行政强制类案件应诉实务研究
《行政强制法》第2条规定,本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。
因此,本章将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两类,分别研究其应诉实务。就性质而言,行政强制措施和行政强制执行都属于行政事实行为。行政事实行为虽然不直接处分相对人行政法上的权利义务,但仍可能对相对人造成损害,而且属于行政机关执行公务的行为,因此,也属于行政诉讼的受案范围。一些单行法对此作出了明确规定,如《税收征收管理法》第88条第2款规定,当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院起诉。《国家赔偿法》第4条第2项规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。
一、行政强制措施
(一)法院对行政强制措施进行审查的主要内容
《行政强制法》第4条规定,行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。因此,对于行政强制措施,法院一般要进行4个方面审查:
一是权限审查,即被告是否具有作出行政强制措施的法定权限和范围,行政强制措施的实施权限和范围主要来源于具体领域法律规范的规定。
二是事实审查,即行政强制措施的实施是否符合法定条件,法定条件的确定主要根据具体领域法律规范的规定。
三是程序审查,即行政强制措施的实施是否符合法定程序,行政强制措施的实施程序,需要同时符合《行政强制法》和具体领域法律规范的规定。
四是法律适用审查,即行政强制措施所适用的法律依据是否正确。由于行政机关实施的行政强制措施属于行政事实行为,很多情况下并不制作法律文书(特别是紧急情况下的即时强制),因此,被诉行政强制措施所适用的法律规范主要由应诉机关在诉讼中提供。在出具法律文书的情况下(如扣押财物时出具回执),制式的法律文书上可能记载有法律依据。
应诉机关收到起诉状后,应当就法院需要审查的各方面内容准备充分的证据材料,并就争议的主要问题在答辩状中进行回应,于举证期限内连同证据一并交给法院。在随后的庭审中,应诉机关应当结合法院的审查内容,对被诉行政强制措施的合法性进行全面而又有针对性的说明。
(二)关于强制措施权限的应诉
对于强制措施权限的应诉,应诉机关主要以向法院提交法律规范为主。
《行政强制法》第9条规定,行政强制措施的种类:(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。第17条规定,行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。
具体领域法律规范示例:
《治安管理处罚法》第82条规定,需要传唤违反治安管理行为人接受调查的,经公安机关办案部门负责人批准,使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人,人民警察经出示工作证件,可以口头传唤,但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人,可以强制传唤。
《公安机关办理行政案件程序规定》第2条第1款规定,本规定所称行政案件,是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。第9条第1款规定,行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。第42条规定,办理行政案件时,可以依法采取下列行政强制措施:(一)对物品、设施、场所采取扣押、扣留、临时查封、查封、先行登记保存、抽样取证等强制措施;(二)对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等强制措施。
上述法律法规规定了可由公安机关实施的行政强制措施,及有关管辖权。
(三)关于强制措施事实的应诉
应诉机关应当就实施强制措施时是否符合具体法律规范规定的情形进行举证和说明。
具体领域法律规范示例:
《治安管理处罚法》第82条规定,需要传唤违反治安管理行为人接受调查的,经公安机关办案部门负责人批准,使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人,人民警察经出示工作证件,可以口头传唤,但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人,可以强制传唤。
因此,“无正当理由不接受传唤或者逃避传唤”,是公安机关对该人实施强制传唤的事实要件。应诉机关应当就被强制人当时具有上述情形进行举证,证据形式可以是录音录像、工作记录、证人证言等。
(四)关于强制措施程序的应诉
应诉机关应当就行政强制措施的实施符合《行政强制法》和具体领域法律规范规定的程序进行举证和答辩。
《行政强制法》第18条规定,行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由2名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。第19条规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。第20条规定,依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施,除应当履行本法第18条规定的程序外,还应当遵守下列规定:(一)当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限;(二)在紧急情况下当场实施行政强制措施的,在返回行政机关后,立即向行政机关负责人报告并补办批准手续;(三)法律规定的其他程序。实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失,应当立即解除。
具体领域法律规范示例:
《公安机关办理行政案件程序规定》第43条规定,实施行政强制措施应当遵守下列规定: (一)实施前须依法向公安机关负责人报告并经批准;(二)通知当事人到场,当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。当事人不到场的,邀请见证人到场,并在现场笔录中注明;(三)听取当事人的陈述和申辩;(四)制作现场笔录,由当事人和办案人民警察签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中注明。当事人不在场的,由见证人和办案人民警察在笔录上签名或者盖章;(五)实施限制公民人身自由的行政强制措施的,应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限;无法当场告知的,应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知;身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的,可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。(六)法律、法规规定的其他程序。检查时实施行政强制措施的,制作检查笔录,不再制作现场笔录。第44条规定,情况紧急,当场实施行政强制措施的,办案人民警察应当在24小时内依法向其所属的公安机关负责人报告,并补办批准手续。当场实施限制公民人身自由的行政强制措施的,办案人民警察应当在返回单位后立即报告,并补办批准手续。公安机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。
公安机关实施行政强制措施,应符合上述程序规定。
(五)关于强制措施法律适用的应诉
《行政强制法》第10条规定,行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第9条第1项、第4项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第9条第2项、第3项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第11条规定,法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第9条第1项、第4项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
对于行政强制措施,法院主要审查行政强制的实施是否符合法律规定的条件,以及行政强制的实施是否符合法定程序。应诉机关应当就行政强制措施的作出符合实施条件和程序进行充分而完整的举证,主要应当围绕《行政强制法》的规定以及实体法律法规的特别规定和细化规定进行。
二、行政强制执行
对于行政强制执行,法院一般进行4个方面审查:
一是权限审查,即被告是否具有实施行政强制执行的法定权限,如果行政机关没有强制执行权,只能申请法院执行。
二是事实审查,即据以执行的法律文书所规定的强制执行条件是否满足,也即相对人自行执行的期限是否已经超过,而相对人仍未自行执行,以及执行的范围是否符合法律文书的规定。
三是适用法律审查,即适用的法律。《行政强制法》第13条规定,行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。此处的法律限于全国人大及其常委会制定的法律,不包括其他规范。
四是程序审查,即行政强制执行的实施是否符合法定程序。
应诉机关收到起诉状后,应当就法院需要审查的各方面内容准备充分的证据材料,并就争议的主要问题在答辩状中进行回应,于举证期限内连同证据一并交给法院。在随后的庭审中,应诉机关应当结合法院的审查内容,对被诉行政强制执行的合法性进行全面而又有针对性的说明。
(一)关于强制执行权限的应诉
对于强制执行权限的应诉,应诉机关主要以向法院提交法律规范为主。《行政强制法》第12条规定,行政强制执行的方式:(一)加处罚款或者滞纳金;(二)划拨存款、汇款;(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;(四)排除妨碍、恢复原状;(五)代履行;(六)其他强制执行方式。第13条规定,行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。因此,强制执行权只能由法律赋予,法律之外的其他法律规范关于赋予行政机关强制执行权的无效。
具体领域法律规定示例:
《海关法》第60条规定,进出口货物的纳税义务人,应当自海关填发税款缴款书之日起15日内缴纳税款;逾期缴纳的,由海关征收滞纳金。纳税义务人、担保人超过3个月仍未缴纳的,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,海关可以采取下列强制措施:(一)书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款;(二)将应税货物依法变卖,以变卖所得抵缴税款;(三)扣留并依法变卖其价值相当于应纳税款的货物或者其他财产,以变卖所得抵缴税款。海关采取强制措施时,对前款所列纳税义务人、担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。进出境物品的纳税义务人,应当在物品放行前缴纳税款。
上述法律赋予了海关的有关行政强制权。
(二)关于强制执行事实的应诉
《行政强制法》第34条规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。因此,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务,就是行政机关强制执行的事实依据。应诉机关应当向法院提交证据证明相对人具有过期不履行行政决定义务的行为。证据的形式可以是工作记录、现场照片、证人证言等形式。
(三)关于适用法律依据的应诉
《行政强制法》第13条规定,行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。此处除行政强制法外,限于相关领域的全国人大及其常委会立法。
(四)关于强制执行程序和文书的应诉
《行政强制法》第35条规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第36条规定,当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。第37条规定,经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出,并载明下列事项:(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)强制执行的理由和依据;(三)强制执行的方式和时间;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期。在催告期间,对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的,行政机关可以作出立即强制执行决定。第38条规定,催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第43条规定,行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是,情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。第44条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。
具体领域法律规范示例:
《北京市禁止违法建设若干规定》第17条规定,强制拆除违法建设,应当提前5日在现场公告强制拆除决定,告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的,通知本人或者其家属到场,拒不到场的,不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品,当事人拒不清理的,应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的,可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所,交还当事人,当事人拒绝接收的,依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。
因此,应诉机关应当向法院提供证据证明其实施的行政强制执行符合《行政强制法》和具体领域法律规范规定的程序,且强制执行文书亦符合上述法律规范的规定。
例:北京市顺义区人民法院(2016)京0113行初35号行政判决书
法院认为:被告实施的强制拆除行为存在以下几个问题:第一,被告在对原告的涉诉建筑物强制拆除之前,虽然向原告送达了《高丽营镇农业设施建设清理整治告知书》,但该告知书并未明确告知原告其所建建筑物违法;第二,被告未按上述法律和规章规定对原告作出限期拆除决定、催告书和强制拆除决定,也未告知原告享有陈述、申辩、行政复议和行政诉讼等相关权利和义务;第三,被告强拆涉诉建筑物时未按规定制作笔录,其在诉讼中亦未提供证据证明对强拆过程摄制了录像。因此,被告对原告涉诉建筑物的强拆行为明显违反法定程序。综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第2款第1项之规定,判决确认被告北京市顺义区高丽营镇人民政府于2016年1月18日强制拆除原告李海利在北京市顺义区高丽营镇四村北京利娟佳景种植园内所建房屋及院墙的行为违法。
该案件,被告强制执行程序存在未事先明确告知原告建筑物违法,未告知陈述、申辩权及救济途径,强制拆除过程中未依法制作笔录等诸多严重程序违法行为。因此,法院判决确认上述行政行为违法。