国有土地上房屋征收类案件应诉实务研究
一、房屋征收决定应诉实务研究
(一)法院对房屋征收决定进行审查的主要问题
实践中,行政机关应诉时应当针对法院的审查重点进行答辩和举证。就房屋征收决定而言,法院主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,重点审查以下几个方面:
1.权限审查,即被告是否具有作出被诉的房屋征收决定的法定权限。
2.实体审查,即被诉房屋征收决定的作出是否符合法律规定的实体条件,是否取得了应当取得的前置性审批文件,如是否符合国民经济和社会发展规划等。
3.程序审查,即被诉房屋征收决定的作出是否履行了法律规定的必经程序,如是否进行公告等。
(二)关于主体权限的应诉
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。对此,法院主要根据上述规定认定被告是否具有作出权限,一般不需要提交证据。
(三)关于符合征收条件的应诉
以(2015)四中行初字第68号靳蓉诉北京市朝阳区人民政府于2014年10月30日作出的朝政房征字(2014)3号《房屋征收决定》一案为例。在该案中,法院通过被告提交的证据、法院调取的证据主要对被诉房屋征收决定的以下方面进行了审查:
1.是否符合各类规划
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条第1款规定,依照本条例第8条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
对此,法院调取了北京市朝阳区第十五届人民代表大会第三次会议《关于朝阳区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》;被告提交了北京市规划委员会作出的2012规地字0015号《建设用地规划许可证》、北京市国土资源局作出的京国土规预(2011) 195号《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目用地预审意见》予以证明。
2.是否符合征收目的
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定: (一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
对此,被告提交了北京市发展和改革委员会作出的京发改(2011)2341号《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目核准的批复》予以证明。
3.选取评估机构
组织被征收人在规定期限内协商选定评估机构的证据,协商不成并根据多数被征收人意见确定的证据,无法形成多数意见并通过公开摇号方式随机选定的证据,选定结果在征收范围内公布的证据
4.是否制定征收补偿方案报区、县人民政府并征求公众意见
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条规定,房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第11条:市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。
对此,被告提交了北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室(以下称“征收办”)会议纪要、《关于同意分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目房屋征收补偿方案的批复》、征收办《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目住宅房屋征收补偿方案征收意见的通知》、征收办《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目非住宅房屋征收补偿方案征求意见的通知》、两通知照片、北京市朝阳区房屋征收事务中心(以下简称事务中心)《关于北京市分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目住宅房屋征收补偿方案意见反馈情况的说明》、《分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目非住宅房屋征收补偿方案意见征询情况说明》、北京市朝阳区人民政府区长办公会议纪要、北京市朝阳区人民政府《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》、北京市住房和城乡建设委员会网页、照片等予以证明。
5.是否进行了社会稳定风险评估并经常务会讨论
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条第1款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。
对此,被告提交了北京市朝阳区人民政府区长办公会议纪要,法院调取了《分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目征收补偿工作社会稳定风险评估报告》、北京市朝阳区人民政府第8号常务会议纪要予以证明。
6.征收补偿费用是否符合规定
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条第2款规定,作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
对此,被告提交了《银行账户确认书》《支付系统专用凭证》予以证明。
7.被征收人选择房屋产权调换的,是否提供用于产权调换的房屋
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定,被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第22条规定,因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。
对此,被告提交了征收办《关于同意分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目回迁房屋户型面积及配比的函》、北京市规划委员会《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目设计方案的复函》、首开亿信《回迁房屋性质情况说明》及附件予以证明。
(四)关于征收决定作出程序合法的应诉
1. 征收补偿方案是否进行论证并予以公布
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条第2款规定,市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
对此,被告提交了北京市朝阳区人民政府《关于同意分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目房屋征收补偿方案的批复》、北京市朝阳区人民政府区长办公会议纪要、征收办《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目住宅房屋征收补偿方案征收意见的通知》、征收办《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目非住宅房屋征收补偿方案征求意见的通知》、照片予以证明。
2. 征求意见情况和根据公众意见修改的情况是否及时公布
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条规定,市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。
对此,被告提交了北京市朝阳区房屋征收事务中心《关于北京市分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目住宅房屋征收补偿方案意见反馈情况的说明》、《分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目非住宅房屋征收补偿方案意见征询情况说明》、北京市朝阳区人民政府《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》、北京市住房和城乡建设委员会网页、照片等予以证明。
3.房屋情况调查结果是否公布(https://www.daowen.com)
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条规定,房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
对此,被告提交了征收办《关于公布分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目被征收住宅房屋情况调查结果的通知》、征收办《关于公布分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目被征收非住宅房屋情况调查结果的通知》、照片予以证明。
4.征收决定是否及时公布
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第1款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
对此,被告提交了北京市住房和城乡建设委员会网页、照片、北京市朝阳区人民政府十八里店地区办事处《证明》予以证明。
二、房屋征收补偿决定应诉实务研究
(一)法院对房屋征收补偿决定进行审查的主要问题
实践中,行政机关应诉时应当针对法院的审查重点进行答辩和举证。就房屋征收补偿决定而言,法院主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》的规定,重点审查以下几个方面:
1.权限审查,即被告是否具有作出被诉房屋征收补偿决定的法定权限。
2.实体审查,即被诉房屋征收补偿决定的作出是否符合法律规定的实体条件,征收补偿决定是否合法公平,如是否给予被征收人货币补偿或房屋产权调换的选择权。
3.程序审查,即被诉房屋征收补偿决定的作出是否履行了法律规定的必经程序,如房屋征收部门是否和被征收人进行了协商等。
(二)关于作出权限的应诉
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第26条第1款规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。
对此,法院主要根据上述规定认定被告是否具有作出权限,一般不需要提交证据。
(三)关于符合作出征收补偿决定条件的应诉
以(2016)京04行初538号孟雄诉北京市朝阳区人民政府2015年11月30日作出的《房屋征收补偿决定书》(朝政房征补字〔2015〕3号)一案为例。在该案中,法院通过被告提交的证据,主要对被诉房屋征收补偿决定的以下方面进行了审查:
1.房屋征收决定的相关证据(参照本章第一部分)
2.被征收房屋的价值是否经过评估,以及房地产价格评估机构的选定是否合法
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条第1款规定,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第20条第1款规定,房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。
对此,被告提交了北京市第四中级人民法院《行政判决书》(〔2015〕四中行初字第68号)、北京市高级人民法院《行政判决书》(〔2015〕高行终字第2000号)、房地产估价机构资质证书、估价师执业证、证明、《分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目房屋征收与补偿住宅房屋勘看登记表》、评估报告送达回执予以证明。
3.房地产价格评估机构的评估结果是否生效及送达
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条第2款规定,对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第19条第3款规定,房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定,制定过程中,应当向社会公开征求意见。《国有土地上房屋征收评估办法》第20条规定,被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的,应当自收到评估报告之日起10日内,向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的,应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请,并指出评估报告存在的问题。第22条规定,被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的,应当自收到复核结果之日起10日内,向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的,按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定处理。
对此,被告提交了《北京市国有土地上住宅房屋征收评估结果报告》及附表、征收办《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目被征收住宅房屋分户初步评估结果的公示》及张贴照片、《关于评估结果复核申请的情况说明》予以证明。
4.征收补偿决定是否合法公平
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定,被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第22条规定,因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。第23条规定,对因征收房屋造成停产停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第25条第1款规定,房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。第26条规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平,包括本条例第25条第1款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。
对此,被告提交了《征补决定》(征补决定本身给予了原告货币补偿或房屋产权调换的选择权)及照片、补偿明细、《关于分钟寺桥西北侧地区回迁安置房项目周转房屋的情况说明》及房屋明细、协议书、补充协议、单位(子单位)工程质量竣工验收记录、收据等予以证明。
(四)关于征收补偿决定作出程序合法的应诉
1.房屋征收部门是否和被征收人进行协商
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第1款规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。
对此,被告提交了谈话笔录予以证明。
2.房屋征收部门是否提出了申请
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第1款规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。
对此,由于不存在被征收房屋所有权人不明确的情形,被告仅提交了征收补偿决定申请书予以证明。
3.征收补偿决定是否送达原告并予以公告
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第1款规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。
对此,被告提交了《征补决定》及照片、送达回证予以证明。