第六章 二审应诉
一、二审诉讼的特点
《行政诉讼法》第85条规定,当事人不服人民法院第一审判决的,有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的,有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的,人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第101条规定,不予立案、驳回起诉和管辖异议的裁定可以提起上诉。
因此,当事人对一审判决或裁定不服提起上诉的,二审诉讼程序开始。应诉人员参加二审诉讼,要把握行政诉讼二审程序的特点,以便圆满完成二审诉讼工作。从原则上分析,行政诉讼的二审程序具有如下特点:
(一)应当开庭审理,例外情形可以不开庭审理
《行政诉讼法》第86条规定,人民法院对上诉案件,应当组成合议庭,开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。因此,行政诉讼的二审程序,可能开庭审理,也可能不开庭审理。开庭审理适用于:(1)当事人提出新的事实;(2)当事人提出新的理由;(3)当事人提出新的证据;(4)当事人虽然没有提出新的事实、理由和证据,但是合议庭认为需要开庭审理。
对于这些法定的应当开庭审理的情形,前面3种情形均属于当事人通过上诉来决定是否开庭审理的情形。如果应诉人员认为二审开庭审理比较有利于案件的解决,应当对一审判决认定事实、理由以及是否存在新证据进行充分的研究,从中发现有价值的部分,并将这部分事实、理由整理作为上诉的事实和理由,或者提交新的证据,这样可以有效启动上诉审查的开庭审理程序。
但是根据行政诉讼法的上述规定,即使不进行开庭审理的案件,法院也需要经过“阅卷、调查和询问当事人”。实践中,法院在二审程序中,对于不开庭审理的案件,法院一般都会通知当事人进行“谈话”。这种谈话,实质上是承办法官了解案件事实和当事人争议焦点的一种形式,对于解决案件纠纷是非常重要的环节。应诉人员不应忽视“谈话”的重要性,到庭谈话前应充分做好案件准备工作,携带和案件有关的所有诉讼材料,这样才能充分陈述己方意见而使诉讼主张得到法院的支持。同时,对于不开庭审理的案件,法律文书的起草工作就显得更为重要,如上诉状、答辩状等,这些书面材料是二审法院审查判断各方当事人观点和理由的重要来源,其是否准确、是否有说服力,在很大程度上影响诉讼的结果。
因此,应诉人员在二审诉讼中,应把握开庭审理和不开庭审理的区别,有针对性地采取有效的措施和手段,争取己方诉讼利益的最大化。
(二)全面审查原则
《行政诉讼法》第87条规定,人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。这确立了行政诉讼中二审的全面审查原则。这一原则的主要内容包括:
1.审查对象既包括一审判决、裁定的内容,也包括被诉行政行为的内容
行政诉讼的目的是要解决被诉行政行为的合法性问题,所以二审法院不仅要审查一审判决、裁定是否合法,还要对被诉行政行为的效力进行认定。因此二审诉讼的审理,将围绕着一审裁判和被诉行政行为的合法性进行。应诉人员对于二审法院审理的范围要有明确的认识,既要熟悉一审判决或裁定的内容,还要熟悉被诉行政行为的相关证据和法律适用,这样才能有效应对二审法院的审理工作。
2.审查范围不受当事人所提争议及其理由的限制
无论上诉人上诉的事实和理由如何,二审法院审查的内容基本上是法定的。在审查一审判决的合法性时,要审查一审判决认定事实、适用法律、审判程序3个环节的合法性问题;在审查被诉行政行为的合法性时,要对被诉行政行为的职权依据、事实根据、法律适用、行为程序以及是否存在滥用职权等进行全面审查。当事人在上诉程序中即使没有就上述问题提出争议,仍然属于二审法院要审理的内容。
3.审理重点是当事人提出的上诉事实、理由和证据
行政诉讼的二审程序尽管体现了比较强烈的法院职权主义色彩,但是当事人提出上诉事实、理由和证据,仍然是二审审理中的重要内容。行政机关作为上诉人时,应诉人员需要对上诉事实、理由以及新提交证据作出充分的阐述;行政机关作为被上诉人时,应诉人员需要对上诉事实和理由、证据进行说明并质证。
因此,应诉人员在上诉程序中,要对一审判决或裁定被诉行政行为合法与否做好全面的准备工作。尤其是行政机关作为被上诉人时,应诉人员需要注意的是,二审法院可能对被诉行政行为的合法性进行重新审查。
(三)限制提供新证据原则
在行政诉讼中,诉讼证据应当在一审程序中提供和审查完成。其中原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的,视为放弃举证权利;被告应当在一审答辩期届满前提供全部证据和法律依据,否则视为没有相应证据。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第35条第2款规定,原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,人民法院不予接纳。
根据上述规定,应诉人员在二审应诉准备工作中应紧紧围绕一审诉讼提交的证据展开。应诉人员应当对一审各方当事人提供的证据进行全面的审查,并对一审法院认定的事实进行分析,进而判断案件的走向和应诉策略。此外,应诉人员在二审诉讼中并非不能通过提供新证据来取得案件的实质性突破,在下列3种情况下应诉人员可以考虑提供新证据:(1)行政机关在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;(2)行政机关在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据;(3)一审程序完成后新产生的证据。
二、二审应诉工作的主要内容
(一)准备证据材料和诉讼材料
应诉人员在二审诉讼活动中,需要整理和准备的证据和材料包括:
1.一审法院的判决或者裁定;
2.一审判决或者裁定送达的时间;
3.一审各方当事人提供的全部证据,包括原告、被告、第三人提供的证据;
4.一审庭审中证人出庭的陈述;
5.一审法院收集的证据材料;
6.上诉人提交上诉状及相关证据。
应诉人员对上述全部材料和证据进行审查后,根据案件事实和特点确定应诉策略。和一审应诉一样,二审应诉人员也可以在程序上和实体上准备应诉策略。另外,在一些案件中,二审应诉也可以仅仅进行程序答辩,如当事人超过上诉期提起上诉,代理人不符合条件以被代理人名义提起上诉等。
(二)准备应诉文件
应诉人员在二审活动中需要准备的法律文书主要是答辩状。二审的答辩状应为书面形式,其主要内容包括:
1.关于一审裁判结果的意见;
2.关于一审诉讼请求的意见;
3.关于二审上诉请求和理由的意见。
除二审答辩状之外,还应向法院提交下列材料:一审答辩材料复制件、社会统一信用代码证、组织机构代码证、法定代表人身份证明、授权委托书、代理人工作及身份证件材料。
示范文本14:
行政诉讼答辩状
答辩人:××× 地址:×××
法定代表人:××× 局长
因××(上诉人)诉我局《政府信息公开告知书》(××政信函〔2015〕×××号)一案,不服北京市第一中级人民法院(2015)一中行初字第×× ××号《行政裁定书》(下称“一审裁定”)已经提出上诉,现根据事实和法律提出答辩如下:
答辩请求:驳回上诉,维持一审裁定
事实和理由:
我局认为,一审裁定认定事实清楚,适用法律正确,上诉人提出的上诉请求应予驳回。具体事实和理由如下:
一、基本情况
2015年7月30日,我局收到上诉人网络报送的《政府信息公开申请表》,上诉人申请公开信息的内容描述为“1.你局近年来(1990-2014)联合组织检查医疗机构的药品不良反应报告和监测工作的开展情况的相关信息:-相关检查工作报告-相关报告、公函、信件、通知、行政处罚书等文件-你局针对调查情况采取的相应措施;2.你局对上述信息的主动公开情况,公开的方式、处所、时间,如在你局官方网站主动公开请给出能够直接指向该页面的完整网址链接”,获取信息的方式要求为电子邮件。
我局经过查询后作出《告知书》,主要内容如下:(略)。
二、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确
1.上诉人信息公开申请要求我局公开24年间的有关信息,该口径的信息我局从未统计过;根据上诉人的要求,我局需要重新为其收集、加工和汇总、整理;
2.我局经过检索,没有找到有关的政府信息,并不影响上诉人信息公开申请的属性;其要求我局对信息进行收集加工汇总,与我局答复的“不存在”并不存在矛盾。
综上所述,一审裁定认定事实清楚、适用法律依据正确、并无不当,请求法院裁定驳回上诉请求。
此致
北京市高级人民法院
答辩人:×××
年 月 日
(三)递交答辩状
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第108条,当事人提出上诉,应当按照其他当事人或者诉讼代表人的人数提出上诉状副本。原审人民法院收到上诉状,应当在5日内将上诉状副本发送其他当事人,对方当事人应当在收到上诉状副本之日起15日内提出答辩状。原审人民法院应当在收到答辩状之日起5日内将副本发送上诉人。对方当事人不提出答辩状的,不影响人民法院审理。因此,行政机关在二审应诉中,可以根据实际情况,在15日内或者开庭时提交二审答辩状。
(四)开庭
二审诉讼的开庭审理程序,与一审诉讼基本相同,但由于二审全面审查的原则,既要对被诉行政行为合法性进行审查,也要对一审的裁判进行审查,因此,二审审理主要围绕一审裁判认定的事实、适用法律法规及一审审判程序进行。一般情况下,上诉案件的审理主要包括下列程序:
1.上诉人发表对一审裁判文书的异议,被上诉人对此发表意见;被上诉人发表对一审裁判文书的异议,上诉人对此发表意见。在该阶段,应诉人员作为被上诉人,应针对一审裁判文书认定的事实、适用的法律法规及一审审理程序中对己方不利的部分提出异议,并发表意见;对有利于己方的部分,表示同意一审裁判。
2.法庭归纳上诉的争议焦点。在该阶段,法庭会将可能影响本案裁判的争议焦点进行归纳,并进行集中审理,因此,应诉人员认为法庭归纳焦点不足以反映本案全貌的,应向法庭提出异议,增加新的争议焦点。
3.上诉人和被上诉人就争议焦点逐一进行辩论。在该阶段,应诉人员应针对法庭归纳的焦点问题进行集中论证,如上诉人主张被上诉人不作为的,应诉人员应向法庭提供充分的证据和法律依据,证明本机关不具有作该行为的职责、本机关履行职责的期限尚未到期或本机关已经履行了职责。(https://www.daowen.com)
(五)参加宣判、领取法律文书
《行政诉讼法》第88条规定,人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起3个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。
应诉人员参加二审诉讼的最后一项活动,即是参加法庭宣判,或者在法院通知后领取二审裁判文书。未经延长的二审案件,法院的审理期限为自收到上诉状之日起3个月,应诉人员可以据此大致估算裁判文书的领取时间。应诉人员领取裁判文书后,二审诉讼宣告终结。涉及执行的案件,应诉人员还应注意跟进被诉行为的后续执行。
三、二审上诉工作的主要内容
(一)准备上诉文件
行政机关在二审程序中作为上诉人时,上诉人员需要准备的法律文件主要是上诉状。上诉人员需要充分重视上诉状的准备工作,尤其是二审法院决定不开庭审理而采用书面审理时,上诉状的准备工作显得更为重要。
1.上诉状的基本内容
上诉状应当为书面形式,上诉人员应在对相关材料和证据进行审查后撰写上诉状。一般而言,上诉状应载明上诉人、被上诉人的基本情况;上诉请求;上诉事实和理由等。
2.上诉状内容的确定
(1)确定上诉案件的各方当事人
一方当事人提起上诉的,该当事人为上诉人,未提起上诉的对方当事人为被上诉人。共同诉讼中的一人或一部分人提起上诉,提出上诉的人为上诉人,与上诉请求相对立的当事人均为被上诉人,与上诉请求利害关系一致、未提起上诉的其他当事人仍处于原审诉讼地位。
(2)确定上诉请求
《行政诉讼法》第89条规定,人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(1)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(2)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(3)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(4)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。
根据上述法律规定,从维护行政机关利益的角度而言,行政机关对一审判决或裁定不服的,根据具体案情可以提起的上诉请求包括:(1)依法改判、撤销或者变更;(2)发回重审;(3)裁定撤销原判决,发回重审。
(3)确定上诉事实和理由
和一审起诉一样,二审上诉也要向法院说明事实和理由。上诉人员应对一审裁判文书认定事实有异议的部分进行重点撰写,并引用相关法律条文,向法院详细说明上诉人作出被诉行政行为是有充分的事实依据和法律依据的,程序是合法的,一审法院未采纳上诉人的答辩意见,因此,请二审法院支持上诉人的上诉请求。
示范文本15:
行政上诉状
上诉人(一审被告):×××,住所:
法定代表人:×××,局长
被上诉人(一审原告):×××有限公司,住所:×××
法定代表人:××,董事长
上诉人不服北京市第一中级人民法院作出的(2014)一中行初字第×× ×号行政判决,现提出上诉。
上诉请求:
1.请求依法撤销北京市第一中级人民法院(2014)一中行初字第×××号行政判决书;
2.请求改判驳回被上诉人的全部诉讼请求;
3.一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。
事实和理由:
上诉人认为,一审判决认定事实不清、适用法律法规错误,应予纠正,特提出上诉,具体理由如下:
一、一审法院认为评审期限超出规定部分不应扣除、超过规定期限的技术审评时间需要计入许可期限,缺乏事实根据和法律依据
1.《行政许可法》第28条规定,对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。
《行政许可法》第45条规定,行政机关作出行政许可决定,依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的,所需时间不计算在本节规定的期限内。
《药品注册管理办法》第55条规定,国家食品药品监督管理局药品审评中心(以下简称“药审中心”)完成技术审评后,提出技术审评意见,连同有关资料报送国家食品药品监督管理局。第152条规定,国家食品药品监督管理局应当在20日内作出审批决定;20日内不能作出决定的,经主管局领导批准,可以延长10日,并应当将延长时限的理由告知申请人。
根据前述规定,药审中心进行专家评审所需时间应当全部从上诉人作出被诉许可行为的期限内予以扣除。
2.药审中心技术审评时间超过规定的时限,是药审中心未能遵守有关的期限规定,其后果是药审中心的技术审评超期,并不能认定是上诉人的行政许可超出期限。
根据上诉人提供的证据,药审中心是独立的事业单位,独立行使药品审评的职能,《药品注册管理办法》对药品审评的期限作了明确规定。本案中,药审中心的行为按照其时间表和工作安排及审评程序作出,并非行政许可程序的范畴。一审判决认为“药审中心未能在法定期限内完成技术审评工作,其超出的时间不应予以扣除”,错误认为专业技术组织药审中心的行为后果应由上诉人承担,与《行政许可法》第28条等规定的精神严重不相符,明显缺乏事实根据和法律依据。
二、根据《药品管理法》等规定,药品注册应审查药品有效性,该有效性是药审中心技术审评的重要内容,在缺乏该法律要件的情况下,上诉人退回请药审中心研究,符合法律规定,一审法院认为上诉人该行为并无明确依据程序违法,属于适用法律错误
《药品注册管理办法》第3条规定,药品注册,是指国家食品药品监督管理局根据药品注册申请人的申请,依照法定程序,对拟上市销售药品的安全性、有效性、质量可控性等进行审查,并决定是否同意其申请的审批过程。
《药品注册管理办法》第13条规定,申请人应当提供充分可靠的研究数据,证明药品的安全性、有效性和质量可控性,并对全部资料的真实性负责。
《药品注册管理办法》第154条规定,有下列情形之一的,国家食品药品监督管理局不予批准:……(三)研究项目设计和实施不能支持对其申请药品的安全性、有效性、质量可控性进行评价的。
本案中,2008年1月22日,原药监局在收到药审中心报送的审评报告后,发现审评意见中缺少药效学研究评价相关内容,作出《审批处理意见单》退回请药审中心研究,符合前述规定,一审法院认为“该退件程序并无明确的法律依据,应认定为程序违法”缺乏法律依据。
1.首先,“违反法定程序”是对现有程序的违反,而不是指增加了某个程序步骤。增加一个程序步骤,即使没有具体明确的法规依据,也并不当然属于程序违法。在没有法规明确规定的情况下,行政机关还会按照正当程序的要求作出一些程序安排。一审判决仅仅以增加了一个没有具体明确的法规规定的程序环节,就简单认定为程序违法,缺乏法律依据;
2.其次,本案件中,上诉人增加一个“退回补充”的程序,是履行法定职责的必需步骤。在法规没有具体明确规定该程序步骤的情况下,原药监局作为许可机关,在发现药审中心的审评报告缺乏药效学评价的情况下,退回请药审中心研究,是基于上诉人与药审中心的工作分工,即药审中心负责技术审评,上诉人负责法律审查和行政处理。上诉人发现药审中心的审评意见缺少必要的内容,退回请药审中心研究,是上诉人履行其确保上市药品安全性、有效性、质量可控性这一职责的内在要求。如上诉人仅仅依据缺乏材料就作出不予许可的决定,是剥夺了被上诉人作为许可申请人的补充材料的权利。
综上所述,一审判决认定事实不清、适用法律错误,请求法院判如所请。
此致
××××人民法院
上诉人:×××
年 月 日
(二)准备证据材料和诉讼材料
行政机关在提起上诉前需要整理和准备充分的证据和材料,上诉人员需要准备的证据和材料主要包括:
1.一审法院的判决或者裁定;
2.一审判决或者裁定送达的时间;
3.一审己方提供的全部证据;
4.一审证人出庭的陈述;
5.一审法院收集的证据材料等。
(三)递交上诉状
《行政诉讼法》第85条规定,当事人不服人民法院第一审判决的,有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的,有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的,人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
(四)开庭
在该阶段,上诉人员应首先对一审裁判认定的事实、适用的法律法规、一审审理程序等提出异议;然后对被上诉人提出的异议发表意见;最后针对法庭归纳的争议焦点问题和被上诉人进行辩论,重点论证本机关所作行政行为的合法性和合理性。
(五)参加宣判、领取法律文书
《行政诉讼法》第88条规定,人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起3个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。
二审上诉人员参加二审诉讼的最后一项活动,即是参加法庭宣判,或者在法院通知后领取二审裁判文书。未经延长的二审案件,法院的审理期限为自收到上诉状之日起3个月,上诉人员可以据此大致估算裁判文书的领取时间。上诉人员领取裁判文书后,二审诉讼宣告终结。