政党视角下的南美社会公平改革评析——以智利中左翼政府为例
马勇田 席桂桂
摘要：民主化以来，智利在社会改革层面取得一系列成果，并在中左翼政府领导下完成了千年减贫目标，但仍然是拉美地区收入分配最不公平的国家，没有从根本上改变智利经济发展与社会收入不公平的现状。本文探究了中左翼执政联盟社会公平改革取得有限效果的原因，认为改革效果有限与智利民主政治体制的稳定性、政党体制的包容性以及基于执政目标的政党协调机制的折中性有关。智利民主化以来，国会在社会改革进程中扮演了稳定器作用，避免激进改革引发社会动荡，但是国会行动的延宕却削弱了社会公平改革的效果。智利温和而非极化的多党制保证了智利中左翼政府长期执政，为降低执政联盟政党协调成本，中左翼社会公平改革只能在保增长的基础上兼顾收入公平。中左翼政府社会公平改革最终难以从根本上改变高经济增长与社会分配高度不平衡之间的失衡问题。
关键词：智利 中左翼政府 社会公平 拉丁美洲
20多年来，拉丁美洲国家中左翼政府纷纷执政，改变了该地区的政治生态，一些国家的施政以“实现社会公正，推动经济发展”为目标，以缩小社会差距和减少社会不公为重点，积极消除贫困，推行社会变革，较大程度上改善了本国的社会公平发展水平。在拉丁美洲地区的国家政治发展中，存在着一种区域性政治现象，即所谓的“传染效应”，也就是说一个国家出现的政治现象会因为“外溢”而扩散到其他国家，这些国家也因而出现同样或类似的政治发展。本文以民主化以来智利中左翼政府施行的政策入手，分析智利的社会公平改革成就和得失，希望见微知著，对拉丁美洲国家的社会公平改革运动有初步的认识。
一、 引言
2021年12月，智利左翼政党联盟“赞成尊严”赢得总统大选，智利再次迎来中左翼联盟政府执政，新政府主张更高征税率，更公平社会。社会公平问题一直是智利社会现代化过程中的痼疾，历届中左翼政府都积极推进社会公平改革。自1989年12月智利中左翼政党组成“争取民主联盟”赢得大选，开启智利民主化进程以来，中左翼政党联盟一共组建了五届政府。在中左翼政府领导下，智利成功迈入中高收入国家并加入经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织），社会贫困问题也得到一定程度的解决，完成了千年减贫目标。但是智利社会贫富差距以及收入不公平问题并没有得到根本改善，仍是拉美地区收入分配最不公平的国家。为什么中左翼政府的社会公平改革很好地解决了贫困问题，但是并没有解决社会公平问题？
既有研究成果主要从制度设计缺陷、政府职能扭曲，以及政治参与动员不足等角度进行分析，认为上述原因导致智利政府公共政策失败，从而不能很好解决智利社会公平问题。例如拉蒙·洛佩兹（Ramón López）等学者认为智利的税务系统改革失利导致低层次的财政支出，而低税收则难以获得足够资金投入人力资源和知识生产与扩散，进而导致持续的社会不公平现象。 (1) 国际劳工组织的研究报告则将这种不公平归为智利教育不公平导致劳动力薪资不公平。 (2) 有学者认为智利社会不公平现象源自政府公共职能体系的扭曲和失效，特别是政府主导下建立的农工体系、采矿业、贸易、金融、教育、医疗健康，以及交通运输等系统的职能扭曲和失效。 (3) 也有学者从政治制度参与的角度，将智利社会不公平问题归结于智利政治制度，认为缺乏底层民众代表参与政治讨论和决策制定，导致智利的贫困和不公正问题难以得到有效解决。 (4) 还有学者对智利新千年减贫经验进行了细致梳理，指出拉戈斯政府采取政策理论创新和实践创新措施，促使智利消除贫困的国家意志有显著提升，并取得了明显的减贫效果，但是收入分配领域并没有得到同步改善。 (5)
上述研究成果或者从制度设计本身的缺陷，或者从智利减贫行动取得成就等方面探讨了智利社会公平改革的效果，为深入理解智利的社会不公平现象成因提供了有益的视角。然而，不从政党政治角度深入分析智利的改革进程，就不能找到引发社会公平改革失效的根本性因素，也很难解释政党政治因素在中左翼政府社会改革进程中所扮演的重要作用。基于此，本文尝试从政党政治视角探讨智利社会公平改革与发展，探讨中左翼政党联盟在治理贫困与社会不公平问题上的改革成效及效果有限的原因。
二、 历届智利中左翼政府社会公平改革措施分析
长期以来，贫穷和社会不公正问题一直是拉美国家现代化过程中的痼疾，对智利来说也不例外。促进社会公平发展，特别是解决社会收入不公平问题，是智利中左翼政府社会公平改革的一大目标。从1990年到2018年，除去2010—2014年右翼政党执政，智利中左翼政党联盟一共组建了五届政府。 (6) 其间，无论是中左翼“争取民主联盟”（the Concertación），还是中左翼“新多数派联盟”（Nueva Mayoría），他们都将改革税收、增加社会公共投入、提高贫困人口社会权益，以及动员多元社会力量参与改革作为社会公平施政的重要内容。随着智利社会整体财富的不断积累，历届中左翼政府在解决社会收入不公平问题上都采取了积极措施，大体上是从以下四个方面进行改革：
第一，增强国家税收汲取能力，增加公共福利开支，增加对低收入者的社会保障。中左翼政党联盟借助税收改革，通过富人税、企业所得税等方式增强二次分配力度。艾尔文政府通过税收改革，增加对富裕阶级和中产阶级的个人收入税，对公司征收企业所得税税率从10%增加到15%；巴切莱特政府进一步加大对富人的征税力度，提高企业所得税税率，由2014年的21%提高到2018年的26%，降低个人所得税的最高税率，由2014年的40%下调到2018年的35%。 (7) 希望借助新的税收制度保障国家财政稳定，以提高社会公共支出并调节收入分配。
第二，中左翼政府采取加大公共投入方式，促进教育、养老、医疗等领域的社会公平。在保证经济增长和宏观经济稳定的前提下，中左翼政府积极增加社会公共支出以解决居高不下的贫富差距和社会收入不公平问题。艾尔文和弗雷两届政府都通过扩大社会和福利财政支出来提高穷人的生活水平，艾尔文政府的社会和福利财政支出占到国内生产总值（GDP）的11.7%，对贫困家庭的津贴增加了50%，同时，通过补贴一些学校的膳食以及妇婴营养项目、利用减贫基金对穷人进行技能培训等多种方式减少社会不公平。 (8) 1991—2001年，智利社会公共开支占政府总开支的比重由同期的60.4%提高到72.2%，由15814亿比索（当年价格）增加到69238.5亿比索，增长了337.8%。 (9)
教育不公平引发的学生运动一直是智利社会不稳定的主要因素。针对这一问题，巴切莱特政府推出一系列涵盖幼儿园到大学的教育法案，推出新的法律法规和监管体系，并给予更多教育经费支持。首先，巴切莱特政府通过立法，设立幼儿教育副秘书处和管理会，负责学龄前幼儿相关政策的制定、实施和评估，延伸了教育公平的覆盖面。其次，在高等教育方面，颁布了高校临时管理员和关停管理员办法，通过临时接管问题高校，维护学生利益，帮助学校走出困境。 (10) 再次，促成智利国会最终通过教育普惠法（Ley de Inclusión Escolar），法案内容涉及教育逐步免费；增加教育财政投入，增加对免收学费学校的资助；取消择优录取，消除教育歧视，大力振兴公办教育机构，促进私立教育转向非盈利性质；要求学校将教育资金和资源用于教育本身，不得挪作他用。教育普惠法促进了智利全国公共教育体系的建立和完善，将公共教育由市政管理逐渐变为国家管理。 (11)
在公共医疗卫生和养老金领域，智利中左翼政府增加了医疗体系预算，1990年到1994年间，政府预算增加了70%，将医疗体系覆盖到大多数穷人。 (12) 针对私人养老金问题，2002年，拉戈斯总统提出了“智利团结计划”（Chile Solidario），向全国22.5万户赤贫家庭提供一揽子社会保障，将政府援助与贫困家庭的自身努力结合起来。 (13) 巴切莱特政府继续推动拉戈斯政府的“智利团结计划”以解决极端贫困问题，并将受益家庭增加至27.5万户，预算资金占国内生产总值的比重增加到1%。 (14) 2008年，巴切莱特政府出台“团结养老金”（Solidarity Fund）法案，将参保人群覆盖到低收入群体的老年人。
第三，提高工人、妇女、老龄贫困人口的社会权益，提高最低工资水平，减少社会收入不公平引发的社会问题。1990年艾尔文政府执政后，着力提高工人权益，除了赋权工会、完善劳工立法等，还提高失业工人救济金，适度增加工人最低工资标准（至1992年已经提高了20%）。 (15) 拉戈斯政府再次提高最低工资水平，由艾尔文政府时期的月最低工资1.8万比索（约合45美元）提高到2000年的10万比索（约合217美元）。 (16) 2006年，社会党人米歇尔·巴切莱特带领“争取民主联盟”执政，成为智利历史上首位女总统，她承诺要建设一个“更加包容、非歧视的公正社会”，特别要注重妇女权利，并在任期内任命了智利首个性别平等的内阁。 (17) 巴切莱特政府关注老龄贫困人口，通过“团结养老金”法案，采取“团结支柱”、新增母亲补助津贴、调整遗属残障保险费率、提升基金运营能力等一系列改革措施，将国家财政支持的公共养老金覆盖至私营养老金“无力惠及”的边缘群体，比如自谋职业者、老无所依的农民、妇女和街头商贩等贫困人口。 (18)
第四，进行体制改革，推动政治公平。一方面，中左翼政府通过宪法改革、取消军队等群体特权，促进社会公平；另一方面，扩大政治参与度，推进政治民主，促进社会公平。
历届中左翼政府都将修改宪法作为政治民主化和促进社会公平改革的重要内容，主张削减军方特权、清除军政府时期特权制度。拉戈斯总统和巴切莱特总统在社会公平改革上更为积极，这两届政府均将修改宪法作为重要施政纲领之一。拉戈斯政府通过修宪将总统任期改为4年，取消终身参议员和指定参议员，促进政府与中产阶级商业团体及个体私营者在商贸政策方面进行交流互动，进一步激发市场活力。多年来，智利民众认为政府没有达到社会公平的目标，希望政府更广泛倾听民众的政治诉求。2014年，巴切莱特总统承诺要用一部新宪法来取代军人独裁统治者皮诺切特在1980年制定的宪法，增加公众的政治参与。
中左翼政府通过机制改革强化政府的社会救济能力，动员社会力量参与社会公平改革。弗雷政府和巴切莱特政府都进行了制度改革以适应公平施政：在进一步完善劳工法律的基础上，弗雷政府还设立全国消除贫困委员会和全国反腐败委员会两个机构，进一步增加社会救助计划拨款；巴切莱特政府动员广大社会力量参与社会问题决策。2007年，巴切莱特政府召集政治、社会和技术部门组建“公平与劳动总统咨询委员会”（the President Council on Labor and Equity），专门研究智利社会不公平问题，并直接向总统提出政策建议。 (19)
三、 智利中左翼政府社会公平改革效果分析
智利持续20年的社会公平改革，使得中左翼政府的施政方案和改革措施能够保持长时间的延续性和创新性，从而在经济发展和减贫方面取得较大成果，但是在缩小贫富差距，特别是在缩减收入差距方面效果不彰。
中左翼执政联盟时期，智利国内生产总值迅速增加，社会经济活力得到进一步释放。根据国际货币基金组织（IMF）发布的数据，1990—2000年间，智利年均实际GDP增长率平均为6.66%，比同期拉美地区的平均增长率（3.3%）高出1倍，是智利历史上经济增长最快的时期。 (20) 尽管受2008年全球金融危机影响，智利年均实际GDP增长率低于十年前的平均值，但仍然达到4.13%，显示出智利经济发展的稳定性。2010年，智利人均GDP达到12808美元，成功突破人均GDP 1.2万美元的所谓“中等国家收入陷阱”，迈入发达国家行列。 (21) 同年，智利加入经济合作与发展组织（OECD），成为“富国俱乐部”的一员。2014—2017年间，智利人均GDP基本保持在14500美元左右，超出同时期拉美地区人均GDP 4000—5000美元，智利人均社会财富拥有量相对而言取得了不错的成绩。 (22)
图1 中左翼政府执政以来智利贫困率变化（1990—2017）
资料来源：The World Bank Data：“Poverty headcount ratio at national poverty lines （ofpopulation）⁃Chile，”https：//data.worldbank.org/indicator/SI.POV.NAHC？locations=CL. ［2021-12-14］
智利减贫事业取得巨大成就。多年的经济稳定发展保证了国民收入的增加，加上智利政府积极进行社会公平改革，社会贫困现象得到极大缓解。从艾尔文政府强调“增长兼顾公平”的倡议，到弗雷政府对贫穷宣战，再到继任的拉戈斯政府、巴切莱特政府针对贫困和不公平问题采取的一系列社会救济和保障改革，持续20年的改革让智利的减贫事业取得了巨大成就。1990年中左翼政府执政之初，智利的贫困人口比例高达38.6%， (23) 其后不断下降，从2000年的36%下降至2011年的22.2%，2017年进一步下降到8.6%。 (24) 极端贫困人口（每天生活费低于1.9美元）从1990年占比为7.9%下降至2011年的0.6%，2017年进一步下降到0.3%。 (25) 就减贫效果看，智利成为拉丁美洲地区唯一成功实现千年减贫目标的国家。
整体而言，智利的减贫事业取得了巨大的成就，然而收入差距问题却并没有因为中左翼政府实施的社会公平改革而得到解决。以衡量一个国家或地区居民收入差距的基尼系数（Gini index）来看，艾尔文政府时期，智利的基尼系数为0.53左右 (26) ，随后几届中左翼政府时期的基尼系数大致稳定保持在0.55左右，2014年再次执政的巴切莱特政府将基尼系数保持在0.44的水平，表明智利居民收入差距过大。
图2 中左翼政府执政以来智利基尼系数变化（1989—2017）
资料来源：Gini index （World Bank estimate）⁃Chile， https：//data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI？end=2017&locations=CL&start=1987&view=chart. ［2021-12-14］
智利居民收入差距过大的另外一个表现是社会不同阶层占有的财富比重很不合理，改革之后这一现象基本没有变化，甚至还有所恶化。从不同阶层财富分配差距看，1996年弗雷政府时期智利最贫穷的10%的人口收入只占有全国总收入的1.4%，最富有的10%的人口收入占有总收入的41.3% (27) ；2013年，智利最贫穷的10%的人口收入占全国总收入的1.7%，最富有的10%的人口收入占总收入的41.5%，收入分配不公平现象反而有所增加。2017年底，巴切莱特总统执政后期，智利不同阶层财富分配差距有所降低，最富有的10%的人口占有总收入的比率降至36.3%，但是在经合组织34个成员国中，智利以最不平等国家的头衔名列第一，是拉美地区乃至世界上收入分配严重不均的典型国家。 (28)
从社会财富集中的程度看，经过20余年中左翼政党联盟的执政，智利的社会财富反而越来越集中到少数几家大财团（Grupos）手里。有研究显示，1990年到1995年间，排名前六大财团的财富总额在国民生产总值（GNP）中的占比从54.2%增加到55.8%。 (29) 2018年智利排名前六大财团的财富总额占国民生产总值的59.9%，财富越发趋向集中。
表1 智利前六大财团总资产在国民生产总值的比重（2018年）
资料来源：Centro de Estudios en Economía y Negociosceen de Universidad del Desarrollo， “Ranking de Grupos Económicos⁃2018”， https：//ceen.udd.cl/files/2020/02/RGE⁃18⁃12vf⁃2.pdf.［2021-12-15］
四、 政党政治与中左翼政府社会公正改革分析
智利历届中左翼政府都以解决极端贫困问题和社会收入不公平问题作为社会公平改革目标，在保持宏观经济稳定增长基础上兼顾社会公平水平的提升；通过公平施政、税务改革、扩大公共支出、完善法律和机制改革等手段，推动经济增长与社会公平相互协调发展。总的来看，智利中左翼政党联盟的社会改革取得了一定的效果，但没有根本改变智利经济发展与社会收入不公平失衡的问题，这或与智利政党政治特点有关。
首先，智利的政党政治体现为中左翼政党长期执政，中右翼政党长期把控国会众议院，这阻碍了智利就涉及发展全局的改革达成一致。尽管智利也存在总统制政府、比例代表制议会及多党制竞争，但是自民主化以来，智利保持了较好的政权稳定性和政策的可持续性，在政党政治方面的表现就是中左翼与中右翼政党保持了较长时间较为稳定的政治博弈过程。智利国会由众、参两院组成，众议院负责直接对行政、司法、军事等公共部门的行为实行监督，参议院对众议院在监督过程中所发现的问题及提出的相关处理意见进行最终裁决；国会作为最高立法机构，独立于政府和最高法院。 (30) 智利的政府制度设计就决定了有关国家重大改革或者法案的颁布，需要获得众议院多数票通过，然而皮诺切特军政府时期遗留的选举体系，导致众议院右翼反对政党占多数。中左翼联盟在20年执政过程中，中右翼控制了国会众议院，通常状态下，国会很难就涉及智利发展全局的改革达成一致，特别是在为改革提供资金的问题上。 (31) 多年来，智利亟需新的经济改革以破除可持续发展的结构性瓶颈，但是智利国会中右翼政党的杯葛，一定程度上削弱了中左翼政府社会公平改革的努力。
其次，从中左翼联盟内部党派的构成、主张与协调机制来看，中左翼联盟内部关于“增长第一、公平第二”的政策选择是为了保持内部最大共识，从而保证联盟内部团结和维护政权的可持续性。智利中左翼政府之所以选择增长优先而非公平优先的发展道路，与执政联盟内的政党协调成本有密切关系，这意味着中左翼执政联盟需要通过寻求政党间政策共识来平衡左翼和右翼政党，从而维系执政联盟的团结和温和性，于是右翼政党关于保增长的诉求与左翼政党关于社会公平的追求就成为中左翼执政联盟的政策共识。
长期以来，拉丁美洲国家普遍存在着政党林立、党派多元的问题，多数党派联合执政的基础是满足共同利益关切点并努力协调彼此需要，智利同样也面临这种现象。军政府时期，各政党克服政治分歧、团结一致，成立反对皮诺切特军事统治的政党联盟，尤其是基督教民主党和社会党领袖克服长期的意识形态对立，形成了较为稳定的联盟，并逐渐向中间党派靠拢。 (32)
自此，团结成为智利民主化转型后维系政党联盟执政的信条，政治生态呈现温和而非极化。尽管这种政党生态能够保证中左翼政府长期执政，但是也存在联盟为避免冲突而将社会公平改革议题延宕处理的可能。其中，无论是民选上台替代军政府执政的中左翼“争取民主联盟”，还是后来巴切莱特领导的中左翼“新多数派联盟”，都包含多个中间偏左的政党。右翼政党求新思变，中间派政党稳中求进，左翼政党寻求变革，执政联盟在社会公平改革的决策和实施过程中，必然要考虑到执政党的意识形态和政治立场。 (33) 对于智利中左翼政党联盟来说，政党结盟的目的是尽可能降低联盟的议价成本，寻求利益最大化，这意味着，社会公平改革必须建立在执政联盟共识的基础上。倡导社会公平改革，实现经济的“公平增长”，实现经济发展红利能为智利不同阶层共同分享，解决新自由主义政策下社会改革导致的社会贫穷和不公平问题，成为执政党凝聚政党和社会各阶层合作的最大共识。艾尔文和弗雷政府提出的“公平基础上的增长”纲领，最大程度凝聚了社会共识和政党关于改革与发展的共识；“争取民主联盟”的组织设计将工人、农民、中产阶级和商人的代表联合起来，在推翻军政府独裁斗争中获得了民众的大力支持。 (34) 针对社会福利制度私有化、市场化带来的弊端，中左翼政府将改革养老金制度、改革教育制度作为政府社会公平施政的首要议题。在具体的社会公平改革举措中，中左翼政党联盟将经济增长与资源公平分配较好地融合起来，政府在经济改革和市场效率上起到指导性作用，同时建立了一系列社会保障措施，建立了包容性发展的国家改革模式。
社会公平改革需要综合政治经济因素进行全局考量。从政治角度出发，如果政府难以获得执政联盟的内部支持，则总统的社会改革措施必然要进一步调整，这使得如果中左翼执政联盟内部出现激进改革措施，也会被政党联盟内部平衡，走向温和。例如，巴切莱特总统在第二次执政时提出较为激进的教育公平改革方案，遭到利益团体和反对党的掣肘，企业家反对提高所得税，反对把增加的所得税用于资助教育；天主教会和右翼议员反对教改方案，认为这将使私立学校关门；而左翼大学生认为，教改方案仍没有明确提出高等教育免费；不少家长则批评教改方案并没有触及私立小学，却会使公立小学关闭。巴切莱特总统卸任时没能完全兑现2013年大选期间的承诺，她推行的教育改革只能向60%的学生提供免费的大学教育，而不是最初提出的70%。税制改革提案面临批评，并且劳动改革似乎在巴切莱特政府的内阁改组后逐步放缓。 (35)
从经济角度出发，智利中左翼政党联盟的社会公平改革需要政府强大的财政能力予以保证，从而实现社会财富的二次公平分配。其中，经济增长是历届中左翼政府执政的稳定基础，经济增长可以增加国民财富，足够的经济增长能够抵消政府扩大财政预算和社会支出导致的投资不足，政府可以在较小压力下进行养老、医疗、教育、居住等领域的社会保障制度改革和相应的财政安排，这对减少贫困尤其是有效解决极端贫困问题有着巨大帮助。然而，当政府税收汲取能力下降时，势必影响政府公共支出，智利的社会公平改革就会遭遇一系列阻力，进而影响到政党联盟的稳定性和政府的合法性。
再次，从智利整个政治体制角度看，无论是中左翼执政党，或者中间偏右的执政党，智利政党政治所蕴含的温和性、包容性和趋同性等特点，要求社会公平改革必须保证温和稳健，保证改革政策必须是稳定而连续的，而不是积极冒进的改革政策。无论从中左翼政党自身执政的需要，还是从智利整体政治环境的要求来看，智利都只能沿着新自由主义方向，将社会公正置于次要位置。
所谓“新自由主义”的经济政策，指的是借助国家力量建立起“自由市场经济”，强调市场效率优先原则，刺激市场在生产资源配置中的积极性，通过“价格自由化”“金融自由化”“贸易自由化”，以及“企业私有化”等一系列改革措施，加速国民经济和财富的增长。 (36) 皮诺切特军政府的新自由主义经济改革为智利经济的持续增长奠定了基础，1981—1989年，智利经济累积增长27.5%，比同期整个拉美地区经济平均11.7%的累积增长高出1.35倍。 (37)
继任的艾尔文政府、弗雷政府对军政府的新自由主义改革采取实用主义态度，继承和修订这一时期的经济改革措施，将发挥市场竞争性与保证社会公平结合起来。 (38) 弗雷政府提出“公平的增长”这一施政纲领，实质是继续坚持市场自由化，坚持军政府时期形成的外向型经济发展模式，同时采取一系列公平改革措施，弥补过去对社会不公平现象的忽略。(https://www.daowen.com)
从艾尔文总统到巴切莱特总统，历届中左翼政府延续了前任的经济政策，保持了市场优先的改革取向，发挥市场在经济发展中的积极作用。市场效率优先的新自由主义思想依然是指导历届智利中左翼政府国内改革的主要意识形态。例如在对外贸易领域，智利坚持自由贸易原则，通过降低关税，参加或者倡导双边、地区性的自由贸易协定等方式增强市场活力。尽管中左翼及其支持者们对中左翼“争取民主联盟”出台社会公平政策解决收入极化问题抱有很高期望，但是中左翼政府的社会公平改革需要顾及不同利益集团和党派的政治主张，社会公平改革不能妨碍自由市场经济的发展，中左翼政党联盟对这一观点有着清醒的认知，过于偏离市场的改革在联盟内部就会被平衡。联盟对新自由主义改革模式的继承，对经济稳定增长的承诺成为一种政治正确，也是执政稳定性的重要基础。从这个意义上讲，智利中左翼政府依然遵循效率优先的新自由主义传统，尽管20年来他们努力进行社会公平改革措施，也仅仅是在原有问题上遮上了一层照顾社会公平的温情面纱 (39) ，社会公平沦为智利中左翼和中右翼竞选的口号，手握选票的智利中产阶级成为社会公平改革的最大受益者，但是对于最贫困的20%的人口，无论是私有化改革，或者是社会保障体系的改革都没有使其获益。 (40) 新自由主义思想引导下的社会福利私有化制度，特别是教育市场化和私有化运行多年催生的既得利益团体，成为智利社会公平改革巨大的阻力。同时，私有化也导致社会财富越来越集中到少数几家大财团手里，智利的社会不公平现象日益突出。
五、 结论
1989年12月，智利中左翼政党联盟“争取民主联盟”第一次赢得了智利大选。迄今，智利的中左翼政党联盟一共组建了五届政府，他们实施了一系列重视社会与经济的协调发展以及推动社会公平改革的措施。这一时期，智利国民经济取得很大的发展，社会贫困问题获得缓和，但是智利社会收入分配不均衡、不公平的格局并没有得到根本改善。智利政党权力格局的稳定性、中左翼政党联盟协调的折中性，以及智利政党体制的包容性，导致中左翼政府的社会公平改革只能是在新自由主义经济改革“保增长”的目标下的有限调整。
“促进经济增长”“促进社会公平”是中左翼政党联盟的社会政策共识。保持经济增长是历届中左翼政府保持执政稳定性的基础，通过经济私有化、市场化维持经济高速增长，是政党联盟的经济政策共识，一旦社会公平措施过激，就会引发政党联盟内部不同利益集团的反对，导致社会公平改革只能取得非常有限的效果。
对中左翼执政联盟来说，寻求社会公平是满足选民政治、实现执政稳定的重要保证，同时也是中左翼联盟凝聚政党和市民社会的共识，是提高政府执政效率的工具。智利政府长期以来进行的新自由主义主导下的市场化、私有化，给智利的社会福利制度带来严重弊端，中左翼政府的社会公平改革在减贫领域取得巨大成就，但是在改善居民收入分配不公平、社会财富结构不均衡方面效果有限。这是因为极端贫困问题得以借助智利国民经济长期发展、国民收入提高予以缓解，但是社会公平改革涉及不同政党多元政治诉求，必须建立在执政联盟共识的基础上。出于联盟执政稳定性需求，中左翼政党联盟在进行社会公平改革方面所受掣肘较大，势必需要稳妥处理。
对智利来说，坚持经济私有化与奉行社会公平改革存在着一定的矛盾，继续坚持新自由主义改革路径，只能导致社会财富越来越集中，政府公平施政的空间越来越有限。在当前自由贸易受阻背景下，国际经济增长乏力，作为以资源出口为主的外向型经济体，智利国民经济发展容易受到大宗商品价格波动的影响，这给智利政府带来财政压力，势必影响到社会公共支出的增加。智利左翼政党联盟上台执政，是否能从根本上改变智利新自由主义发展模式，真正改革税制及养老金制度，实现公平教育，提高社会福利，是非常值得观察的问题。
（马勇田，中共佛山市委党校讲师；席桂桂，四川外国语大学国际关系学院副教授 ）
(1) Ramón López and Sebastian Miller， “Chile： The Unbearable Burden of Inequality，” World Development， Volume 36， Issue 12， December 2008， pp.2679-2695.
(2) Sarah Gammage， Tomás Alburquerque， Gonzálo Durán， Poverty， Inequality and Employment in Chile， International Labour Office， Conditions of Work and Employment Series No.46， Conditions of Work and Employment Branch.⁃Geneva： ILO， 2014， p.4.
(3) Markos J. Mamalakis， “Poverty and Inequality in Latin America： Mesoeconomic Dimensions of Justice and Entitlements，” Journal of Interamerican Studies and World Affairs， Vol.38， No.2/3， 1996， pp. 185-186.
(4) Álvaro García Hurtado， “Development in Chile 1990-2005： Lessons from a positive experience，” Research Paper， UNU⁃WIDER， United Nations University （UNU）， No.2006/13， available online at： https：//www.econstor.eu/handle/10419/63434. ［2021-05-02］
(5) 刘捷、刘学东：《新千年智利反贫困政策》，《拉丁美洲研究》2019年第6期。
(6) 这五届中左翼政府分别是：艾尔文（Patricio Aylwin）政府（1990—1993）、弗雷（Eduardo Frei）政府（1990—1999）、拉戈斯（Ricardo Lagos Escobar）政府（2000—2005）、巴切莱特（Michelle Bechelet）政府（2006—2010）、巴切莱特政府（2014—2018）。
(7) CFA， “Tax Law Reform in the year 2014，” http：//www.chilefa.cl/tax⁃law⁃reform⁃in⁃the⁃year⁃2014/.［2021-05-04］
(8) Carol Graham， Safety Nets， Politics and the Poor： Transitions to Market Economies （Washington DC： Brookings Institution， 1994）， p.41.
(9) 王晓燕：《智利改革重点的转移》，《拉丁美洲研究》2004年第3期。
(10) 李鹿：《西语媒体视域下智利女总统的形象构建——巴切莱特和智利新政》，《时代报告》2015年第3期。
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(16) 王晓燕：《智利改革重点的转移》，《拉丁美洲研究》2004年第3期。
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(36) 王晓燕：《智利改革重点的转移》，《拉丁美洲研究》2004年第3期。
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