政府信息公开类案件应诉
一、信息不存在类或非本机关公开类案件
(一)法律规范
《政府信息公开条例》第21条第3项规定,对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:……(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。
《北京市政府信息公开规定》第28条第6项、第7项规定,对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出书面答复:……(六)申请公开的政府信息所涉事项属于本机关公开范围,但本机关未制作、未获取,或者未以一定形式记录、保存的,应当告知申请人申请的信息不存在并说明理由;(7)申请公开的政府信息所涉事项不属于本机关公开范围或者属于市人民政府公布由具体工作部门公开的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息公开机关的,告知申请人该行政机关的名称、联系方式。
(二)应诉要点
信息不存在(以下简称“不存”)和非本机关公开(以下简称“非本”)的答复形式本质上都是告知相对人,本机关处没有相关政府信息。但“不存”的答复形式侧重于说明没有相关政府信息这一事实,而“非本”的答复形式则侧重于本机关不具有可能获得相关政府信息的法定职责。根据行政诉讼举证规则,应诉机关需要证明涉案信息在本机关确实不存在,但是,证明事物不存在又是违背证明的基本规律的。因此,应诉机关可以从3个层面证明信息不存在:首先,如法律规定某事项不属于本行政机关职责,则本机关处不会有该事项所涉及的信息(答复“非本”的证明层次);其次,如果法律规定某事项确实属于本行政机关职责,但能够证明本机关在一定时间内未履行过该项职责的话,也可印证本机关处不存在涉案信息;最后,如果从法律和事实层面均无法明确排除本机关履行过涉案信息所涉职责,应诉机关需要提供检索证据,如果是电脑检索,应当提供检索截屏页。如果是人工检索,应当提交实际检索人签名的工作说明以及检索人的身份证明。以单位名义出具加盖公章的检索工作说明严格来说是不可取的,因为检索工作说明本质上是一份证人证言,只有自然人才具有感知周围发生的事实并作出证人证言的能力,单位作为法律上拟制的“人”,事实上不具有此种能力。
例:北京市第一中级人民法院(2015)一中行终字第539号行政判决书
基本案情:2014年3月19日,海淀公安分局收到王书丽通过邮寄方式提出的政府信息公开申请。在申请中,王书丽要求获取“2012年8月13日下午16:00许在北京海淀区温泉镇太舟坞村中心街南126号(申请人房屋所在地)拨打110出警工作人员的执法记录仪的录音录像”。2014年3月24日,海淀公安分局作出第65号登记回执并邮寄送达王书丽。2014年4月9日,海淀公安分局作出第65号延期告知书并邮寄送达王书丽。2014年4月29日,海淀公安分局作出第65号告知书并邮寄送达王书丽。王书丽不服该告知书,向海淀区政府提起行政复议。2014年8月1日,海淀区政府作出行政复议决定书,决定维持第65号告知书。王书丽亦不服,遂向法院提起行政诉讼。
法院认为,根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第5条第1款规定,被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案中,原告申请公开的政府信息为“2012年8月13日下午16:00出警记录(太舟坞村中心街南126号)”,被告作出告知书称其未保存,该政府信息不存在,但其并未对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况进行举证。据此,被告作出的该告知书主要证据不足,应予撤销。据此,撤销该告知书,责令被告重新处理。
对于申请人申请公开的政府信息,行政机关具有制作、获取或保存职责的,但经查不存在并据此答复申请人的,应当提供证据证明信息不存在的事实并说明理由,否则应承担败诉风险。相关证据可以是查询记录、检索记录、档案材料目录等。本案中,被告未履行该举证义务,被法院判决撤销了其作出的政府信息公开告知书。
二、咨询类案件
(一)法律规范
《政府信息公开条例》第2条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条规定,公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理:(一)因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为;(二)要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物,行政机关予以拒绝的;(三)要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工,行政机关予以拒绝的;(四)行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。
《北京市政府信息公开规定》第29条第1项规定,行政机关对下列申请事项应当分别按照以下方式处理:(一)申请内容为咨询、信访、举报等事项,不属于政府信息公开申请范围的,应当告知申请人通过相应渠道提出,对能够确定负责该事项的行政机关的,告知申请人该行政机关的名称、联系方式。
实践中,相对人向行政机关提出法律、政策或者业务等事项咨询的,不属于《政府信息公开条例》第2条的调整范围。对于该类申请,不管行政机关答复或不答复,作出何种答复,法院均会认为不属于受案范围,并作出驳回起诉的裁定。由于我国对“咨询”一词的具体含义未作明确规定,法院一般直接以《政府信息公开条例》第2条或以《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第3项的规定为依据,认定何为咨询,并作出裁判。
(二)应诉要点
一般情况下,如果针对相对人的申请,行政机关无法直接以提供有载体的现有信息的方式予以准确回应,而是需要进行一定的主观判断,才可认定该申请构成咨询事项。如相对人的申请中包括了要求行政机关回答“是什么”“为什么”“进展程度”“是否包括”“是否合法”“事实根据”“合法性依据”等内容,或者借信息公开形式要求行政机关作出并提供行政处理决定的,一般可认定相对人的申请构成咨询。对此类案件,应诉机关在诉讼中的主要作用是说服而不是举证。应诉机关需要就认定申请人的申请构成咨询的理由对法院进行详细说明。但是,对于行政机关通过简单检索即可收集相关信息的,法院一般不会认定为咨询事项。如:申请人要求行政机关公开其为控烟工作采取了哪些措施。如果行政机关并未就控烟工作进行专门的档案管理,而是需要针对该申请,对其分散的档案卷宗中的相关信息进行汇总、分析并加工形成以专门的载体形式呈现的“控烟工作相关措施”信息,才能满足申请人的申请要求,则法院倾向于认为上述申请构成要求行政机关对信息进行创制,不属于法院受案范围。反之,如果行政机关基于其档案管理制度只需要进行简单的检索即可收集取得,亦无须形成新的信息载体,法院一般不会认定为构成信息的创制。此类案件中,应诉机关需要进行实体应诉。因此,在是否构成咨询不能确定的情况下,建议应诉机关可以进行程序和实体双重答辩。此外,如果被诉的信息公开告知书中明确表达了申请人的申请属于咨询,不再按照政府信息公开案件处理的内容,则应诉机关只能按照咨询去进行程序答辩,不能进行实体答辩。因为此时如按照实体答辩,等于认为咨询事项属于政府信息公开申请,从而构成逻辑悖论。
例:北京市第四中级人民法院(2015)四中行初155号行政判决
基本案情:2015年2月3日,原告宋春有向被告海淀区政府提交政府信息公开申请,申请公开的内容为:宋春有在前期有关“依据条款全文”的信息公开申请中,针对相同事项,海淀区政府作出的信息公开答复有的告知“属于公开范围”,有的告知属于“咨询”事项,故申请海淀区政府公开认定“咨询”事项的法律依据。2015年2月26日,被告作出《政府信息公开答复书》,内容为:根据《政府信息公开条例》第2条的规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。您的信息公开申请实质上是就相关事项向本机关进行咨询,并非《政府信息公开条例》规定的政府信息公开申请,海淀区政府不再按照《政府信息公开条例》有关规定向您进行答复。
法院判决认为,根据《政府信息公开条例》第2条规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。本案中,宋春有申请海淀区政府公开认定“咨询”事项的法律依据,实质上是对海淀区政府就相同问题前后答复不一致的咨询和质疑,并非申请公开《政府信息公开条例》规定的政府信息。海淀区政府对此咨询事项所作出的答复并未对宋春有的权利义务产生实际影响。综上,宋春有针对被诉告知书提起的本案之诉,不符合法定起诉条件,依法应予驳回。据此,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第44条第1款第11项之规定,裁定驳回原告的起诉。
由于咨询事项,不属于《政府信息公开条例》调整范围,法院对此类案件会以不属于受案范围为由驳回申请人的起诉,案件一般进入不到实体审理程序。对于此类案件最关键的是对申请信息内容的判断,即判断其是否为咨询事项,避免判断错误,导致答复错误。
三、国家秘密信息类案件
(一)法律规范
《政府信息公开条例》第14条规定,行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。
《保守国家秘密法》第17条规定,机关、单位对承载国家秘密的纸介质、光介质、电磁介质等载体(以下简称国家秘密载体)以及属于国家秘密的设备、产品,应当作出国家秘密标志。不属于国家秘密的,不应当作出国家秘密标志。
(二)应诉要点
国家秘密是绝对不公开事项。实践中,应诉机关向法院提交盖有国家秘密标志(密级章)的信息,一般可被认可为涉及国家秘密从而不应公开,不需要提交证明定密程序符合规定的证据等其他证据。如果涉案信息本身没有加盖国家秘密标志的,应诉机关应当提交其他证据证明该信息属于国家秘密,如将该信息定为国家秘密的批准文件等。在提交证据时,应诉机关应当采取恰当的保密措施,并在证据目录中标明提交了保密证据及其份数(无须标明所提交保密证据的标题),以及提醒法院涉密证据不向原告做交换,以免造成国家秘密的泄露。
四、商业秘密、个人隐私信息类案件
(一)法律规范
《政府信息公开条例》第14条规定,行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。第22条规定,申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。第23条规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
《北京市政府信息公开规定》第8条第1款、第2款规定,行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。符合下列情形之一的政府信息,不予公开:(一)根据《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律、法规和国家有关规定,涉及国家秘密的;(二)根据《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律、法规和国家有关规定,涉及不为公众所知悉、能给权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息的;(三)根据相关法律、法规和国家有关规定,涉及他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等个人隐私信息的;(四)根据法律、法规和国家有关规定,其他不予公开的。(https://www.daowen.com)
(二)商业秘密的认定
《反不正当竞争法》第9条第3款规定,本法所称的商业秘密,是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。
《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第2条规定,本规定所称商业秘密,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。本规定所称不为公众所知悉,是指该信息是不能从公开渠道直接获取的。本规定所称能为权利人带来经济利益、具有实用性,是指该信息具有确定的可应用性,能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势。本规定所称权利人采取保密措施,包括订立保密协议,建立保密制度及采取其他合理的保密措施。本规定所称技术信息和经营信息,包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招投标中的标底及标书内容等信息。本规定所称权利人,是指依法对商业秘密享有所有权或者使用权的公民、法人或者其他组织。
(三)个人隐私的认定
目前并无法律法规对个人隐私的范围给出明确认定。一般认为,个人隐私是指公民个人生活中不愿为他人(一定范围以外的人)公开或知悉的秘密,主要包括电话号码、住所、财产状况、婚姻状况等。
(四)应诉要点
依照前引法律规定,行政机关收到可能涉及商业秘密或个人隐私的政府信息公开申请的,应当采取4步程序处理。相应地,应诉机关在诉讼中应当就每一处理程序提供证据证明或作出合理说明,主要为:
1.对是否涉及商业秘密或个人隐私进行初步判断的证据,或进行合理说明;
2.经初步判断认为政府信息涉及第三方商业秘密或个人隐私,且公开可能侵犯第三方合法权益的,书面征求第三方意见的证据;
3.第三方不同意公开的证据,以及对于不予公开是否存在对公共利益造成重大影响进行审查的证据,或进行合理说明;
4.涉及第三方商业秘密或个人隐私的信息能够作区分处理的,已经向申请人提供可以公开的信息内容的证据。
五、内部管理信息、过程性信息类案件
(一)法律规范
《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条规定,政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。
《北京市政府信息公开规定》第28条第5项规定,对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出书面答复:……(五)申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息,应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。
(二)内部管理信息
《政府信息公开条例》第2条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。如果不是行政机关在履行行政职责过程中制作或者获取的信息,而是行政机关在履行内部管理职能时制作或者获取的信息,法院倾向于认定属于内部管理信息。如行政机关的人员工资、人员晋升的相关信息等。应当注意的是,行政机关履行各种内部管理职能,最终目的还是更好地履行法律规定的行政职责,两类职责之间的界限并不明确,导致内部管理信息和政府信息之间的界限也存在一定的模糊之处。而且,随着对行政权监督力度的加深,三公经费(因公出国、公务用车、公款招待费用)等介于内部管理信息与政府信息之间的信息被纳入主动公开范围,行政机关以内部管理信息为由不予公开相关信息的行为将受到法院越来越严格的审查。因此,应诉机关在此类案件中的最佳策略应当是视情况进行程序和实体双重答辩。当然,这也取决于被诉政府信息公开告知书的答复内容。应诉机关的答辩策略不应与被诉政府信息公开告知书的答复内容明确相悖。
(三)过程性信息
过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息。法院认为,过程性信息不予公开的原因是此类信息一律公开或过早公开,可能会妨碍决策过程的完整性,使得官员不敢毫无顾忌地表达自己的真实想法,妨碍行政事务的有效处理。因此,当决策、决定完成后,此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息,法院倾向于认定不构成过程性信息。因此,此类案件中,应诉机关应当着重就信息所涉事项的处理进程进行举证和说明。
例:福建省福州市中级人民法院(2014)榕行终字第83号行政判决
基本案情:2013年3月20日,原告要求被告福建省永泰县国土资源局书面公开申请人房屋所在区域地块拟建设项目的“一书四方案”。被告作出答复称:“你们所申请公开的拟建设项目的‘一书四方案’,不属于公开的范畴。”
法院认为,本案的焦点集中在过程性信息如何公开。《政府信息公开条例》确定的公开的例外仅限于国家秘密、商业秘密、个人隐私。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条第2款又规定,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息,此类信息一律公开或过早公开,可能会妨害决策过程的完整性,妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外,当决策、决定完成后,此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息,如果公开的需要大于不公开的需要,就应当公开。本案福建省人民政府作出征地批复后,当事人申请的“一书四方案”即已处于确定的实施阶段,行政机关以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开,对当事人行使知情权构成不当阻却。故责令被告限期公开原告申请的信息。
本案中,至申请人向被申请人申请公开“一书四方案”时,福建省人民政府已作出相应征地批复,该信息已不再属于过程性信息。被告仍以该信息属于过程性信息为由不予公开应承担败诉后果。过程性信息有一个从“过程性信息”向“非过程性信息”转变的过程,行政机关在进行答复时,应以信息所涉事项处理进程的实际情况为依据作出相应答复,勿不加判断,一律认定为过程性信息。
六、关于程序合法性的应诉
(一)答复期限(延期的应告知)
应诉机关应当就被诉答复系在法定期限内作出问题进行举证。《政府信息公开条例》第24条第1款、第2款规定,行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。因此,答复期限应当从行政机关收到政府信息公开申请之日起算,该日期一般是指行政机关在申请人寄交的邮件上加盖收发章的日期,或者行政机关的邮箱收到申请人邮件的日期。行政机关关于以政府信息公开工作机构收到申请的日期起算答复期限的主张一般难以得到法院支持,相应的举证也是无效的。
(二)告知申请人更改、补充
应诉机关应当就更改、补充的告知,及期限的扣除问题进行举证。《政府信息公开条例》第21条第4项规定,对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:……(四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。由于更改、补充的时间不属于行政机关的实际处理时间,因此应当予以扣除。一般而言,告知申请人更改、补充的,行政机关发送更改补充告知书之日起,至收到更改补充材料之日止的期限,不计入信息公开答复办理期限,应当从15个工作日内扣除。但是,如果行政机关明确告知申请人作出更改、补充后“再行申请”的,应当视为行政机关结束了申请人的本次申请程序。补正告知书就是对申请人本次申请程序的最终结论,申请人可对此单独提起诉讼。由于本次申请程序已经结束,申请人补正之后提交的材料应当视为一个新的政府信息公开申请。所以,自行政机关收到补正材料之日起,重新起算15个工作日的答复期限。
(三)征询第三方意见
如果曾经征询第三人意见,应诉机关需要就征询过程的时间点和结果进行举证。《政府信息公开条例》第24条规定,行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的,行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第2款规定的期限内。由于征询第三方意见的时间不属于行政机关的实际处理时间,因此应当予以扣除。一般而言,征询第三方意见的,行政机关发送征询意见通知书之日起,至收到第三人明确意见之日止的期限,不计入信息公开答复办理期限,应当从15个工作日内扣除。