1﹒4　三元重叠结构的困境与“短板效应”

1﹒4﹒1　三元重叠结构的困境：风险渗透与“恶性循环”

我国融资体制三元重叠结构的形成过程同时也是财政领域与金融领域之间“软约束”资金关系的形成过程。这种尚未理顺的资金关系使财政与金融之间内生出一种风险转嫁和渗透的机制。随着风险的不断积累，我国融资体制的三元重叠结构最终将陷入长期融资的困境。

财政向金融的风险转化源于20世纪80年代以后，在“放权让利”的政策趋向下，国家的“减税让利”的财政政策使国民收入分配格局发生了巨大的变化。收入在分配上向居民、企业和地方倾斜，出现了财政收入占GDP的比重和中央财政占全部财政收入的比重双下滑的局面。财政赤字和债务规模不断扩大，预算内资金拮据，致使中央财政调控宏观经济的地位和作用受到了严重的挑战。居民储蓄的持续增长使国有银行资金充裕，正好可以弥补中央财政在投融资和宏观调控方面留下的真空。国有金融体系肩负起部分的财政职能，成为中国的“第二财政”，尤其表现为国有金融对国有企业的资金支持。国有银行作为一个经营型主体承担了本不应该承担的社会责任，当其出现效益滑坡，偿债困难时，财政理应出资救助，但由于财力紧张，只能依靠国有金融体系的资金维持。国有金融体系资金的财政化倾向使体制内的风险不断外化，转移到银行体系、资本市场乃至居民等全社会，国有金融制度也因此积累了巨大的风险，陷入困境。

更为严重的是，国有金融制度的风险最终必然又会影响到财政的稳定，使风险不断地转移、恶化，最终形成“恶性循环”。国有金融制度的高风险自1997年亚洲金融危机以来得到了政府的高度重视。虽然到目前为止，还没有出现过货币危机或大面积的银行倒闭危机，但不能说明我国不存在爆发金融危机的可能性。占全部金融机构存、贷款60％以上的四大国有银行资本充足率低，资产状况令人担忧；资本市场的动荡和长期低迷使金融领域存在安全隐患。解决金融风险的重任自然要落到政府财政的身上，这也算是政府为国有金融的支持成本买单。

我国财政为化解国有金融的风险已付出了高额的代价。在1998年3月、2004年1月和2005年4月21日，我国财政分别注入2 700亿元人民币、450亿美元的外汇储备和150亿美元补充国有银行的资本金。在1999年，我国政府投资成立了四大资产管理公司，以化解国有银行的不良资产。在2004年中国银行和中国建设银行财务重组时财政又拿出3 000多亿元用于核销呆坏账等。除了注资以外，间接减征营业税，债权转股权，中央政府直接补偿和暗补等手段也频繁使用，这无疑成为沉重的财政负担。中央政府的债务负担越来越重，但有限的财政资源还必须支付其他极为庞大的各项改革费用。在其他金融领域，中央政府已经在农村信用社的改革中投入1 600亿元用于支付农村信用社的改革费用。根据世界银行1997年的报告，包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施及环境保护在内的极为重要的财政支出项目，中国每年的缺口占GDP的比重在4﹒6％以上，相当于中央财政1997年总预算的135％。此外，另据世界银行估计，从1997年到2004年，中国在基础设施方面至少需要投入6万亿元人民币⁽¹¹⁾。(www.daowen.com)

同时，必须注意的是，中国的财政支出中还有相当部分是没有计入正常的显性财政支出的隐性负债，这主要包括一些应当由财政承担，却由于种种原因没有承担的债务，如财政欠发的工资、粮食经营亏损性挂账、国有金融机构的不良资产以及养老保险金欠账等。世界银行曾经估算过，中国的所有政府债务累计已经达到GDP的100％⁽¹²⁾。目前政府债务在急剧增加，其债务额从1997年的5 500亿元上升到2002年的1﹒9万亿元，上升了250％。2002年总债务占GDP的比重只有8％，但2004年已达到25％。政府的债务容易受到利率突然上升的影响，债务负担会随着利率的上升而快速增加，这会引发财政危机。财政危机的化解如果依赖金融资金的支持，必然又会引发通货膨胀，陷入“东欧型通货膨胀”陷阱。财政和金融领域风险的相互渗透，会形成“恶性循环”，增加潜在危机爆发的可能性，影响到财政与金融领域的稳定，最终会使我国融资体制陷入长期融资的困境。

1﹒4﹒2　“短板效应”与经济增长的长期资金需求

我国融资体制形成的三元重叠结构使财政危机与金融危机之间具有很强的相互传染效应。三元重叠结构的困境使经济发展所需的长期的、稳定的资金得不到满足。国有银行的商业化改革，资本市场的动荡和短期投机以及财政收入中发行国债等债务的增加难免会出现经济行为的短期化倾向。但经济的持续快速发展需要长期稳定的资金支持，社会资金的“短板效应”导致那些投资规模大、周期长、风险高和预期利润不确定的投资项目因得不到资金的支持而无法实施。融资体制的落后使其与经济的发展相脱节，资金的短缺对经济发展的制约作用会随着改革的深入而凸显。

以基础设施为例，基础设施资本的积累在经济增长中发挥着关键性作用。农业、水利、铁路、交通（公路、港口）、通讯、城市建设等基础设施的领域不仅直接与企业生产、居民生活和社会福利相关，而且还关系着其他产业投资的增长，并制约着经济的可持续发展。据世界银行统计，到20世纪90年代初，不同收入国家的交通、通讯、煤气、电力和供水等主要基础设施部门增加值占GDP的比重约在7％～10％之间，收入水平越高，比重也越高。由于我国融资体制的落后，长期以来我国基础设施建设投入资金缺口较大、规模滞后。联合国曾建议发展中国家基础设施建设投资比例应占全社会固定资产投资的9％～15％，占GDP的3％～5％。⁽¹³⁾国外的发展经验也表明，基础设施投资占国内生产总值和固定资产投资的比例，会随着经济发展程度的提高而有所降低，但仍应保持在一定的水平之上，即使是发达国家基础设施投资占GDP的比例也应在1﹒2％以上，占固定资产投资的比例应在6％以上。我国基础设施建设投资远远没有达到这一目标，从1952—2000年48年的时间里，基础建设投资占GDP的比重只有1﹒37％，仅为联合国推荐指标的27％～46％；占固定资产投资比重只有4﹒3％，仅为联合国推荐指标的29％～48％。⁽¹⁴⁾投资的不足使基础设施的供给结构不能适应经济增长的需求结构，区域基础设施配置与资源分布错位，基础设施的服务效率不高。

当前我国经济社会发展中的主要矛盾之一就是经济的可持续发展需求与金融发展相脱节，融资体制发展落后使长期资本需求难以满足。在涉及国家经济安全的战略性领域，“两基一支”（基础设施、基础产业和支柱产业）领域由于长期资金投入不足导致供给不足。特别是2004年出现的煤、电、邮、运等能源交通供应紧张，主要农产品以及重要原材料等出现的资源约束，从融资角度考察主要是由于长期资本供给不足所致。资金“短板效应”的出现无疑会制约经济继续保持高速的增长，经济增长放缓必然导致许多社会矛盾的凸显和激化，不利于社会的稳定。要解决制约社会经济发展中的长期资金瓶颈问题就要深化我国融资体制的改革，寻求解决三元重叠结构困境的有效方式，建立一种新的可以为经济发展提供长期资金支持的金融制度安排。这不仅关系到我国社会经济发展目标是否能够实现，而且也决定着我国转轨经济改革是否能够成功以及社会是否能够发展和稳定。