依法治校保障
第七章 学校法治提升
【内容提要】
学校法治的提升，能够更好地营造学校法治文化，有利于培养具有法律素质的新时代人才，从而更好地依法治校。只有提高依法治校能力、完善依法治校保障，才能更好地有利于学校法治提升。
第一节 依法治校能力
【典型案例】
德化某小学经教育局审批，组织该校学生到外地“春游”，在返回途中停车休息时，学生张某横穿公路，发生交通事故，张某受伤。事故发生后，张某到医院治疗，花费医药费30452.02元。该案经交警大队处理，认定张某横穿公路是造成事故的主要原因，应负该事故的主要责任。在交警大队的主持下，张某法定代理人与肇事者达成和解协议，具体内容：经各方当事人进行预算后，各方损失总和为10万元，肇事者赔偿张某医疗费、护理费、住院伙食补助费、交通费、继续治疗费共计3.4万元。张某以某实验小学在组织学生“春游”活动中没有尽责履行管理职责，致其遭受损害有明显过错责任为由，将学校诉至法院，要求被告赔偿原告已实际支付和需继续治疗费用及精神损失费共l70525.90元。
法院审理认为：某实验小学组织学生到外地“春游”，按有关规定该校负有防止学生人身安全事故发生的责任。然而，该校在返回途中选择在下陡坡的危险地段的公路边停车让学生下车休息，且没有采取切实有效的人身安全防范措施，导致未成年学生张某在横穿公路时被车撞伤。某实验小学在对交警部门另案主持由张某的法定代理人与肇事车方参加的调解，确定张某的损失总额为10万元无异议，而肇事车方已经承担了其中3.4万元的赔偿款，对剩下的6.6万元应由实验小学承担80%的过错赔偿责任。张某在事故发生时已满10周岁，有一定的判断能力。对该事故发生也有一定的过错，应自行承担20%的责任。至于张某提出由某实验小学承担精神损害费等其他诉讼请求、因缺乏法律依据，不予支持。
法院最后作出判决：一、被告某实验小学应赔偿原告张某医药费等计人民币52800元，应于本判决生效后10日内一次性付清；二、驳回原告张某的其他诉讼请求。
【精要点评】
本案属于较为典型的在校未成年人人身损害赔偿案件，存在以下几个焦点：
1.学校对学生的责任。《未成年人保护法》第十六条规定：“学校不得使未成年学生在危及人身安全、健康的教室和其他教育教学设施中活动。”第十七条规定：“学校和幼儿园安排未成年学生和儿童参加集会、文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成年人的健康成长，防止发生人身安全事故。”《中华人民共和国教育法》第八条规定：“学校应当制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为。”从以上的规定可以看出，学校对学生负有教育、管理的责任，在组织活动中有预防发生人身安全事故的责任，学校应制止有害于学生及其他侵犯学生合法利益的行为，学校的设施应符合安全标准。本案中，学校在组织学生“春游”的活动中即负有了保障学生人身安全的责任。
2.归责原则的适用。根据学校对学生的责任和法律的规定，可看出未成年学生在学校发生的人身损害赔偿案件适用的归责原则。《民法通则》第一百八十三条规定，在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。根据此条，对学校实行的是过错责任和过错推定原则。过错责任原则，是指行为人因过错侵害他人造成他人财产权、人身权等方面受到损害而承担民事责任；过错推定原则，是介于过错责任与无过错责任之间的一种责任方式，是指法律推定加害人对损害有过错应负过错责任。对于学校来说，分析学校是否有过错，应从学校的职责方面以及注意学校是否尽了相当注意义务来看。所谓相当注意义务，是指根据通常预见水平和能力应预见潜在危险或应认识到危险结果而没有注意或没有采取避免危害结果的措施，就是未尽相当注意义务。本案中实验小学选择在有陡坡的危险地段停车让学生下车休息，且没有采取切实有效的人身安全防范措施，显然没有正确履行自身应尽的义务，导致原告在横穿公路时被车撞伤，也就理应承担相应的过错责任。教育部2002年8月21日颁布的《学生伤害事故处理办法》第九条第四款规定：“学校组织学生参加教育教学活动或者校外活动，未对学生进行相应的安全教育，并未在可预见的范围内采取必要的安全措施的，造成的学生伤害事故，学校应当依法承担相应的责任。”虽然该条款直至2002年9月1日方才生效，但无疑与本案的处理是相一致的。
3.责任的分担。本案原告在集体活动中受到损害是由交通事故造成的，故应该综合考虑肇事方的过错、学校的过错、受害人的过错三个方面，谁的过错责任大，谁承担主要责任。肇事车方已经承担了10万元赔偿款中的3.4万元，对剩下的6.6万元应由实验小学承担主要的过错赔偿责任。原告作为限制行为能力人，有一定的判断能力却未能约束自己的行为，对该事故发生理应承担次要的责任。
【理论延伸】
一、学校法治工作
学校法治工作主要就是通过推进依法治校，逐步建立合法公正、系统完善的制度与程序，健全民主管理的体制机制，形成政府依法管理学校，学校依法自主办学，学校、教师、学生合法权益得到有效保护的管理格局；切实保障党的教育方针得以全面贯彻，学校的教育活动得以顺利开展，教育目的和理念得以实现，使各级各类学校的办学宗旨、教育活动与制度规范，符合民主法治、自由平等、公平正义的理念要求；[1]努力使教育法治理念与教育现代化建设要求相一致，使依法治校水平与现代学校制度要求相一致，使学生的法律信仰和公民意识要求相一致，为维护校园安全稳定，深化教育体制改革，促进教育科学和谐发展提供法治保障。
（一）学校法治工作的重点
1.树立依法治校的管理理念，强化依法行政。在依法治校的过程中，学校管理者能否树立明确的法治观念，认清依法治校的重要性和迫切性，是学校实施法制化管理的前提和基础。学校管理者应当把依法治校上升到依法治国的高度来充分认识，要进一步转变观念，改变思想作风和管理方式，改变传统的管理手段与体制，从过去主要依靠权力、运用行政手段的“家长式”管理，逐步转移到依靠法律、法规、规章和学校章程实行管理，严格行政执法程序，明确执法范围，不断提高学校管理的法制化水平，树立起依法治校的管理理念。[2]
2.加强法制宣传教育，增强师生的法制观念和法律意识。要想真正地实行依法治校，关键在于主体的法律意识和法律素质，而法律意识的提高和法律素质的养成在很大程度上依赖于法制教育。因此，学校要认真贯彻国家和教育系统普法规划，把法制教育作为学校工作的重要内容，切实做到普法有计划、有措施、有落实、有总结。要想把依法治校落到实处，必须建立健全法制化的管理体制，要对学校各方面的运作实行规范化、制度化，学校工作才有章可循、有制可依。学校建立的规章制度须包括学校章程、教育教学、学籍管理等各项制度，还应包括教职工和学生的人事管理制度及经费、收费及对学校设施资产的财和物的管理，为学校整体工作的可持续发展提供重要的制度保证。学校制度一经确定落实，须严格遵守、执行，制度面前人人平等。
3.依法保护教师和学生的合法权益。加强教师管理，防止出现教师违法行为。加强教师的法制教育，实施教师承诺制度，建立教师师德档案，从而提高教师遵纪守法和规范自身行为的自觉性。此外，还要建立教师违法行为的防范、警示和责任追究制度。同时，学校要严格按照上级规定，确保教师的各项权利的实现。当教师的合法权益受到侵害时，要运用法律武器保护教师权益，制止违法行为的侵害。学校在日常教育教学活动中，要树立以人为本的理念和“安全第一”的意识，依法维护学生受教育权，尊重学生人格及其人身权利和财产权利；保障学生参加教育教学计划安排的各项活动，无体罚或者变相体罚及侮辱、歧视学生和其他侵犯学生人身权利的现象。按照国家规定，向学生收取费用，无乱收费现象；采取各项防范措施，预防和减少学生伤害事故，建立学生安全和伤害事故的应急处理程序和报告制度，依法妥善处理学生伤害事故。建立和实行校内学生申诉制度，确保学生提出的问题能得到公平合理的解决。[3]
4.推进校务公开，改进和完善民主监督机制，积极探索民主监督的有效方式。学校管理者要按照国家相关的教育法律、法规与《学校章程》对学校实行自主管理，并且重视加强民主管理与民主监督。教职工代表大会制度是学校实行民主管理的基本制度和基本形式，是教职工行使当家作主的民主管理权利的机构，是促进学校决策科学化、民主化的重要渠道，是学校实行校务公开的主要载体。学校要通过教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工与学生、家长之间沟通的桥梁，发挥家长委员会对校务的民主参与作用，让家长参与到学校的各种活动的决策中来。学校在管理中要按照规定的民主程序和公开的形式，适时向社会和师生员工公开学校校务，做到学校决策程序、实施过程和结果公开。要向学生、家长及社会公开学校招生规定、收费项目与标准等。要向教职工公开学校改革与发展的重大决策、学校财务收支情况、福利待遇以及涉及教职工权益的其他事项等。
（二）学校加强法治工作的举措
1.明确依法治校的工作原则和工作目标，要坚持树立法律至上、尊重章程、依法依章办事的理念，实现法律、法规面前人人平等，并重在制约和规范权力的行使，从而构建符合法治精神、以章程为核心的制度体系，实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循。学校的章程和管理制度要符合学校的目标与宗旨，符合法律原则，符合理性和常识，避免以苛刻繁冗的行为规则代替管理职责和教育艺术。学校推进改革和制度创新，要熟悉法律规则，善于在法律许可、学校可以自主决定的范围内进行探索。
2.突出法治原则对学校治理方式与手段的总体要求，要以增强学校领导者依法治校的意识和能力、提高章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、保证法律法规规章的有效执行、完善权利救济机制为着力点，按照法治的原则和要求，对学校具体办学活动、管理行为进行系统规范。在管理中，要准确把握权利与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的平衡，实现目的与手段的有机统一，避免以单方面加强制约、管制和处罚，或者以领导的主观意志代替管理的规范、合理和一致性。
3.要以围绕和服务于学校人才培养、提高教育质量的根本任务为前提，关注和体现学校特点及师生需求。要切实尊重和保护教师、学生的合法权益，从制度层面贯彻和落实以人为本的理念，提高服务意识，重视基层民主建设，依法落实师生的知情权、表达权、参与权和监督权。还要从人才培养的需要出发，建立健全以学生为主体、以教师为中心的管理体制和制度规范，促进学校管理方式的转变，建设现代学校制度。
（三）学校法治工作的主要任务
1.加强学校章程制度建设，依法加强学校管理
学校章程是学校内部管理全局性、纲领性文件，是学校自主管理、自我约束、依法接受监督的基本依据。建立和完善学校章程，实现学校“按照章程自主管理”，是《中华人民共和国教育法》的要求，也是教育规划纲要中推进依法治校的首要任务。要从完善学校章程建设着手，明确学校内部治理面临的任务，认真梳理存在的问题，立足长远发展，搞好制度制定、体制优化、机制构建。章程的制定，一要依法制定，依据法律规定的原则，内容不能违反上位法的规定。二要充分体现学校特色，避免千校一面。章程要充分反映广大教职员工、学生意愿，体现学校的办学特色和发展目标，着力解决学校办学、管理中的重大问题，成为学校依法办学、自主管理、履行公共职责的基本规则。三要充分发扬民主，遵循公开民主的程序，通过在学校内公开征求意见、教职工代表大会讨论等形式，进行充分讨论和论证，重大问题要采取听证方式听取意见，并以适当方式反馈意见采纳情况，保证师生的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。四要注重配套制度建设，进一步梳理和完善教学、人事、财务、职务评聘、学生、后勤、安全等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、议事规则等，进而形成健全、规范、统一的制度体系。
2.规范决策程序，完善民主监督机制
学校要进一步健全决策规则，完善决策程序，推进决策的科学化、民主化、法治化。特别要抓紧健全和完善规范行政决策的相关制度，如重大决策合法性审查制度、重大项目风险评估制度、领导干部学法制度等。凡是有关学校发展方向、基本建设、重大教育教学改革和师生切身利益的重大决策，要按照有关规定进行合法性、合理性、可行性论证，建立完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。要依法明确学校决策机构的组成、职权和议事规则，避免个人专断。
学校要健全、完善教职工代表大会和学生代表大会制度，认真制定和实施教职工代表大会和学生代表大会的议事规则和程序，落实教职工代表大会和学生代表大会的各项职权，处理好学校教职工代表大会与党、政、工之间的关系，保证教职工代表大会的组织和运行符合规定，充分发挥其民主监督和参与学校管理的作用。
3.规范办学行为，保证教育法律法规的有效执行
学校作为专门的教育机构和场所，是教育法律关系的重要主体之一，有其特定的权利和义务。学校必须遵守法律、法规和规章，必须认真贯彻执行党的教育方针，必须严格执行国家课程计划，必须保证教育教学质量，必须切实规范办学行为。应该说，目前国家出台的教育法律、法规和规章，总体上已涵盖了学校工作的各个方面，学校各项工作已经置于统一规范之下。认真执行这些法律、法规和规章，有利于规范办学行为，减少工作的盲目性和随意性，避免违法行为的产生。
4.加强法制教育，提高学生法律素质
学校要认真落实法制教育教学目标、内容和要求，科学规划、合理安排各学段法制教育的内容，不断提高法制教育的质量和效果。充分发挥课堂主渠道作用，认真做好学科教学渗透法制教育工作，在各个学科中有机、适度地渗透法制教育，推进法律知识进课堂、进学生头脑工作。将学生法治意识、法律素养作为素质教育的重要内容，纳入学生综合素质考核。
5.严格教师管理，维护教师权益[4]
教育行政部门要依照《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教师资格条例》及其实施办法的规定认定教师资格。学校要依法聘任具有相应资格的教师，依法与教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务与责任，尊重教师权利，落实和保障教师待遇，完善教师权利的救济机制。学校要设立教师申诉委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、岗位职责、待遇及奖惩等，与学校及有关职能部门之间发生的纠纷，及时进行调处，做出申诉或者调解意见，依法公开、公平解决教师与学校的争议，维护教师合法权益。加强教师思想政治教育、职业道德教育和法制教育，不断提高教师的道德水平和法律素质。加强教师管理，依法处理品质恶劣、严重侵犯学生合法权益的教师。
6.规范学生管理工作，尊重和保护学生权利
学生管理制度应当以学生为中心，体现公平公正和育人为本的价值理念，尊重和保护学生的基本权利。学校对学生进行处分，应当做到事实清楚、定性准确、依据充分、程序正当，注重教育效果，做到公开、公平、公正。学校要保障学生的人身权、财产权和受教育权不受非法侵害，杜绝体罚或者变相体罚、限制人身自由、违法乱收费，以及由于学校过错而造成的学生伤害等侵权行为。学校要完善校内学生申诉制度，建立相对独立的学生申诉处理机构。在实施学籍管理行为，学校对学生做出不利处分前，应当给予学生陈述与申辩的机会，对未成年学生应当听取其法定监护人的意见。
7.依法化解矛盾纠纷，维护教育系统安全稳定
相关部门要进一步完善权利救济机制，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。相关部门对师生合法合理的诉求，要予以支持。对不合法、不合理的诉求，要说明理由，疏导情绪。相关部门要坚持务实高效的态度，认真受理师生的诉求，合情、合理、合法地为师生解决实际问题。学校要积极协调各有关部门，认真落实有关校园安全的法律及规定，建立健全学校安全稳定工作预警机制，及时排查、发现和解决苗头性、倾向性问题。要健全学生安全、伤害事故应急处理机制和报告制度，建立应对各种突发事件的工作预案，增强预防和妥善处理突发事件的能力，切实维护教育系统的安全和稳定。
8.完善评估机制，深入开展依法治校示范校创建活动
学校要结合实际，进一步完善依法治校评估指标体系，健全评价机制，加强监督检查，不断提高依法治校创建工作水平。学校要采取措施，深化依法治校示范校工作，逐步形成一批符合国家教育规划纲要要求、体现现代学校制度内涵、对其他学校开展依法治校实践具有示范作用的学校，推动各级各类学校依法治校水平的整体提高。
（四）加强领导，完善机制，推进学校法治工作取得新进展
加强领导，完善机制，推进学校法治工作取得新进展，应该围绕切实加强对依法治校工作的组织领导、切实转变教育行政管理方式、加强教育法制机构和队伍建设、进一步改进工作方法等四个方面来具体展开。
1.切实加强对依法治校工作的组织领导
推进依法治校是教育改革和发展的一项重要任务。教育行政部门要从落实中长期教育改革和发展规划纲要、推进学校内部改革的高度，充分认识依法治校在学校改革发展全局中的重要作用，将其列入重要议事日程，建立健全由主要领导牵头的组织协调推进机制，做到依法治校与学校党建、教育教学、精神文明、综合治理等工作同部署、同检查、同落实、同考核，确保工作有效推进。学校要按照变化、变革、创新的要求，进一步加强组织领导，推进体制机制创新，抓好工作任务的落实和检查，抓好问题的协调和解决，为深入推进依法治校提供良好的组织领导保障。
2.切实转变教育行政管理方式
教育行政部门要进一步转变管理方式、方法，依据法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，切实维护学校的办学自主权。教育行政部门要按照行政审批制度改革的要求，精简审批项目，公开审批程序，提高审批效率。教育行政部门要依法监督办学活动，全面规范学校办学行为，及时发现和纠正学校的违法、违规办学行为。相关法律部门要依法健全和规范审理教师和学生申诉案件，切实维护师生合法权益。学校要积极配合有关部门开展校园及其周边环境的治理工作，依法保护学生的合法权益和校园安全，为学校教育教学活动创造良好的环境。
3.加强教育法制机构和队伍建设
随着教育改革的不断深入，依法治校工作的任务越来越重，责任越来越大，要求越来越高，教育行政部门要建立健全教育法制工作，配备专兼职工作人员，为推进依法治校提供必要的条件和保障。教育行政部门和学校应单独或联合聘请法律顾问，为教育部门和学校提供法律咨询服务。教育部门和学校要加强教育法制工作人员的教育和培训，切实提高教育法制队伍的素质和水平。
4.进一步改进工作方法
依法治校内容丰富，涉及学校管理的各个方面。一要与学校德育工作相结合，坚持育人为本、德育为先，坚持依法治教、依法治校、从严治校，构建联动机制，双管齐下，共同提高育人实效。二要与实施素质教育相结合，全面贯彻党的教育方针、全面落实教育法律法规，全面规范办学行为，全面提高人才培养质量，以依法治校的成果，保障和促进素质教育的有效实施。三要与平安校园、和谐校园建设相结合，依法加强师生管理，依法维护师生合法权益，依法处理各种矛盾和纠纷，积极预防学生违法犯罪，为推进平安校园、和谐校园营造良好的法治环境。四要与廉洁校园建设相结合，通过推进依法治校，强化内部管理，健全监督机制，规范权力运行，防止决策失误、权力失控、行为失范。
二、健全依法治校考核评价机制
《全面推进依法治校实施纲要》规定，教育行政部门要把依法治校情况，作为对学校进行综合评估的重要方面。在对学校办学和管理评估考核中，更加突出依法治校综合考核的作用，减少对学校具体办学与管理活动的干扰。学校要完善校长选任和考核制度，把依法治校的情况作为考核学校领导班子的重要指标，创新考核评价机制，采取多种途径，听取师生和社会公众的意见。各级教育行政部门要建立由法制工作机构或者其他综合部门牵头负责的推进依法治校工作机制，加强对学校依法治校工作的指导，健全学校领导依法治校能力的培训和考核制度，采取有效措施，推动和鼓励学校积极实践、不断创新并推进依法治校的制度、机制。
【典型案例】
广州市中小学依法治校考核评估表
学校自评分： ，他评得分： （满分100分）
续表
广州市中小学依法治校考核评估评分细则
注：以上分要点酌情扣分的指标以0.5分递减。没有特别说明考核形式的指标，以查看资料、座谈会和专访形式进行考核。
广州市依法治校示范学校申报（推荐）表
【精要点评】
国家为了切实推进依法治校，许多学校都建立了依法治校考核体系，将考核的内容以及评分标准详细列出，有利于明确考核评价标准，增强考核透明度。案例中的《广州市中小学依法治校考核评估表》详细地总结出了依法治校考核包涵的各项指标。
在对依法治校进行考核的过程中，要有清晰的工作思路。各部门要严格遵守活动思路，认真落实学校依法治校工作。
【理论延伸】
在依法治校考核中，应主要集中在以下几点：
1.依法治校工作机制是否健全。学校党政领导应该重视依法治校工作，制定依法治校实施方案，定期研究依法治校工作。学校要有专门机构或者领导负责依法治校工作。
2.管理制度。依法制定学校章程，经教育行政部门审定并遵照章程实施办学活动。依法制定教育教学、财务、教师、学生、后勤、安全等各项管理制度，内容合法、公正、公开，并得到切实有效执行。
3.校内管理体制。学校各部门建立相应的管理体制。学校在设置内部职能机构时，要秉持“科学、负责”的原则，合理配置其权责，保证权责统一。各职能部门及所属员工严格依照法律规定履行各自的职责。在内部管理体制上，学校应依法建立一个适合本校体制改革实际情况的扁平化组织。
4.民主管理机制。依法建立教职工工会和教职工代表大会并发挥积极作用。实行校务公开，校内监督机制要完备。
5.教师权益是否得到保障。学校依法为教师提供相应工作的条件，保障教师实施教育教学活动和开展教学、科学研究、参加进修等权利。
6.是否尊重和维护学生权益。学校依法维护学生受教育权，尊重学生人格及人身权利和财产权利。学校应保障学生参加教育教学计划安排的各项活动，无体罚或者变相体罚及侮辱、歧视学生的现象。学校按照国家规定向学生收取费用，无乱收费现象。学校应建立学生安全和伤害事故的应急处理制度和报告制度，依法妥善处理学生伤害事故。建立和实行校内学生申诉制度，维护学生合法权益。
7.法制宣传教育。学校要认真贯彻国家和教育系统普法规划，把法制教育作为学校重要的日常工作。相关教育部门要着重宣传《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国侵权责任法》，不断增强学校领导和老师的法制观念，提高依法决策、依法执教的能力和水平。
8.办学行为是否规范。学校要自觉遵守国家法律法规，依法实施办学活动。依法保障教育教学管理秩序，教师爱岗敬业，学生文明好学。学校安全工作制度化、常态化，积极创建平安校园。
第二节 依法治校保障
【典型案例】
关于“福州金山学校”的教育行政处罚决定书
被处罚人：福州金山学校，法定代表人：罗文颖
单位地址：福州市仓山区洪山桥上店60号
经查，福州金山学校在办学中存在以下违法违规问题：在被市教育行政部门责令停止2008年度招生的情况下，通过虚假招生宣传广告，擅自违规招收高中线下生并违法收取学费184.6万元，非法挪用办学经费，导致拖欠教职工7－10月四个月工资，侵犯教师的合法权益，行为恶劣，性质严重，产生恶劣社会影响。
今年9月初，处罚人发现金山学校违规招生情况后，于9月19日下发了《关于责成福州金山学校限期解决普高线下生问题的通知》（榕教民［2008］41号），要求金山学校在10月31日前将不符合招收条件的127名线下生全部退回，并退还违规收取的费用，但金山学校至今拒不整改。10月13日，处罚人又下达了《关于责令福州金山学校追回被挪用的办学经费并兑现教职工工资的通知》（榕教民［2008］43号），截至2008年10月31日整改期限，金山学校仍未归还被挪用的办学经费并兑现教职工工资。10月23日，处罚人再次下达了《教育行政处罚告知书》，告知将对金山学校违法违规行为未能按期整改拟作出吊销办学许可证的行政处罚的具体事实、理由和依据，金山学校在规定期限内未向处罚人提出陈述申辩意见以及相应的事实、理由和证据，也未提出听证要求。
根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条：民办学校有下列行为之一的，由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任中的第三款“发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的”和第八款“恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的”。以及《教育行政处罚暂行实施办法》第九条、第十六条等有关规定，经研究决定吊销福州金山学校办学许可证，依法终止福州金山学校办学。根据法律法规的规定，在学校终止办学期间，暂由审批机关福州市教育局成立的“福州金山学校终止办学清算工作领导小组”代管学校一切事务。
终止办学期间，福州金山学校董事会必须依法配合有关部门处理学校的各项善后安置工作。
如不服本处罚决定，可以依据《行政复议法》的规定在收到处罚决定之日起60天内向福建省教育厅或福州市人民政府申请行政复议；也可以依据《行政诉讼法》的有关规定，向人民法院起诉。
福州市教育局
二〇〇八年十一月一日
【精要点评】
依法治校需要教育行政部门依法治教的保障。在教育管理工作中，各级教育行政部门本身要依法治教，这就需要各级教育行政部门对各级各类学校坚持促进发展与规范管理并重，依法监督与全面服务并行。各级教育行政部门和中小学校要建立专项督查制度，成立督查队伍，采取定期常规性检查与随机性的工作抽查相结合的方式，对规范办学行为进行专项督查和监管。
【理论延伸】
依法治校保障主要体现在三个方面，即行政管理法治、行政督导法治、法治示范校。
一、行政管理法治
学校行政管理工作的法治化是我国社会主义法治社会建设的重要组成部分，有利于学校教学、科研工作的正常运转，也有利于学校行政管理工作的正常开展。
（一）学校行政管理法治面临的问题
1.教育立法落后
依“良法”行政是行政法治的前提，实现教育管理依法行政的关键是维护法律之上的全包围。这就要求法律本身能够反映社会的普遍利益，能够符合大众的正义要求。因此，立法质量的高低对于学校行政管理法制化至关重要。
从立法的作用和调整内容看，现有的教育法律法规和有关部门规定的规范性文件、发布的命令、决定等，规定相对人的义务多、权益少，权利与义务不平衡。而规范管理者、政府机构、公职人员的法规则显得权益较多，义务较少，权利与责任不对称。
2.行政管理权力约束机制不健全
当前，由于缺乏一种有效的立法协调机制，学校教育的法律法规相互冲突的情况屡见不鲜。这也是造成学校管理政出多门、无所适从的法人尴尬局面的一个重要原因，加之学校对自身法律地位认识不足，在订立有关校级规章制度时，经常存在“违法违规”的现象，其直接结果便是实践中存在大量违反法律的校规校纪。
3.管理程序正当性的缺位
对于行政行为的当事人来讲，程序的正当性是最基本的规则。无论是有利的结果，还是不利的结果，通过正当程序获得是必须的。但正当程序在我国行政法律中的缺位，使得我们行政主体做出的大部分行政行为缺乏公信力，进而缺乏法律的权威性。
4.司法实践的盲区
在对教育行政行为进行监督的众多形式中，法院对教育行政行为的司法审查居于核心地位。也就是说，所有的教育行政行为都应由成文的法律规范来调整。法治的概念并不是指存在着的对教育成文法律的约束，而是指对于教育的行政决议进行司法审查。当前，司法实践的盲区主要表现在判例确定的正当程序原则未能得到援引，法院的回避态度、判决执法的无力等。
5.法治内驱动力不足
学校行政管理者思想教育理念落后、法治观念淡薄造成了管理非法治化状态的出现，传统观念在人们的潜意识中根深蒂固，常常左右着人们的行为。在学校教学和管理中，学校与教师及学生之间的主体地位并不完全平等，学校及教师居高临下，具有绝对权威性，学生只能尊重和服从。在这种思维习惯的支配下，教育者很难把受教育者当作平等主体加以对待。(https://www.daowen.com)
（二）促进学校行政管理法治化的路径
1.完善和提高学校管理制度的法治化程度
学校内部规章制度是一种自治规则，从广义上说，是国家法律法规的具体化，是法律规范的一种延伸。依法治校要求学校的管理必须靠制度，而不能靠领导个人意志。依据有关教育的法律、法规及学校有关规程而建立的学校管理制度，能最大限度地减少情感因素对管理理性行为的消极作用。具体地说，学校应当依法制定和完善办学章程，并且以其为统领，在教学、科研、人事、学生、后勤等各个方面制定和完善相应的规章制度。同时，在制定管理制度时，应注意体现合法性、民主性、程序性、针对性和可操作性，提高管理制度的法制化程度。
2.提高行政管理者的法律意识，培养行政管理与法律兼通的人才
目前，我国学校行政管理者忽视法律或不能正确运用法律的现象在相当范围内仍然存在。究其根源，首要的是部分学校行政管理者法律意识淡薄。因此，促使学校行政管理者具备良好的法律意识是其严格依法办事的必要前提。法律规则适用的强制性与普遍性的特征，决定其具有约束其适用范围全体成员的性质。不论是学校的管理者还是被管理者，对他们适用的法律的所有规则都必须遵守。应当在学校内特别是学校行政管理者内部进行各种形式的宣传、普及法律知识的活动，加速强化学校行政管理者的法律意识，尤其是在法律中体现出来的法治意识、公平意识、平等意识、权利意识、权力制约意识，从而使之自觉运用法律来规范自己的行政管理行为。只有管理与法律兼通的行政管理者，才可能在学校行政管理过程中，合法、公平、平等地对待每一个行政管理相对人的正当权利。[5]
3.依法制定校纪校规
在大多数情况下，法律、法规在授权学校及其行政管理者行使行政管理权的同时，也授权学校可以制定相应的实施办法或细则，使抽象、原则的法律法规具有可操作性，而学校自治也自然地要求学校有制定内部规则的权力。因此，校纪校规的制定是实现学校行政管理法治化的关键一步。
依法制定校纪校规，必须做到三个“合法”。一是必须主体合法。校纪校规的制定主体都必须有法律法规赋予的权力，或经过特别授权，其制定的内容必须属于该职权范围，不能越权制定校纪校规。凡没有法定职权或经授权指定校纪校规的行为，均属无效。二是必须内容合法。制定出来的校纪校规要符合法律原则、法律精神和法律的具体规定，否则，会因为依据违法而导致行为违法或无效。同时，在内容中必须贯彻公平和平等原则，确保被行政管理人的合法权益。三是必须程序合法。必须严格遵照法定程序，制定校纪校规。无论是校纪校规的提出、讨论、表决、通过还是公布，都不能脱离法律所体现的程序公正原则和法律的具体规定。尤其要遵守民主、公开原则，因为民主参与、信息公开是被管理者自觉遵守校纪校规的最好方式。
4.严格行政管理程序
正当程序是法治的基本原则，也是法治的基本要求。学校行政管理程序的法治化应当注意以下几点：
实现程序公开。行政管理应当按照公开的规则和标准进行，如对校纪学纪的处理、学术评定等权利的行使，其依据应当公开透明，并具有确定性和可操作性。
建立健全听证制度。听证制度的建立健全使学校行政管理相对人有权将自己的意见反馈到管理者的决策中去，不仅有助于充分保障相对人的知情权，而且有助于相对人能根据具体情况，为维护自己的利益而对有关问题提出异议，有助于行政管理人兼听则明，从而实现权利对权力的制衡。
说明理由。虽然我国法律规定未明确在学校行政管理中必须说明理由，但对一般原则做出例外规定及对行政管理相对人不利的行政管理行为在正式作出前必须向相对人说明理由。这一方面确保了管理者与行政管理相对人在涉及相对人利害关系事务方面的信息平等，另一方面也确保了“先有据后处理”、“先取证后裁决”的程序公正的实现。
送达。在学校行政管理中所作出的影响相对人权益的处理决定时，必须向本人送达并告知相应的权利和义务，保证相对人的知情权及依法获得救济的权利不受侵犯。
回避制度。行政管理人在处理行政事务时，应与行政管理相对人及所涉事项无利害关系。否则，行政管理人应当实行回避。
5.实现行政管理内容正当化
所谓行政管理内容正当化，是指实现学校行政管理的实体正义，是学校管理所要求实现的核心价值。要实现实体正义，应当从以下几方面入手：
避免越权与滥用职权。学校在行政管理中必须按法律、法规授权的范围、大小来行使职权，而不能无依据行使权力或越权，而且在行使职权时，不能背离授权的动机与目的。学校在行政管理中适用法律法规时，必须对法律法规的适用目的、对象和条件予以全面、充分认识，准确适用、行政管理行为必须公正。法律在授予学校行政管理权时，往往同时规定了一定幅度的自由裁量范围，但绝不意味着学校可滥用该自由裁量权力，不合理地行使自由裁量权同样不能实现实体正义，完善证据，学校在行政管理中，应当注重对证据的收集和保管。
6.完善学校行政管理中的权利救济制度
学校管理相对人的权利途径主要为三种方式救济，即申诉、复议、诉讼。虽然这些方式可以有效保证行政管理相对人的合法权益，但存在历史较长或所需费用较高等弊端。对学校这样一个高度自治的社会组织，可以增加校园仲裁的救济方式。通过建立校园仲裁制度，有利于立足在学校内部解决问题，缓和学校管理者与相对人的矛盾。[6]
二、行政督导法治
《全面推进依法治校实施纲要》规定依法建立健全对学校的监督和指导机制。教育行政部门要积极探索建立教育行政执法体制机制，健全行政执法责任制，提高行政执法能力，实现依法对学校办学与管理行为的监督和管理。
（一）行政督导法治化面临的问题
行政督导作为一种新型的政府行为，对传统行政法学理论产生了很大影响。它是由行政主体为实现一定行政目的对行政相对方做出的行为。行政主体是运用柔性的非强制手段做出行政督导行为的。一般来说，不具有直接的法律约束力，而且由相对方是否服从视自己的意愿而定。行政督导是行政主体行使行政管理职权的行为，是行政机关权威性的一种特殊表现，是行政权力弱化的一种表现。当前，在我国，行政督导在经济、科技、体育、教育等领域被广泛采用，并以建议、提倡、鼓励、限制等多种形式大量涌现，取得明显的实施效果。然而，由于行政督导越发壮大的同时却没有相应的约束和制度的保障，致使教育行政督导在实践中面临诸多问题。这些问题具体包括：
1.行政督导与行政命令界限不清，遇到相对方持反对态度时，行政主体往往采用行政命令手段来完成行政督导的内容，这就使行政督导具有更强、更广泛的事实强制力。
2.行政化的社会传统使得越权行政督导大量存在。
3.行政督导的透明度不够，“黑箱操作”的现象时有发生，容易诱发腐败行为。
4.相对方因接受行政指导而遭受不利时却救济无门的现象时有存在。
5.行政督导行为的规范化、制度化的程度偏低。
6.一些行政机关及其工作人员在实际运作中，将行政督导措施当成行政指令（命令）措施操作，从而侵害了行政相对方的自主权益。
7.法律上缺乏对行政督导的约束和纠错机制。行政督导作为一种行政活动方式，必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，因而需要加以约束和设定补救办法。但目前我国法律在这方面的规定还是空白，这使得行政督导的实施缺乏必要的制度保障。
（二）行政督导法治化
1.行政督导主体内容依据的法治化[7]
（1）行政督导的主体必须合法
行政督导必须由合法成立的行政机关在其权限以内作出才有效。因此，没有合法成立的机关所做出的督导和行政机关在其权限范围以外所作出的督导都是无效的督导。
（2）行政督导的内容必须合法
行政督导的内容不得违背宪法、法律、行政法规、行政规章和其他行政规范性文件的规定。即便是无具体行政行为法规定的行政指导，也不得违背宪法和法律的基本精神、基本原则及政策。行政机关不得假借行政指导的方式，去剥夺或限制公民的基本权利。
（3）行政督导的依据必须合法
依法行政是行政法治的基本要求，一切行政活动都必须具有法律上的依据。作为一种新型的政府行为，行政督导有些是有直接法律依据的（包括法律明文规定的或是由法律授权的）。然而，更多的行政督导则是没有直接的法律根据。这些没有法律依据的行政督导使传统的依法行政原则受到严峻的挑战。依法行政原则不仅包括行为法依据，而且还包括宪法依据、行政组织法依据、程序法依据以及这些法律所体现的内在精神。因此，只要政府的行为不违反法律所体现的原则和精神，符合一定的行政目的，就不能认为它违背了依法行政原则。
2.行政督导的程序的法治化
（1）规范行政督导决策中的听证程序
行政程序中的听证制度是指国家行政机关在执行公务中的一种听证制度，即在一定的行政机关及其公务员的主持下，在有关利害关系人的参与下，对特定问题进行论证、辩明。听证制度被公认为是现代行政程序法的核心制度。政策论证是政策制定过程中不可缺少的环节，也可视为听证制度在政策制定中的程序性反映。政策论证就是对已经设计的各种政策方案的利弊得失进行深入的讨论、研究和分析，给予系统的、科学的论证，作出正确的估价。政策论证方案必须遵循统一的政策目标，必须充分发扬民主，提倡百家争鸣。事实上，制定行政法规、规章过程中最具有实质意义的程序是征求意见。因此，有必要将体现听证程序价值的制度形态，作为普遍的程序规则，反映在与行政指导有关的行政立法、规范性文件制定及政策决策之中。
（2）规范行政督导推行程序
行政督导推行方式规范化，既能保证行政督导适时地作用于相对方，从而实现行政目标。同时，能有效地预防行政督导推行过程中出现的强制推行或变相强制推行。行政督导体现的是一种效率行政、民主行政。因此，行政督导推行方式的疏通功能、预防功能更是决定推行方式的主要矛盾的主要方面所在。[8]
（三）促进教育行政督导法治化的途径
1.加快国家层面的教育行政督导立法
重视并加强教育督导工作，已成为世界发达国家对教育实行科学化管理的共同趋势。我们必须借鉴其有益的经验，顺应世界教育督导发展的历史潮流，加强督导方面的立法工作，尽快出台《教育督导条例》等有关法规。在制定教育督导方面的法规时，不仅要考虑到教育督导现实的需要，又要考虑到教育督导制度未来发展的需要；既要体现督导法规的原则性和规范性，又要力求使法规条文具有较强的操作性。《教育督导条例》应就教育督导的地位、任务、内容、方式以及法律责任追究等方面做出全面而明确的规定，为教育督导工作的开展提供必要的法律保障。[9]
2.加强教育立法的创新性
只有实现行政督导机构的相对独立，才能保证教育督导的客观公正和权威性。目前，全国已经形成中央、省、地、县四级教育督导机构网络。在教育督导机构设置上，各地积累和创造了一些好的做法和经验。其中，主要有三种机构设置形式：一是建立人民政府教育行政督导机构，明确代表人民政府及其教育行政部门依法行使教育督导职能，并对本级人民政府负责；二是在教育行政部门内部建立专门的教育督导机构，由同级人民政府授权，代表人民政府及其教育行政部门依法行使教育督导职能；[10]三是教育行政部门与教育督导机构合署办公。建立和完善与督导职能相适应的、独立行使督导职权的各级教育督导机构是确立必要的法理性权威的基础。就组织而言，需要各级政府以法规形式予以规定并以行政手段维护其严肃性。
三、法治示范校
《全面推进依法治校实施纲要》要求深入开展依法治校示范学校创建活动。推进依法治校要立足学校需求，结合实际、分类指导、示范引领。不同层次、不同类型的学校要根据《全面推进依法治校实施纲要》，结合自身的特点和需要，制定本校依法治校的具体办法。地方各级教育行政部门要及时总结在依法治校实践中形成的典型经验与成功做法，完善对不同层次、类型学校依法治校的具体要求，分类实施指导。要进一步完善依法治校示范校的评价标准，将依法治校示范学校创建活动制度化、规范化。在国家和地方层面，开展依法治校示范学校创建活动，积极推广典型经验，推动各级各类学校依法治校水平的整体提高。[11]
法治示范校的选取，能够提高各个学校依法治校的积极性，更好地推进依法治校。法治示范校应该做到以下几点：
（一）学校领导体制和工作机制
1.学校党政主要领导重视依法治校工作，并将其列入重要议事日程，定期研究重要问题；有领导分管并主抓依法治校工作；学校有法制工作机构和工作人员。
2.学校有明确的依法治校规划或实施方案，有年度工作计划和工作总结。各项工作任务得到落实，依法治校列入年度考核范围。
3.学校聘请法制副校长或法制辅导员。
4.学校设立保障依法治校工作的专项经费或统筹安排经费，保障依法治校工作。
（二）学校章程和管理制度建设
1.依法制定章程，依据章程规定管理学校、规范办学行为。
2.依据章程制定完善教育教学、学术、教师、学生、安全、财务等管理制度，管理制度公开、便于查阅。
3.举办者、学校、教职工、学生等主体权利义务明确，校长、各管理机构、教职工、学生知晓章程并熟悉有关管理制度规定。
4.实行学校党支部领导下的校长负责制，实行校务会议管理制度。议事规则与决策程序健全。保障校长依法行使职权，积极发挥学校党组织的作用。学校管理机构健全，职责明确，依法履行职责。
（三）基本办学行为依法规范
1.校长选拔、任职、任用符合规定。教师，行政管理人员、工勤人员以及其他学校职工符合上岗条件或具有上岗证。学校与符合规定的人员依法签订聘任合同、劳动合同，依法履行合同义务。
2.依法保障学生受教育权。义务教育阶段学校无开除、劝退学生和拒绝接收应该接受义务教育的学生的情况。学校没有无故强迫学生退学、停课情况。
3.依法加强教职工管理。教师应依法履行教育职责，严于律己，关爱学生，严格要求学生，公正对待学生，尊重学生个性，不得损害学校和学生合法权益。教职工无体罚、变相体罚或侮辱人格尊严问题，无违法犯罪行为。义务教育阶段教师无违规从事有偿补习行为，其他学段教师无从事影响教育教学工作的兼职行为。
4.学校全面贯彻国家教育方针，全面落实素质教育。课程方案计划、专业设置、教材选用征订符合规定。义务教育学校无设立重点班或擅自设立实验班问题。中小学无违规组织集体补课、参加商业性庆典、演出活动。中小学考试、竞赛符合有关规定。
5.考试招生制度符合国家规定。适龄儿童入学无选拔性考试或附加条件，初中就近免试入学。各级各类学校，考试招生信息发布公开透明，无虚假宣传、违规承诺问题。考试招生程序规范，接受社会监督。
6.学校安全管理机构、人员、责任、经费落实到位，建筑物、设施、教学装备、食堂等安全管理制度完善，应急预案完备并落实到教职工、班级、学生。学校综合治理工作有专人负责，校园周边环境文明、健康、安全，无安全隐患和违法营业场所。
（四）民主管理
1.依法建立教职工工会和教职工代表大会，重大事项经教职工代表大会审议。
2.实行校务公开制度，学校改革与发展的重大决策、学校财务收支情况、福利待遇以及涉及教职工权益的其他事项，及时向教职工公布；学校的招生规定、收费项目与标准等事项，向学生、家长和社会公布。
3.学生组织健全并发挥作用。
4.建立与周边家长联系制度，定期听取周边家长对学校建设的意见与建议。
（五）依法保障教职工合法权
1.教职工在教育教学、学术研究、继续教育、职务评聘等方面的合法权益得到保障。
2.教职工工资报酬、福利待遇、带薪休假等合法权益严格遵守法律法规和有关政策规定。
3.教职工有对学校教育教学、管理工作提出意见、建议，参与学校民主管理的权利。对学校重大事项享有知情权、建议权、参与权。依法享有控告权、检举权、申诉权。
4.建立健全校内教师申诉制度，教师申诉及学校处理行为符合法规政策和规定程序。依法保障学生的合法权益。
（六）尊重学生人格，依法保障学生人身权、财产权，不得侵害学生隐私
1.建立健全学生校内申诉制度。对学生的处分应当事实清楚、证据充分、程序正当，保障学生的知情权、申辩权。
2.按照国家规定收取费用，出具合法凭据，无强制或变相强制学生订阅教辅资料、购买商品服务等行为。
3.学生奖励、补贴、补助、资助经费应当依规按时足额发放，无克扣、强制捐款等要求学生履行非法定或约定义务的行为。
（七）依法保障学校合法权益
1.学校有机构或专兼职工作人员负责学校法律事务。
2.学校对外签署合同须经合法性审查，逐步完善学校合同合法性审查制度。
3.学校依法处理各类法律纠纷，妥善处理涉及师生权益的法律纠纷，有效地减少学校处理纠纷的成本。
4.学校依法维护办学权益，学校教育教学设施、资产、财务依法不受侵害，知识产权依法受到保护。
（八）开展普法教育
1.学校制定普法规划和年度普法计划并得到落实，有专兼职工作人员负责学校普法工作，普法经费得到保障。
2.学校领导、教职工法制学习、培训有计划、有课时、有笔记、有考勤、有考核。中小学法制副校长或法制辅导员每学期到校辅导不少于2次。
3.学生法制课课时、教材、师资、经费做到“四落实”。
4.学生法制教育实践活动形式多样，生动有趣，扎实有效。学校、家庭、社会三位一体的法制教育网络健全，充分利用社会法制教育资源。
【阅读思考】
1.如何加强学校法治工作？
2.依法治校考核的主要内容是什么？
3.依法治校的主要保障有哪些？
【注释】
[1]依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）［EB/OL］．（2012-2-14）［2013-11-22］ . http：//www.fzshb.cn/news/201206/25429.html.
[2]邸宴廷.浅谈依法治校方略［J］.政府法制，2009（9）.
[3]邸宴廷.浅谈依法治校方略［J］.政府法制，2009（9）.
[4]程永春.依法治校初探［J］.天津市教科院学报，2005（10）.
[5]黄河，王天荆.法治在高校行政管理中的实现［J］.江苏高教，2005（5）.
[6]黄河，王天荆．法治在高校行政管理中的实现［J］．江苏高教，2005（5）.
[7]刘冬梅.发达国家教育督导制度的比较及启示［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2002（3）.
[8]探析行政指导法治化问题及对策［EB/OL］. （2012-3-15） ［2013-11-22］. http：//www.lunwenwang.com/freepaper/legalpaper/administrativelaw.
[9]刘冬梅.发达国家教育督导制度的比较及启示［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2002（3）.
[10]凌飞飞.新中国省级教育督导制度研究［D］.重庆：西南大学，2006（5）.
[11]中华人民共和国教育部. 教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知［EB/OL］.（2013-2-12） ［2013-11-22］.http：//www. moe.gov.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/s5933/201301/146831.html.