一时间派车送往医院治疗。
3.了解打架事件的严重程度，如是否是学生打群架、是否有学生严重受伤、是否使用器械等。如打架事件性质严重，值日行政应马上通知主管领导，领导应立即处理。
4.如是一般性质的打架，值日教师应及时处理，并查明打架事件原由及经过，安抚学生情绪，登记打架双方姓名、班级，于第二天进一步进行处理。
二、发生学生意外伤害或学生突发疾病
1.发生学生意外伤害和突发疾病时，现场的教师、学生干部应立即拨打120，呼叫救护车进行急救。
2.立即告知值日办公室，值日教师应立即赶往现场，保护好受伤学生，了解学生的基本情况。
3.由值日组长负责跟该生的班主任联系，联系其家长迅速赶往到医院。
4.救护车来后，由值日行政安排1-2名值日教师陪同受伤学生至医院进行治疗。
5.待家长来医院后，向家长说明情况，并将学生交给家长照顾，值日教师可以返校。
6.第二天上班期间，由值日教师将情况向上级汇报。
三、宿舍严重违纪事件
1.宿舍严重违纪事件是指在学生在宿舍发生打架、聚众酗酒、聚众起哄、聚众赌博等行为。
2.发生宿舍严重违纪事件时，现场教师应及时赶往现场，立即制止学生的违纪行为。
3.如事件不能得到控制，现场教师应立即跟值日办公室联系。
4.值日行政和教师应迅速赶往现场进行处理，首先制止学生的违纪行为，然后登记违纪学生班级或宿舍，于第二天进一步处理。
下班期间的其他突发事件，原则上由值日教师首先进行处理和登记，由相关部门第二天跟进处理。
马村明德学校
2012.3
【精要点评】
目前来看，许多学校还是比较重视对学校突发事件应急处理机制的建设的。许多学校纷纷出台了“校园突发事件处理程序及办法”、“处理突发事件应急制度”等，加强学校的应急处理效率，切实保护师生的生命安全权。
【理论延伸】
应急处理机制的建立能够确保学校的校园安全，切实维护教育系统的和谐稳定。完善学校的应急处理机制，有利于减少校园事故的发生概率，并且在事故发生后的第一时间采取适当措施，使事故损害降到最低。
于此同时，校园安全问题需要全面地、多角度地分析。校园安全问题不仅涉及到应急处理机制，还涉及校园网络管理、安全保卫制度、师生安全教育、校园安全管理、应急避险方法等多方面。除此之外，还要考虑到校园周边的安全问题。校园安全问题是一个长期的、系统的工程，需要全社会各方面的积极配合。
【典型案例2】
学生体育课上突然死亡案
某县二中高三 （五）班第一节课是体育课，因体育老师未去上课，班长刘某和体育委员便组织部分同学到操场自由活动。在踢足球时，刘某突然昏倒在地，口吐白沫。经抢救无效，当日死亡。3月27日，该县公安局进行尸检并认为“系因先天性心脏病剧烈活动诱发致命性心律失常而死亡”。事后，刘某父母认为该学校应负有责任，要求给予赔偿，原因是该学校在1998年全县学生体检时就发现刘某有心脏病，既未通知学生家长，又未按体检报告到医院进一步检查治疗，而且上体育课时老师未在现场，是失职行为。同时，认为学生体检时未满18岁，是未成年人，况且刘某是住校生，学校应负有监护人的职责。
该学校认为，刘某是先天性心脏病猝死，与校方无关，而且刘某在无教师在场的情况下擅自带部分学生到操场踢球，导致其心脏病突发死亡，本人应负完全责任。因此，校方不应承担任何责任，并要求返还在处理刘某后事时支付的5000元现金。法院审理认定，刘某死亡时年满18岁，可以独立进行民事活动，故该学校没有监护责任，驳回原告关于补偿费等赔偿请求。
【精要点评】
在上述案例中，双方存在的分歧有如下几点：第一，学校在体检时发现刘某有心脏病，没有尽到告知的义务，及时通知家长，但这不是导致刘某死亡的直接原因。第二，刘某在没有得到教师认可的情况下组织同学踢球，才是导致其死亡的直接原因。体育教师没去上课，有没有通知学生不得而知。如果通知过了，刘某私自组织学生踢球，并且在其已年满18周岁的情况下，学校无过错。如果没有通知，学校及教师存在管理不善的过失，但这并不必然导致事故的发生，学校的管理不当只是事故发生的条件。
在这个案例中，关键问题是刘某是否是完全民事行为能力人。法院判决其死亡时已年满18周岁，已具有完全民事行为能力，应该能根据自己的身体状况从事相应的活动，学校不负责任。虽然该案件得到了处理，但却时刻警醒我们，学校在发生危机事件时，应当进行最完善的处理，使损害最小化。这就需要健全应急处理机制。
【理论延伸】
突发事件又被称为紧急事件、危机事件。学校应急处理机制是针对学校突发事件而建立的，学校突发事件是由自然的、人为的或社会政治的原因引发的，在学校内部突然发生的、学生起主导作用的、不以学校管理者的意志为转移的，对学校的教学、工作、生活秩序造成一定影响、冲击或危害的事件。
学校突发事件的特征主要有事件突发性、严重危害性、社会敏感性、主体活跃性、范围广泛性等。虽然校园安全突发事件频繁发生后的非常态管理体现了政府对突发事件应对与善后工作的决心，但如果不能形成常态与非常态相结合制度下的长效机制，还是难以摆脱突发事件频发、疲于应急的被动局面。因此，应当积极推动由对突发事件的传统型的非常态管理到常态管理、常态与非常态相结合的管理机制、制度建设与法制保障的回归，实现校园安全工作与危机管理的超越与提升。
一、学校应急处理机制建设存在的主要问题
我国绝大部分学校中至今没有建立具有决策功能的应急管理体系和应急协调部门，也没有建立起处理不同突发事件间的协调机制。当突发事件爆发时，学校不能加以协调，严重地影响了高校突发事件应急管理的效果。
（一）临时性的松散组织
我国现行的应急管理组织多为临时性的松散组织，体系不健全影响其应对突发事件的能力。例如，2003年爆发SARS疫情后，为应对危机，我国很多学校建立了各类应急管理机构。但是，多数机构在事后都被解散。这种临时性机构延续性差，突发事件处理的经验和教训不能有效保留和存储。同时，这类临时机构针对性强，不完全适用于其他的突发事件。
（二）参与力量不足且单一
学校应急管理参与力量不足且单一，没有形成学校大社区的应急管理机制。在当今的时代发展条件下，学校与社会的联系也越来越紧密。只依靠学校自身解决学校危机的做法是不实际的，学校突发事件应急管理也需要社会其他部门和人员的支持。但是，绝大多数学校并没有形成与政府、学校、社区、家庭和媒体等相关方的联动机制，各方信息缺乏沟通和交流，不利于学校对突发事件的防范和管理。
（三）管理方式落后
由于危机意识淡薄和信息量有限等原因，学校对危机的评估和预测能力不强，沿用滞后型应对套路，缺乏较为系统的应急预案、财政预算和物质储备。突发事件（特别是自然灾害）一旦爆发，必然导致决策能力弱化，不能有效地整合各种资源，进而造成重大损失。
（四）对应急体系建设的重要性认识不足
建立和完善学校应急处置机制，是及时有效地开展应急救援工作的重要保障，是学校稳定、安全的保证。但部分学校领导对安全工作认识不足，抱有侥幸心理，缺乏防患意识和危机意识，对完善应急处置机制建设，提高应对灾难的能力，防范和控制重特大事故发生重视不够。
（五）应急救援预案的科学性、可行性、针对性不强
部分学校对应急预案的内容、处置程序、职责及人员的分工等要求掌握不够，预案流于形式，甚至成为一纸空文。
（六）学校应急人员专业知识差
由于各种原因，学校应急人员很少参加过专门的培训，缺乏应急救援的知识和经验，一旦发生突发事件，很难快速有效地组织应急救援工作。
二、建立健全学校应急处理机制的对策
学校应急处理机制的健全，需要做好提高广大师生对应急处置机制建设的认识、加强对学校应急队伍的培训工作、强化应急救援演练、开展安全教育活动、深入开展安全隐患排查整治活动等五项工作。
（一）提高广大师生对应急处置机制建设的认识
各学校应该通过宣传教育及分析典型案例等形式，使广大师生进一步懂得应急管理工作的重要性、紧迫性。
（二）加强对学校应急队伍的培训工作
通过培训，学校应急人员就能进一步懂得急救援预案的要求和掌握应急自救互救知识，提高危机意识和责任意识，明确应急工作程序，提高应急处置和协调能力。一旦发生事故，学校应急队伍就能按照职责分工，立即行动，各司其职、各就各位、协同作战，确保应急救援工作取得应有的成效。
（三）强化应急救援演练
每学期要求学校严格按照教育局的要求组织学生进行应急演练，要根据本单位实际情况制订演练方案，演练活动要做到事前有计划、有预案，至少组织一次紧急疏散、逃生、自救互救演练。事后有评估、有总结，演练方案要详细、科学、操作性强、疏导教师充足，确保演练期间不发生安全事故。通过演练活动，使中小学生熟悉疏散路线，掌握基本的自救自护技能，养成良好的安全行为习惯，自觉遵守各项安全行为规范。
（四）开展安全教育活动
各级各类学校需要利用课堂、班会、校会、知识竞赛、讲演、文艺活动、广播、墙报、图片展览、观看安全警示片、校园网络等多种形式，多途径地开展安全知识的宣传和教育活动，不断提高学生的安全意识和防范能力。
（五）深入开展安全隐患排查整治活动
定期对学校的校舍、基础设施设备、校车及学校周边环境安全、卫生安全、学生上下学交通安全等方面进行排查，及时消除各种事故隐患。
【阅读思考】
1.怎样实现学校纠纷解决路径的创新？
2.权利救济制度包括哪些具体内容？怎样理解？
3.如何完善我国应急处理机制？
【注释】
[1]学校管理案例［EB/OL］．（2011-5-20） ［2013-11-22］. http：//blog.sina.com.cn/s/blog_70d029240100rixo.html.
[2]彭静雯.浅论教师权力救济制度研究——兼论教育仲裁制度的建立［J］.教育探索，2007（1）.
[3]彭静雯.浅论教师权利救济制度研究——兼论教育仲裁制度的建立［J］.教育探索，2007（1） .
[4]彭静雯.教师权利救济制度研究——兼论教育仲裁制度的建立［J］.教育探索，2007（1）.
[5]裴直.关于完善我国教师申诉制度的思考［J］.教育探索，2006（12）.
[6]彭静雯.浅论教师权利救济制度研究——兼论教育仲裁制度的建立［J］．教育探索，2007（1）
[7]裴直.关于完善我国教师申诉制度的思考［J］.教育探索，2006（12）.
[8]裴直.关于完善我国教师申诉制度的思考［J］.教育探索，2006（12）.
[9]吴小平.浅谈建立大学生权利救济机制的必要性和可行性研究［J］．成都航空职业技术学院学报，2006（02）.
[10]谢太洵.试论高校处分与学生权利救济制度的完善［J］．探索，2005（06）.
[11]汤帮耀，岳柳，徐辉.完善高校学生权利救济机制的理性思考［J］.中国农业教育，2009（10）.
[12]杨连成.学校有了申诉制度，怎样行使才得当［N］.光明日报，2006-3-30．
[13]蒋波．一人留校察看，三人仍开除学籍［N］．生活日报，2006-11-16．
[14]福建农林大学校长办公室．校第一例学生申诉案复查结束［EB/OL］ ．（2007-3-5）［2013-11-22］.http：//www.fjau.edu.cn/news/news_show.php．
[15]邓林.浅谈高等学校学生申诉制度及完善措施［J］.新西部，2010（11）.