本文的研究视角借鉴了萨缪尔·P·亨廷顿的政府秩序论,提出了“社会支持度”和“政府稳定性”两个变量。他认为第三世界发展中国家实现现代化的过程就是一个克服社会动荡和防止出现政治衰朽的历史阶段,或者说,是实现政治稳定的过程。而实现政治稳定的关键在于构建一个强大政府,他认为强大政府指的是有能力制衡政治参与和政治制度化的政府。^[10]政府强大理论本质上是通过对“政治参与”和“政治制度化”两个变化因素的考察,来确定其对“政治秩序”的影响。在政府秩序论中,亨廷顿认为“政治参与”和“政治制度化”有高低之分,是保证“政治秩序”的关键,并通过“政治参与/政治制度化＝政治动乱”这一公式来表达。亨廷顿根据这两个因素高低搭配所形成的不同组合,将不同的政体大致划分为两种趋向:一种是普力夺(Praetorian)政体趋向,即“政治参与”水平高而“政治制度化”水平低的政体。在普力夺政体中各个团体以各自的方式直接参与政治活动,学生罢课、工人罢工、民众暴动、军人政变,国家的政治秩序陷入极大的混乱之中,政治秩序处于不稳定状态中。另一种是公民政体趋向,即“政治参与”水平低而“政治制度化”水平高的社会。在公民政体中,具有明确而稳定的制度化权威结构适宜于该政体的政治参与。在寡头、精英、公民社会中会有不同的表现形式,在常见的现代政体中,政党常作为组织群众参政的关键机构起着补充或取代传统政治结构的作用,政治秩序保持总体稳定。^[11]亨廷顿依据“政治参与”和“政治制度化”的高低将国家划分为国内政治较为混乱的普力夺政体和国内政治较为稳定的公民政体,这为本文的研究提供了一定的启发。

政府强大论研究的层次是设定在国家层次的探讨,其核心是通过对“政治参与”和“政治制度化”的观察来探讨国家内部“政治秩序”的问题,其前提是认为“政治秩序”的建立有利于经济和社会的长期稳定发展。而本文关注的是较低层次的港口项目投资,但同样是以国内政治的角度为视角来分析发展中国家的实际发展状况。在自变量的选取上,因为本文的研究对象更加具体,所以对自变量也采取了降维具象的处理,将“政治参与”具象为社会支持度,将“政治制度化”具象为政府稳定性。这样的具象安排,是基于兼顾政府强大论的思想和本文研究实际的考虑:一方面,这种具象化是出于相同角度的不同层次的考虑。“政治参与”与社会支持度均是以政治参与的主体,即公民为视角,这其中也包括由公民组成的社团、政党等组织,但是前者的互动对象是国家层次,以“政治秩序”为结果;后者是项目层次,以项目能否顺利进行为结果。“政治制度化”与政府稳定性均是从政治机构层次,前者是包括政治活动中方方面面的制度化,后者是与项目直接相关的政府层次。另一方面,这种具象化是出于可对港口投资项目直接产生影响的考虑。社会各界对项目的支持度会直接反映在其表现中,如抗议示威、暴力阻挠等行为,这与项目能否顺利进行直接相关;政府作为东道国的唯一合法管理者可以直接决定项目能否顺利进行,如停工、项目审查等行为。除此之外,对文章案例分析而言,两者的变化易于观察,方便操作,降低误差。因此,本文所采用的社会支持度与政府稳定性的概念是对亨廷顿政府强大论思想的降维、具象和创新。

基于亨廷顿政府强大论观点和中国相关投资案例的综合考察,本文提出一个核心假设:中国在巴基斯坦、斯里兰卡、缅甸的港口投资中,东道国的社会支持度、政府稳定性与中国对三国四港的投资项目稳定性呈正相关关系。首先,关于社会支持度。在本文中,社会支持度指的是东道国国内公民个人及团体等社会力量对中国在东道国所投资建设的港口项目的支持程度。对于社会支持度的衡量,本文着重关注在项目投资建设期间,东道国国内是否有针对中国投资建设港口项目的抗议示威活动;东道国企业和社会组织对中方提交的港口投资方案是否满意;东道国主流媒体是否对中国投资建设的港口项目出现偏向性评价。其次,关于政府稳定性。在本文中的政府稳定性指的是东道国政府在中国投资建设港口期间是否存在正常或异常政府更迭。对于政府稳定性的衡量,本文着重关注在项目投资建设期间,东道国政府是否存在正常或异常政府更迭;东道国新一届政府的对华政策和态度是否友好;东道国国内是否频繁发生反政府抗议游行。最后,关于项目稳定性。本文的项目稳定性指的是中国在三国四港的投资的稳定性。对于稳定性的衡量,本文是以合同施工计划和港口投资建设实际情况为标准,将施工进展情况划分为项目正常、项目中止、项目受限三种情况,这三种情况被视为是不利程度递增的三种情况。

基于以上假设,可得出四种可验证的情况(表1)。

表1　“一带一路”投资政治社会风险的四种可能情况

第一,在社会支持度高、政府稳定性高的背景下开展的港口投资项目,风险最小,最易正常推进。在这一背景下,中国的港口项目投资不仅不会受到来自东道国国内民众和政府的阻力,甚至能够抵消一些潜在的自恐怖主义活动、第三国等外在政治风险。这种项目多是建立在中国与东道国两国政府和民众长期友好往来的基础之上。(www.daowen.com)

第二,在社会支持度高、政府稳定性低的背景下开展的港口投资项目,风险较大,易导致项目发生停滞。这种情况,常见于在项目投资建设过程中,东道国政府发生更替并叫停项目,东道国民众虽然有较高的支持度,但这种支持度往往是出于对项目完工后给自身带来的利益预期,这种预期本身并不能完全确定,所以并不牢固。又因为民众获取的信息不对称,新政府往往会采用一个冠冕堂皇的理由来叫停项目,使民众对项目的支持很难转化成有力的政治行动,民众的支持多停留在情绪层面。最终,项目被迫停滞。

第三,在社会支持低、政府稳定性高的背景下开展的港口投资项目,风险较大,易导致项目发生停滞。在这一背景下,政府较为稳定,政府对项目支持度较高。但随着项目投资的深入,国内社会或是出于对项目内容的误解、不理解或是出于国外势力的误导等因素,社会对项目的反对声越来越大,较低的社会支持度常会导致民众的抗议游行,这种不满有可能会直接作用于项目上,也可能通过反对党、国家机关等途径间接作用于项目上,导致项目发生停滞。

第四,在社会支持度低、政府稳定性低的背景下开展的港口投资项目,风险最大,往往导致项目运行受限。这种情况,常见于在项目投资建设过程中,民众因为种种原因对项目存在一些片面理解或不满,反对派上台执政后,对社会不满,采取放之任之乃至有意扩大项目投资的消极影响,使项目投资面临双底的困境,以实现自身的政治目的,造成项目受限。这种受限无法确定受限结束时间,东道国也未明显出现违约,导致中资出现损失后很难合理索赔。

本文选取三国四港的中方港口投资作为研究案例有其特殊性考虑。这种特殊性体现在两方面。一方面是港口的特殊性。在“一带一路”互联互通基础设施投资建设中,“一带”的核心在于铁路和公路,“一路”的核心重点在于港口。动辄几十亿美元规模的港口投资是基础设施投资、对外直接投资的代表性项目,也是各国高度关注的基础设施市场。各国对高铁市场的争夺战已经打响了一段时间,而对港口的关注方兴未艾。在中国现有的对外港口投资的模式中,已不再是围绕单个港口码头建设,而是扩展到以港口为中心的港口工业园区、港口城、海陆联运枢纽、公路铁路枢纽等建设项目中,这种捆绑式的开发模式往往是通过一个港口的成功开发带动了更多的资金投入,这与中国传统的海外铁路、公路、水电站的开发模式均不相同,其辐射广度和深度远超项目本身。除此之外,在客观上,中国海外港口的建设在一定程度上的确具备快速转化为地区军事新支点的潜力。另一方面是投资的特殊性。在大型基础设施类的对外直接投资项目中,虽然非公经济的投入有所增加,但央企和地方国企仍是投资主力。^[12]央企和地方国企的投资固然会考虑投资收益和投资风险等问题,但因为其国有性质的原因,在选择项目时也存在完成政治任务的动因。可以说,央企和地方国企对于项目前期风险评估的结果并不敏感。因此,本文的研究侧重于在项目双方签约后的建设、运营这一时间段的风险变化和应对,而非项目签约前的风险评估。