行政许可案件应诉实务研究
一、法院对行政许可决定进行审查的主要内容
应诉机关只有了解法院审查行政许可决定时需要审查哪些内容,才能更好地做好应诉准备工作。对于被诉许可决定,法院一般要进行4项审查:
一是权限审查,即被告是否具有作出行政许可决定的法定权限。
二是事实审查,即被诉许可决定的作出是否满足法律法规规定的应予许可的各事实要件,包括形式要件和实质要件。形式要件是指许可申请人是否提交了法律规定的许可申请材料,实质要件是指被许可人是否符合获得许可的实质性条件。
三是法律适用审查,即被诉许可决定适用法律是否正确。
四是程序审查,即审查被诉许可决定的作出是否符合法定的程序,如是否履行了受理程序、是否举行听证、送达方式是否合法,各程序和环节是否符合法定期限的要求等。
应诉机关收到起诉状后,应当就法院需要审查的各方面内容准备充分的证据材料,并就争议的主要问题在答辩状中进行回应,于举证期限内连同证据一并交给法院。在随后的庭审中,应诉机关应当结合法院的各方面审查内容,对被诉许可决定的合法性进行全面而又有针对性的说明。
二、关于许可职权的应诉
《行政许可法》第22条规定,行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第23条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。第24条规定,行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。第25条规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
《行政许可法》对许可权限作出了原则规定,各领域许可实体法一般都对许可权限作出了具体规定。应诉机关需要结合被诉许可决定的领域及其所涉及的具体法律规范向法院进行答辩,对本机关具有许可权限进行说明。因此,对许可权限问题的应诉工作,以向法院提供法律规范为主。
具体法律规范示例:
《城乡规划法》第40条第1款、第2款规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
《北京市城乡规划条例》第23条规定,本市依法实行规划许可制度,各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划,依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书,建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设;农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。第39条规定,建设单位进行城镇建设工程建设的,应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证……城镇居民个人申请进行建设的,按照本市有关规定执行。
《北京市城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定》第5条规定,翻建、扩建私有房屋,须持下列证件,向所在地的区、县城市规划管理局申请;经区、县城市规划管理局审核批准,核发建设工程规划许可证的,方准施工。一、家庭成员常住户口证明。二、居所地街道办事处的证明。三、房屋所有权和土地使用权证件。翻建、扩建与他人共有的房屋,须提交共有人同意的证明。四、房屋平面位置图。建设跨度超过6米的平房或二层(含二层)以上楼房的,须提交有设计资格证书的设计单位的设计。
上述规定,可以看出城乡规划领域的法律法规对城乡规划有关事宜许可的职权作出了规定。
三、关于许可事实要件的应诉
《行政许可法》第4条规定,设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第34条规定,行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派2名以上工作人员进行核查。
《行政诉讼法》第70条第1项规定,行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足。因此,许可事实要件主要包括形式要件和实质要件,应诉机关应当结合实体法对于发放许可应当具备哪些条件的具体规定,向法院提供充分的证据予以证明。
(一)形式性事实的应诉
形式性事实,是指许可申请人提交了哪些许可申请材料的事实。具体领域的许可法律规范通常会对申请人申请某项许可需要提交哪些材料作出规定,如果申请材料提交不齐全,就明显不符合获得许可的条件。因此,应诉机关应当就申请人提出许可申请时提交了哪些材料,是否符合具体法律规范的规定向法院进行举证和说明。
如《北京市城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定》第5条规定,翻建、扩建私有房屋,须持下列证件,向所在地的区、县城市规划管理局申请;经区、县城市规划管理局审核批准,核发建设工程规划许可证的,方准施工。一、家庭成员常住户口证明。二、居所地街道办事处的证明。三、房屋所有权和土地使用权证件。翻建、扩建与他人共有的房屋,须提交共有人同意的证明。四、房屋平面位置图。建设跨度超过6米的平房或二层(含二层)以上楼房的,须提交有设计资格证书的设计单位的设计。那么应诉机关应当将申请人申请建设工程规划许可证时提交的家庭成员常住户口证明、街道办事处证明等材料全部复印,并提交法院。如应诉机关接收上述材料时有接收材料清单等证据,也应一并向法院提交。
《行政许可法》第31条规定,申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。依据上述规定,申请人对申请材料的真实性符合,许可实施机关在审查材料时只承担审慎审查的义务,并不对申请材料的真实性承担责任。但是,一旦进入法院诉讼阶段,如申请材料被证明系虚假,即便许可实施机关不存在过错,被诉许可行为可会被确认违法。因为此时“实质真实”已经突破了“形式真实”,被诉许可决定本质上是不符合许可条件作出的。申请材料虚假,有时是许可实施机关无法控制的风险,而且往往在诉讼中方才发现,应诉机关难以采取有效措施挽回。
例:北京市第一中级人民法院(2006)一中行终字第1185号行政判决
基本案情:个旧市城建安装公司系在云南省个旧市注册成立的企业。2004年9月21日,北京市工商局受理以个旧市城建安装公司北京分公司名义提出的分公司设立申请,并对申请人提交的材料进行形式审查,作出1126号《准予行政许可决定书》,准许该分公司设立,并颁发了营业执照。2005年年底至2006年年初,个旧市城建安装公司接到多起诉讼通知,得知该分公司的存在,遂于2006年4月3日向海淀法院提起行政诉讼。
一审法院认为:《公司法》规定,分公司不具有法人资格,其民事责任由公司承担。《公司登记管理条例》规定,设立分公司,应当向公司登记机关提交下列文件:(一)公司法定代表人签署的设立分公司的登记申请书;(二)公司章程以及由公司的公司登记机关加盖印章的《企业法人营业执照》复印件;(三)营业场所使用证明;(四)公司登记机关要求提交的其他文件。行政法规对于分公司设立条件的规定,也是对设立分公司的公司的风险提示与保护。本案中,申请人取得的分公司设立许可,系采取欺骗手段取得的行政许可。但被告北京市工商局未按照行政法规规定的条件要求申请人提交必要的材料,虽然对于申请人提供了便利,却忽视了分公司的民事行为可能给总公司带来的利益损害,亦不利于交易秩序的维护,其行为显然不当。北京市工商局准予许可的主要证据不足,应予以撤销。一审法院判决撤销北京市工商行政管理局2004年9月21日作出的准予设立个旧市城市建筑安装工程有限公司北京分公司的1126号《准予行政许可决定书》。
二审法院认为,一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法,应予维持。据此,判决驳回上诉,维持原判。
本案中,由于被告审查不严格,致使实质不符合分公司设立条件的不法行为人通过欺骗手段取得了个旧市城建安装公司分公司设立许可。由于被告形式审查不合法,证据不充分,该许可依法被法院撤销。
(二)实质性事实的应诉
实质性事实,是指证明许可申请人是否符合获得许可的实质条件的事实。具体领域的许可法律规范通常会对申请人获得某项许可需要符合哪些实质条件作出规定,如被许可人应当具有哪些能力、厂房应符合哪些标准等,这些实质条件的符合可能需要许可实施机关现场调查,或者以其他方式证明,不宜规定为特定的某些材料。如《北京市城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定》第5条规定了申请建设工程规划许可证需要提交哪些申请材料(形式性事实),同时又通过第3条、第6条规定了申请建设工程规划许可证的实质条件。该规定第3条规定,翻建、扩建私有房屋,须符合下列条件:一、符合城镇建设规划。二、以自用为目的。属于扩建住房的,全家人均现住房(包括本市的异地住房和出租房)建筑面积不超过20平方米。三、不影响城市基础设施管线和其他公用设施的安全和使用。四、不影响相邻居住建筑的采光、通风、排水和相邻居民的正常通行。第6条规定,下列地区的私有房屋,不准扩建;破旧危险房屋,经房地产管理部门确认、市城市规划管理局批准,允许翻建。一、文物保护区、风景游览区、水源保护区。二、规划道路和公共绿地范围内。三、城市干道两侧的临街房(改建为商业、服务业用房的除外)。四、市区河道两侧隔离带。五、铁路干线两侧隔离带。六、城镇规划范围内的其他特定区域。
这些实质条件是否满足,对于被诉许可决定的合法性来说至关重要。应诉机关应当就申请人是否具备法律规定的实质条件向法院进行举证和说明。
例1:北京市第一中级人民法院(2008)一中行终字第537号
基本案情:2006年3月24日,上诉人(一审第三人)北京市宣武区市政管委向上诉人(一审被告)北京市宣武区建委申请师大附中周边“城中村”项目的房屋拆迁许可,并提交了相应申请材料。4月25日,宣武区建委应案外人林培炎申请,就宣武区市政管委之申请举行听证。听证程序中,案外人林培炎提交了北京市文物局出具的《关于给林培炎先生的回信》,其上载明:“经调查核实,西河沿222号院建筑……已由北京市文物建筑保护研究所提出应将其列入具有保护价值的建筑。”宣武区建委审查后认定宣武区市政管委申请材料符合规定,遂向其核发了拆迁许可证。同年,宣武区建委发布了拆迁公告,其上载明郭静秋居住的前门西河沿街222号院内的房屋及附属物需要拆迁。
一审法院认为,以被诉拆迁许可证有悖于《城市房屋拆迁管理条例》《文物保护法》《北京市文物保护条例》的相关规定,确认其中涉及系争222号院的部分无效。
二审法院认为,根据《北京市文物保护条例》规定,建设主管机关在核发拆迁许可证时,若发现有涉及北京历史文化名城保护之事项,即应负有详加酌核之职责。对城市建设中发现具有保护价值而尚未确定为具有保护价值的建筑,市文物行政主管部门及市规划行政主管部门应于初步确认后采取临时保护措施之规定,该条规定足以体现对虽尚未经法定程序确定但可能具有保护价值的建筑给予预防性保护之立法旨意。建设主管部门于核发拆迁许可证时所应严格遵守该法律原则。另,根据《行政许可法》规定,行政机关应当根据听证笔录作出行政许可。故行政机关若于听证中发现有涉及重大法律原则之事项,当负有审慎斟酌之义务,亦为该规定应有之意。综上,宣武区建委既于听证程序中明悉系争222号院可能具有保护价值,本应向有关行政主管机关征询查核,于系争222号院之性质确定后,再依法决定是否将其纳入拆迁范围,宣武区建委未尽到上述审查职责,即予核发被诉拆迁许可证并将系争222号院纳入拆迁范围,与《行政许可法》及《北京市文物保护条例》之相关立法旨意不符,构成违法。二审判决维持了一审判决。
上述案例中,该行政许可部分实质不符合许可条件,而被告在知悉相关线索的情况下,未予以充分考虑并进行必要的调查核实,而是仅从形式上审查认定符合许可条件,作出许可决定。由此,在司法实践中被法院判决该许可相关部分无效。
四、关于许可法律适用的应诉
《行政许可法》第11条规定,设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。第12条规定,下列事项可以设定行政许可:(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;(五)企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。第13条规定,本法第12条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。第14条规定,本法第12条所列事项,法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。第15条规定,本法第12条所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满1年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。第16条规定,行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。第17条规定,除本法第14条、第15条规定的外,其他规范性文件一律不得设定行政许可。第18条规定,设定行政许可,应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。第19条规定,起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案,拟设定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。第20条规定,行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可,认为通过本法第13条所列方式能够解决的,应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。第21条规定,省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可,根据本行政区域经济和社会发展情况,认为通过本法第13条所列方式能够解决的,报国务院批准后,可以在本行政区域内停止实施该行政许可。
应诉机关应当围绕被诉许可决定的内容,全面而准确地向法院提供作出被诉许可决定的实体法律规范依据。既包括国家层级的法律规范,也包括省级法律法规、规章和其他细化规定。同时,应诉机关应当对下位法和上位法的规定是否相符进行筛查,如果有规定不完全一致之处,应当事先预测法院的提问方向或者原告的质疑方向,结合对法条的理解,准备相应的答辩理由。
例:北京市第三中级人民法院(2014)三中行终字第393号行政判决
基本案情:2012年10月22日,汉典制药公司、林德良向被上诉人(一审被告)朝阳区卫生局提交行政许可申请,申请在石佛营东里某号楼设置汉典中医院,同时提交《设置医疗机构申请书》等材料。2012年12月4日,朝阳区卫生局向石佛营东里某号楼所属的居委会出具《征求意见函》,就汉典制药公司、林德良的医疗机构设置申请向该单位征求意见。同日,朝阳区卫生局到石佛营东里某号楼进行实地勘验,制作《设置医疗机构实地勘验表》并在该楼的大门上张贴《公示》,对汉典中医院的设置情况进行公示。2012年12月10日,某某园社区居委会向朝阳区卫生局出具《征求意见函回执》,回复“经公示并征求相关利害关系人意见,我单位同意汉典制药公司、林德良设置汉典中医院”。2012年12月19日,朝阳区卫生局向汉典制药公司、林德良作出67号《设置医疗机构批准书》。上诉人(一审原告)左其盛为该社区居民,对该《设置医疗机构批准书》不服,向法院提起诉讼。
一审法院认为,依据《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》的规定,朝阳区卫生局作出被诉《设置医疗机构批准书》尽到了审查职责,履行了法定程序,符合医疗机构设置审批的相关规定。关于左其盛提出的应当征求整个小区业主的意见的主张,朝阳区卫生局在拟设置医疗机构执业地点张贴公示并载明提出异议的期限及方式,同时亦向小区所属的居委会征求了意见,在未收到异议且居委会出具同意函的情况下作出许可行为,朝阳区卫生局征求意见的方式并无不当。左其盛要求判令撤销朝阳区卫生局颁发给汉典制药公司、林德良的《设置医疗机构批准书》并重新就是否同意汉典中医院设置在征求小区业主的意见的诉讼理由不能成立,一审法院不予支持。判决驳回左其盛的全部诉讼请求。
二审法院认为,一审法院判决正确,予以维持,驳回上诉,维持原判。
该案例中,被告卫生局作出《设置医疗机构批准书》依法履行了有关程序,法律适用正确。原告认为应当征求整个小区业主意见,被告在该小区已经公示,且征求了该小区居委会的意见,履行了该征求意见程序,符合规定。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据,未得到法院支持。
五、关于许可程序的应诉
(一)受理程序
《行政许可法》第32条规定,行政机关对申请人提出的行政许可申请,应当根据下列情况分别作出处理:(一)申请事项依法不需要取得行政许可的,应当即时告知申请人不受理;(二)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并告知申请人向有关行政机关申请;(三)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;(五)申请事项属于本行政机关职权范围,申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的,应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请,应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。因此,应诉机关应当按照上述法律规定的要求提供受理阶段的相应证据。
(二)审查程序
《行政许可法》第34条规定,行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派2名以上工作人员进行核查。第35条规定,依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可,下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。因此,应诉机关应当结合具体领域法律规范的要求,就其审查被许可人是否符合获得许可条件阶段形成的全部证据向法院提交。证据的种类可以是书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定材料、勘验笔录、现场笔录等。
(三)听取利害关系人意见程序
《行政许可法》第36条规定,行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第46条规定,法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。告知并听取利害关系人的意见是正当程序原则的要求,如被诉许可事项符合听证条件,应诉机关应当提供告知并举行听证的相关证据。如被诉许可决定涉及他人重大利益,应诉机关应当提交证据证明曾经告知利害关系人拟作出的许可相关决定,并且听取了利害关系人的意见。
例:北京市朝阳区人民法院(2012)朝行初字第38号行政判决
基本案情:2008年4月2日,被告原北京市广播电视局核发乙第01258号电视剧制作许可证。该证载明:制作单位名称为北京艺龙天地文化传播有限公司(以下简称第三人);合作单位为北京九和鼎盛影视文化传媒有限公司(以下简称原告);剧目名称为《九鼎谜踪》。2010年2月11日,被告核发第008号《国产电视剧发行许可证》,另于2010年2月26日作出89号《行政许可决定书》。2010年9月10日,第三人向被告市广电局提出发行许可证变更申请,申请取消合作机构九和鼎盛公司。市广电局经审查在上述发行许可证上合作机构一栏删除了九和鼎盛公司,并在删除处加盖该局公章。2011年4月13日,市广电局应第三人申请向其出具《关于电视剧<九鼎谜踪>发行许可证变更的情况说明》,说明变更过程,并认为变更系有效更改。原告不服上述变更行为,起诉至法院。
法院认为,各方当事人争议的焦点问题是被告删改变更电视剧发行许可证的合法性问题。法院认为,电视剧发行许可证上明确载明了原告是制作机构的合作机构,且该发行许可证是由被告核发的盖有该局公章的制式文书,对外发生法律效力,发行和播放电视剧需要出示此证。被告对于发行许可证的删改实质上是对许可证中载明事项的变更,即使其审查方式为形式审查,不涉及申请公司与其他公司之间的民事关系,但仅依据第三人的申请而未告知原告相关情况征询其意见应属明显不当。故应当依法认定被告删改行为违法。判决确认被告在第008号国产电视剧发行许可证上将合作机构北京九和鼎盛影视文化传媒有限公司予以删改的行为违法。
本案中,被告作出行政许可的变更行为,未征求利害关系人意见,该行为明显不当,侵害了利害关系人的合法权益。因此,被法院判决该变更行为违法。
(四)决定程序
《行政许可法》第37条规定,行政机关对行政许可申请进行审查后,除当场作出行政许可决定的外,应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。第38条规定,申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。第39条规定,行政机关作出准予行政许可的决定,需要颁发行政许可证件的,应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件:(一)许可证、执照或者其他许可证书;(二)资格证、资质证或者其他合格证书;(三)行政机关的批准文件或者证明文件;(四)法律、法规规定的其他行政许可证件。行政机关实施检验、检测、检疫的,可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。因此,应诉机关应当向法院提交被诉许可决定,以证明被诉许可决定符合法定的书面形式,具备法定内容。
(五)法定期限
《行政许可法》第42条规定,除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长10日,并应当将延长期限的理由告知申请人。但是,法律、法规另有规定的,依照其规定。依照本法第26条的规定,行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的,办理的时间不得超过45日;45日内不能办结的,经本级人民政府负责人批准,可以延长15日,并应当将延长期限的理由告知申请人。第43条规定,依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可,下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。但是,法律、法规另有规定的,依照其规定。应诉机关应当就被诉许可决定的作出过程符合相应法律法规规定的各类期限规定进行举证以及答辩。
(六)送达程序
《行政许可法》第44条规定,行政机关作出准予行政许可的决定,应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件,或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。
行政机关可以参照《民事诉讼法》关于送达的下列规定。《民事诉讼法》第84条规定,送达诉讼文书必须有送达回证,由受送达人在送达回证上记明收到日期,签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。第85条规定,送达诉讼文书,应当直接送交受送达人。受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的,可以送交其代理人签收;受送达人已向人民法院指定代收人的,送交代收人签收。受送达人的同住成年家属,法人或者其他组织的负责收件的人,诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。第86条规定,受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的,送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所;也可以把诉讼文书留在受送达人的住所,并采用拍照、录像等方式记录送达过程,即视为送达。第87条规定,经受送达人同意,人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书,但判决书、裁定书、调解书除外。采用前款方式送达的,以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。第88条规定,直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达,或者邮寄送达。邮寄送达的,以回执上注明的收件日期为送达日期。第89条规定,受送达人是军人的,通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。第90条规定,受送达人被监禁的,通过其所在监所转交。受送达人被采取强制性教育措施的,通过其所在强制性教育机构转交。第91条规定,代为转交的机关、单位收到诉讼文书后,必须立即交受送达人签收,以在送达回证上的签收日期,为送达日期。第92条规定,受送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的,公告送达。自发出公告之日起,经过60日,即视为送达。公告送达,应当在案卷中记明原因和经过。
应诉机关应当就被诉许可决定过程中各类文书的送达符合上述规定进行举证和答辩,否则,被诉许可决定可能被法院认定为不成立。
例:北京市第一中级人民法院(2000)一中行终字第123号判决
基本案情:被上诉人(一审原告)北京金筑新型建材制品厂于1998年从北京特金隆锅炉销售公司购买2台蒸汽锅炉后,委托京北公司进行安装。锅炉安装工程总体验收时,昌平劳保局派员与金筑厂、京北公司一起现场对2台锅炉进行了验收,当时验收认为不合格,并提出了几点整改意见。1999年5月20日,昌平劳保局监察科在使用、安装单位认为各项安装质量均符合要求的总体验收证明书上签署合格意见。7月26日,昌平劳保局向金筑厂签发了第26号、27号《北京市蒸汽锅炉使用登记证》。当日,京北公司赵玉民签字并加盖京北公司公章领走上述二证。
一审法院认为,昌平劳保局在对被检锅炉未进行复验、视为不合格的情况下向非使用单位颁发了使用证。昌平劳保局未履行法定职责,程序上严重违法,故判决:(1)撤销昌平劳保局1999年7月26日颁发给北京市昌平京北锅炉安装公司的第26号、第27号《北京市蒸汽锅炉使用登记证》;(2)责令昌平劳保局在判决生效后10日内开始对金筑厂所申请的两台蒸汽锅炉进行复验、颁证工作。
二审法院认为,行政机关作出行政行为后,必须依法定的方式向行政管理相对人送达,否则该行为不能成立。昌平劳保局在依据金筑厂的申请签发了锅炉使用登记证后;未能依法向使用单位金筑厂进行送达;而是在未审查有无委托手续的情况下准予他人领走。该局的行为违反了法定送达程序;故上述锅炉使用登记证依法不能成立。原审法院对依法不能成立的锅炉使用登记证判决予以撤销不妥,应予纠正;原审判决昌平劳保局在一定期限内对金筑厂要求颁发锅炉使用登记证的申请重新作出行政行为正确,予以维持。判决:(1)维持北京市昌平区人民法院行政判决第2项;(2)撤销北京市昌平区人民法院行政判决第1项;(3)确认北京市昌平区劳保局签发的第26号、27号(北京市蒸汽锅炉使用登记证)无效。
本案中,被告作出的蒸汽锅炉使用登记证主要存在两个问题,一是在验收不合格的情况下签发该登记证;二是并未将该登记证发放给锅炉使用登记证的申请人。在司法实践中,一审法院认为被告作出该登记证程序违法,判决撤销该登记证;二审法院与一审法院观点不一致,认为该登记证未依法送达使用人,其本身不成立,因此,据以撤销的前提不存在。在判决中,纠正了一审法院的观点,确认该登记证无效。