村镇银行公司治理法律问题研究
张瑞
内容摘要 村镇银行在发展之初受到一些条件限制，暴露出一些法律问题和制度上的不足。第一，主发起银行制度导致村镇银行公司治理股权高度集中；村镇银行复制主发起银行的经营管理模式丧失了独立性和灵活性；限制了村镇银行资本金来源。第二，村镇银行内部治理结构的法律法规不完善，董事会与监事会无法充分发挥作用。第三，现行村镇银行法律制度难以保障其实现保护存款人利益和服务三农的治理目标。本文以村镇银行公司治理作为研究重点，分析其治理的现状，以及现有关于村镇银行公司治理的法律法规存在的不足，试图从法律层面提出相关的完善意见。
关键词 村镇银行 公司治理 法律制度 完善建议
一、村镇银行诞生的背景及其公司治理法律研究的意义
（一）村镇银行诞生的背景
我国是传统的农业大国，农业是国民经济的基石，为国民经济平稳、健康的发展和人民生活水平的提高作出了巨大的贡献，农业对粮食安全、社会稳定起到了至关重要的作用。随着改革开放进程的不断推进，农村的生产力大幅提高，农民收入也有了一定程度的增加。然而自从20世纪90年代以来，一些问题逐渐暴露出来，城乡发展两极分化日益严重，农业脆弱，农村产业结构落后，农民贫穷、社会保障不完善……农业、农村、农民——“三农”问题日益突出，农业和农村经济面临着全方位的转型和升级。
“三农”问题的日益突出，引起了党中央、国务院的高度重视，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《十一五规划》）第一次提出了建设社会主义新农村的构想。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五规划》）指出要“强农、惠农，加快社会主义新农村建设”。然而，想要改造传统农业，建设社会主义新农村，需要资金、制度、技术、人力等要素的支持，特别是资金要素的投入。对于资金的投入不仅要依靠国家财政，更有赖于农村金融部门的大力支持。但是现实情况是农村金融部门的金融供给远远不能满足现阶段农村经济发展、建设社会主义新农村的资金需求，目前普遍存在着信贷供给不足，信贷资金净流出，农村金融支农力度不足等问题。具体而言，20世纪90年代，农村地区的国有商业银行由于放贷给农民或乡镇企业的贷款风险高、收益低，因而对农户和乡镇企业设立贷款的门槛高，并逐渐撤并县级以下分支机构，将农村吸储输送到城市发达地区。农村地区商业银行变成了抽水机，支农力度大大降低，并不能满足农村地区的金融需求。农村信用合作社曾在我国农村金融体系中占有重要的地位，但后来也因为其产权不清晰、股权设置不规范、缺乏法律规制等原因陷入了发展困境。[1]这些都加剧了农村金融的供需矛盾。
以上提到的农村金融体系存在的种种问题，严重制约了农村经济的发展，正因如此，农村金融也面临着一场深化改革。针对我国现在农村金融体系存在的信贷供需严重失衡的状况，为了让农村金融更好地服务于农村经济的发展，2006年12月，原中国银行业监督管理委员会（以下简称原银监会）发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励各类资本到农村地区新设村镇银行。2007年1月，原银监会又在此基础上颁布实施了《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对村镇银行的公司治理结构做出了规定。2007年3月1日，我国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行成立。《暂行规定》现已废止，2017年11月，原银监会下发了《村镇银行监管指引》（银监发〔2017〕52号）（以下简称《监管指引》），对村镇银行的组织机构的设立、股权设置和股东资格、公司治理、经营管理和监督管理等都做出了明确的规定；现行有效的《中国银保监会农村中小银行机构行政许可事项实施办法》（中国银行保险监督管理委员会令2019年第9号）（以下简称《实施办法》）则对村镇银行的设立条件、发起人资格做出了明确的规定。根据银保监会发布的数据，截止到2019年6月底，全国已组建村镇银行1631家，这些村镇银行的设立一方面可以增加农村金融的供给，缓解信贷供需失衡的情况，满足农村、农民对资金的需求；另一方面也可以为中小企业提供融资渠道，促进实体经济尤其是民营中小企业更好地发展，防止像2011年浙江温州等地由于中小企业资金链断裂而引发的债务危机再次发生。
（二）村镇银行公司治理法律研究的意义
在“三农”问题日益突出，中国农村金融体制改革的大背景下，村镇银行诞生了，并且自2007年以来呈现几何级数似的增长。村镇银行的出现增加了农村信贷的供给、促进了农村地区金融机构的竞争。同年，原银监会颁布并实施了《关于加强村镇银行监管的意见》（以下简称《监管的意见》），在村镇银行法规体系进一步完善后，《暂行规定》《监管的意见》废止，目前村镇银行主要受到《监管指引》《实施办法》等规范性文件调整。村镇银行自诞生以来，逐步形成了多元的投资主体结构、不断优化的产权制度和公司治理结构等。但是村镇银行毕竟是新事物，它在快速发展的过程中也逐渐暴露出一些问题，比如公众认可度不高导致的吸储困难、信贷资金供给不足；支农性不足，农村需要资金的农户由于缺少担保而很难获得贷款，村镇银行贷款脱农化趋势明显；村镇银行股权集中度高，各方主体出资设立村镇银行积极性不高；村镇银行法人独立性不足，法人治理结构不完善。这些村镇银行发展过程中逐渐显露出的不成熟、不完善，很多是由于相关制度缺失或者存在缺陷，因此构建一套较为完善的村镇银行法律制度是实现村镇银行健康、持久发展的重要制度保障。本文对于现在村镇银行运行中存在的现实和法律问题进行分析，对比国际上其他国家关于促进银行更好地服务于农村、农业的成功经验，发现我国现有村镇银行公司治理方面存在的法律问题，从而借鉴国外相关制度保障的成功经验，为我国村镇银行的可持续发展构建适合我国国情的村镇银行公司治理相关法律制度。
二、村镇银行的法律定位
根据《监管指引》第2条对村镇银行的界定，村镇银行是指“经银监会及其派出机构依据有关法律法规批准的，主要为县（市、区）域内‘三农’、小微企业和社区居民提供金融服务的银行业金融机构”。
根据设立目的及功能的不同，我国银行大致分为中央银行、政策性银行和商业银行三类。而村镇银行其法律性质属于商业银行还是政策性银行，对这个问题的探讨有助于将村镇银行纳入相应的法律框架内并对其进一步规范、调整，从而完善相关法律制度，促进村镇银行健康、持续发展。
笔者在查阅、研究了大量村镇银行的著作、学术论文的基础上，发现学界对于村镇银行的法律性质没有太大分歧，认为村镇银行属于商业银行。笔者也同意这一观点，理由有以下几点：第一，村镇银行的立法依据之一为《商业银行法》。根据《监管指引》第1条，《商业银行法》是《监管指引》的立法依据之一，而且，《监管指引》对村镇银行从设立、经营、管理等各方面的规范和《商业银行法》对商业银行的法律规范基本相同，因此依据《监管指引》设立的村镇银行其性质应属于商业银行。第二，村镇银行的经营范围和商业银行有很大一部分重合。[2]根据《监管指引》第8条规定和《商业银行法》第2条、第3条规定，村镇银行同商业银行一样，都是可以吸收公众存款、发放贷款、办理结算、办理票据承兑与贴现等业务的企业法人。第三，根据《监管指引》规定，村镇银行受银监会及其派出机构监管，且在监管指标、市场退出方面受到《商业银行法》调整。根据《监管指引》规定，对村镇银行监管指标不达监管要求，需按照《商业银行法》等进行处罚，村镇银行无法持续经营，且不能到期支付债务的，可依据《商业银行法》等有关法律实施市场退出。综上所述，笔者认为村镇银行的法律性质属于商业银行。
但是笔者同时也认为，村镇银行不同于《商业银行法》调整的商业银行，其自身有特殊性，是特殊的商业银行。村镇银行区分于商业银行的不同之处，也正是其特点所在。
首先，村镇银行与一般商业银行最大的不同点在于其市场定位和服务对象与商业银行不同。《监管指引》对村镇银行的业务经营范围、经营地域、和服务对象做出了限制，《监管指引》明确规定了村镇银行“不得超越业务经营范围”“不得向国家政策限制性行业发放贷款，不得跨经营区域发放贷款和办理票据承兑与贴现”“信贷投放应立足满足县（市、区）域内农村经济发展需要，‘支农支小’贷款占比和增速应符合相关监管要求”“对已符合‘支农支小’监管要求、具备相应风险管理能力的村镇银行，其富余资金可购买政府债券、金融债券、同业存单等标准化资产以及商业银行发行的保本型理财产品”。法律对村镇银行的经营地域和业务范围进行限制是为了达到控制资金从农村地区净流出，保证农村信贷资金的供给的政策目标，体现了村镇银行的特殊性——支农性。商业银行作为公司法人，其最大的目标是逐利。不同于商业银行追求利润最大化，村镇银行在设立之初就被法律赋予了更多的社会责任，因为其设立的目的就是缓解农村、农业金融供给不足的现实情况。其主要服务对象也是农民、中小企业，旨在帮助农村、农民提供更多的资金支持，因此，法律规定其禁止异地放贷，放贷应当首先满足当地资金需求能够确保村镇银行实现其支农功能，防止村镇银行把农村当作“抽水机”，将农村吸收的存款放贷于城市等发达地区。
此外，法律对村镇银行的最低注册资本以及公司治理结构的规定也不同于《商业银行法》的规定。第一，《商业银行法》规定，商业银行中注册资本要求最低的农村商业银行，设立时注册资本最低限额为5000万元人民币，而《实施办法》规定，设立乡（镇）、县（区）级村镇银行的最低注册资本分别为100万元、300万元。因此，村镇银行的资产规模较小。第二，也正因为村镇银行的资产规模小，经营范围和经营地域仅限于所在的乡、县，因此《实施办法》对村镇银行公司治理结构的规定也不同于一般商业银行，例如，规定“村镇银行（投资管理型村镇银行作为主发起人除外）的主发起人必须是银行业金融机构，且持股比例不得低于村镇银行股本总额的15%”，对于其他发起人股东如自然人（及其近亲属），境内非金融机构、境内非银行金融机构（及其关联方、一致行动人）等，则规定“入股比例不得超过村镇银行股本总额的10%”。
三、发展村镇银行的意义
（一）村镇银行能够缓解农村金融供求失衡
1.我国农村金融市场的需求分析
改革开放初期，国家的经济中心侧重发展城市经济，导致农村经济发展滞后，逐渐形成了城乡二元经济结构。由于社会、经济、政策、体制等各方面的原因，使得农村金融需求一直很低迷。近几年来，随着政府加大对三农的扶持力度以及社会主义新农村建设进程的逐步推进，农村的实体经济有了一定程度的发展，使得农村金融需求也发生了很大的变化，主要体现在以下两个方面。
第一，社会主义新农村建设需要大量资金投入，农村金融需求总量不断增加。《十一五规划》中首次提出建设社会主义新农村，其根本目的是彻底改变中国目前的城乡二元经济结构。《十二五规划》提出了强农惠农，加快社会主义新农村建设，具体要求包括：加快发展现代农业，拓宽农民增收渠道，改善农村生产生活等。随着社会主义新农村建设的推进，完善农村的基础设施建设，完善农村的教育、医疗体系以及社会保障体系，促进产业升级，这些都需要大量的资金投入。而紧靠国家财政投入远远不能满足建设社会主义新农村所需要的资金，还需要构建一个由商业金融、政策性金融、合作金融和民间金融共同组成的农村金融体系。
第二，随着农村金融需求主体的变化，农村金融需求的种类也发生了重大变化。首先，规模农户的出现，使得农户的融资需求转向生产性、商业性资金需求。以前，农户的借款、融资多数是为了满足诸如盖房、结婚等消费需求。近年来随着农民有了一定的资金积累，农户逐渐开始从事高附加值的种植业、养殖业，对融资的需求不断升级。其次，乡镇企业等中小企业资金需求强烈。乡镇企业是我国农村经济的重要支柱，乡镇企业在经历了20世纪80年代的蓬勃发展之后，现在面临着生产技术落后、产品品质粗糙等问题。因此乡镇企业力图改进产品生产技术、提高管理水平、树立企业品牌，这些都导致乡镇企业对资金的需求越来越大。
2.我国农村金融市场的供给分析
第一，农村资金净外流严重，农村金融市场信贷资金供给不足。根据国家统计局的数据显示，近年来，农业和乡镇企业获得贷款占银行业金融机构信贷总量的比例逐年下降，2009年农业和乡镇企业信贷资金合计30652亿元，占银行业金融机构信贷总量的4.5%。而同年第一产业（农林牧渔业）的GDP为35226亿元，占总GDP的10.1%。并且，农户和乡镇企业在银行的存款额大于获得的贷款额，农村地区资金净外流现象严重。造成农村资金供给不足的原因有很多：首先，政策性银行对农户融资作用有限。我国的农业发展银行属于政策性银行，其设立目的是维护国家粮食和其他农产品的供应安全，其主要职责在于对农产品收购资金的管理和供应，因此它的主要目标对象并不是农户个体。单个农户并不能从农业发展银行获得生产经营性信贷资金。因此，政策性银行对农户融资作用有限。其次，国有商业银行在股份制改造后，以效益和利润为中心，加之大量撤并县级以下分支机构和网点，造成了农村金融需求得不到满足，资金净流出的负面后果。邮政储蓄银行在农村只存不贷，更是将资金从农村抽往城市。再次，对于农村信用合作社，则开始出现商业化倾向，导致信贷资金投向高回报的企业融资不断增加，而农业生产性融资逐渐减少，农户很难满足资金需求。最后，关于民间金融机构，在正规金融机构的金融供给严重不足的情况下，民间金融机构承担了农村地区的大部分融资功能，另外，民间金融机构又处于法律制度的灰色地带，长期以来并未被合法化，使得农民和农村企业在从民间金融机构获得融资的同时面临着很大的法律风险。
第二，农户和农村中小企业从商业银行等正规金融机构难以获得贷款。农村地区银行业金融机构面对的主要客户是农户和中小企业，而根据我国现有的《民法典》等法律法规的规定，农户可供抵押的抵押物范围有限，仅限于荒山、荒沟、荒丘、荒滩的“四荒地”的土地使用权，以及以招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权等。但是农户承包的土地和宅基地不能用作贷款抵押，因此造成了农户贷款难的现象。而对于农村地区的中小企业，如果不是地方甚至全国发展较好的龙头企业，也很难获得银行贷款。
3.发展村镇银行能满足农村金融需求，缓解农村信贷资金净外流
在建设社会主义新农村的背景下，农村地区有着大量的金融需求，而现在我国农村地区的金融体系并不完善，可以说政策性银行、商业银行、农村信用合作社都不能充分满足农村地区的金融需求，而民间借贷又有待于进一步的法治化、规范化。因此，在这样的背景下，村镇银行的出现可以更好地满足农村金融需求。
另一方面，发展村镇银行还能缓解农村信贷资金净外流的现象。如前文所述，村镇银行的特点之一在于其经营地域受限制，即村镇银行不得发放异地贷款，放贷应首先满足县域内农业、农户、农村经济发展的资金需求。这样的规定，有效地保证了村镇银行不会沦为农村资金外流的“抽水机”。[3]
（二）村镇银行能够为中小企业提供融资渠道
自2011年9月开始，浙江温州开始爆发一波中小企业倒闭潮，老板跑路潮，随之而来的是温州爆发的债务危机，这不仅仅是一个经济事件，更逐渐演变成一个社会问题。温州债务危机最终在政府、市场、企业三方的共同努力下得到了控制，然而在温州债务危机的背后反映出的中小企业融资难的问题值得深思。
村镇银行轻资产，更灵活，如果辅以优惠的政策引导，完善的法律制度监督，那么村镇银行就可以更好地为中小企业服务，满足中小企业的融资需求。这一点，我国可以借鉴美国社区银行的成功经验。美国的社区银行资产规模小，公司治理机制灵活，经营范围仅限于社区周边，主要为中小企业提供金融服务。并且运行状况很好，在美国的银行体系中发挥着至关重要的作用。美国社区银行的成功离不开相关的法律制度作为保障。我国的村镇银行与美国的社区银行在很多方面都很相像，在借鉴了美国社区银行的相关法律制度的成功经验之后，相信我国的村镇银行也能够更好地服务中小企业，满足其金融需求。
此外，村镇银行不仅为中小企业拓宽了融资渠道，还为民间资本由地下金融转向正规金融提供了合法化的平台。温州中小企业之所以出现大量的倒闭，老板跑路，其直接原因是资金链的断裂，然而资金链断裂的重要原因是企业维持生存的信贷融资需求难以从银行这类正规金融机构获得。于是中小企业不得不转向了民间借贷这类地下金融。[4]而地下金融的高利贷使得中小企业不堪重负，极端的结果就是造成企业倒闭，老板跑路。温州中小企业的债务危机如果不能很好解决，将会引发严重的社会问题。
因此民间金融的合法化问题迫在眉睫。正如原浙江省副省长、温州市委书记陈德荣的观点，“中国应该尽快促使民间借贷阳光化、合法化，引导地下金融进入村镇银行、小额贷款公司等合法化的平台，使政府能够对其有效地监管，防止民间借贷异化为高利贷从而引发社会问题，实现我国金融体制的增量改革”。因此笔者认为，村镇银行的设立与发展能够为中小企业提供更多的融资渠道，从增量改革上缓解中小企业的融资困境。村镇银行为民间借贷的合法化提供了平台，在我国现在的金融体制改革过程中发挥着至关重要的作用。
四、村镇银行公司治理的理论
（一）村镇银行公司治理的概念
1.公司治理的内涵
公司治理的概念来自国外，是英文“Corporate Governance”的直译，它并不是法学领域的专有概念，而是最早出现于经济学领域。公司治理是一个涉及多个学科且含义较为宽泛的概念，不仅涉及经济学，还涉及法学、管理学等多个领域。因此，对于公司治理的内涵，国内外各领域的研究并没有统一的解释。
英国牛津大学管理学院院长柯林梅耶在1955年发表的《市场经济和过渡经济的企业治理机制》一文中指出，公司治理是公司赖以代表和服务于它的投资者的一种组织安排。它包括从董事会到经理人员激励机制的一切东西。[5]著名经济学学者钱颖一教授认为“公司治理结构是一套制度安排，用于支配若干企业中有重大利害关系的团体——投资者、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益”[6]。
在法学的视野下，公司治理的范畴重点在于维持公司治理中相关主体之间的权利和利益的分配与均衡，从而保障公司良好的运行状态。具体而言，公司治理在法学上的内涵，是指“公司内部的权利义务设置及其权利实现机制，其内容主要涉及董事会的结构与功能，董事会、董事长与以总经理为代表的公司经营管理层的权利和义务配置，以及与此有关的聘选、监督等方面的制度安排等内容”[7]。
2.村镇银行公司治理的内涵
本文的研究内容是村镇银行公司治理的法律问题，村镇银行的法律性质是特殊的商业银行，因此笔者认为，在本文中应结合村镇银行的特殊性对村镇银行公司治理进行界定。
巴塞尔银行监管委员会在其2006年发布的《加强银行公司治理》报告中，对商业银行公司治理做出了如下定义：“从银行业角度看，公司治理涉及董事会和高级管理层管理银行业务及各项事务的方式，这将影响董事会和高级管理层如何制定公司目标；经营银行日常业务；履行对股东的责任义务并重视其他被认可的利益相关者的利益；确保银行的经营活动和日常行为符合安全稳健经营的要求，并遵循适用法律和监管规定；保护存款人的利益。”[8]
而原银监会发布的《商业银行公司治理指引》（以下简称《治理指引》）中对商业银行公司治理做了如下定义：“商业银行公司治理是指股东大会、董事会、监事会、高级管理层、股东及其他利益相关者之间的相互关系，包括组织架构、职责边界、履职要求等治理制衡机制，以及决策、执行、监督、激励约束等治理运行机制。”定义明确了商业银行公司治理的主体是股东大会、董事会、监事会、高级管理层等。
《治理指引》中对商业银行公司治理的原则也做出了规定：“商业银行公司治理应当遵循各治理主体独立运作、有效制衡、相互合作、协调运转的原则，建立合理的激励、约束机制，科学、高效地决策、执行和监督。”
因此，综合上述经济学、法学领域对于公司治理、商业银行公司治理的界定，笔者认为，村镇银行公司治理是关于村镇银行股东大会、董事会、监事会、高级管理层和其他利益相关者之间权、责、利的一整套关系体系，包括建立合理的“三会一层”组织架构，建立保证各治理主体独立运作、有效制衡、相互合作、协调运转的合理的激励、约束机制，规章制度，以确保如下目标的达成：第一，村镇银行的经营活动和日常行为安全稳健，科学、高效地决策、执行和监督，符合法律规定；第二，保护存款人的利益，不损害利益相关者的利益；第三，努力实现法律赋予村镇银行的支农性目标。
（二）商业银行的特殊性及其对村镇银行公司治理的影响
商业银行属于公司制企业，因此其公司治理与一般公司有许多共性，比如公司治理的一般原则、制度等，同样也适用于商业银行。但是商业银行作为金融机构，其公司治理又有着自身的特殊性。因此我们在探究商业银行公司治理结构时需要从其特殊性出发来分析商业银行公司治理的结构。
1.商业银行特殊性研究
商业银行的特殊性主要体现在以下两个方面：第一，资金结构的特殊性。第二，强大的传染性和外部性。
（1）资本结构的特殊性
公司的资本结构是一个财务概念，是指企业融资来源的结构，主要是股权资本和债权资本的比例。商业银行和一般企业相比其资本结构具有高资产负债率和债务结构分散化的特点。
资产负债率表明银行资本中来源于债务融资的比例，银行业的资产负债率一般都在80%—90%，《巴塞尔协议》和我国的《商业银行法》也只是规定银行的资本充足率不得低于8%，也就是说银行最高可以负债92%。高资产负债率表明银行的绝大多数资本来源于负债。而银行的主要负债业务就是存款，存款人和银行之间是债权债务关系。高资产负债率，意味着银行的全部资产中仅有一小部分（约10%）来源于股东，绝大部分（约90%）来源于债权人。这样的资本结构对公司的股东有利，而对公司的债权人不利。因为如果出现巨大损失，银行股东仅以出资额或股份为限对外承担有限责任，而大部分损失需要由债权人——广大存款人来承担。这样股东提供较少资金而有可能享受到高风险下的高收益，使得商业银行股东愿意追求高风险的投资。因此这就加大了存款人遭受损失的可能性，使得存款人的利益保护问题变得十分重要。
债务结构分散化是银行资本结构的又一特点，是说银行的负债业务（主要是吸收存款）面对的储户数量多、范围广，债权人呈现分散化状态。而广大储户普遍存在“搭便车”的心理，不愿意花费时间精力对自己存款的银行进行监督；另外，由于多数储户也不具备银行经营的专业知识，储户与银行之间信息不对称，再者也没有统一的组织或机构对银行的经营活动进行监督，因此储户没有能力行使其作为债权人对于银行的监督权。这就增加了银行运营的潜在风险，一旦银行经营发生危机或经营业绩变差，广大呈分散化的债权人很容易选择最简单的方式规避风险，避免损失——用脚投票，集体挤兑。这样的结果只会更加恶化银行短暂的业绩不佳，更可能演变成整个银行体系的危机和动荡。因此，笔者认为保护债权人的存款保险制度十分必要。
（2）银行体系较强的传染性和外部性
银行业的经营风险要高于其他行业，商业银行在经营过程中面临的主要风险包括信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险等。因此银行业绩的好坏具有很大不确定性，相较于其他行业也更加脆弱。正如上文中笔者提到的，银行业的资本结构具有债权人范围广而又分散化的特点，加之债权人与商业银行之间信息不对称的情况严重，这就导致一旦一家商业银行出现危机，就很容易引起存款人的猜疑和惶恐，严重的可能引发存款人的集体挤兑，给银行造成巨大损失。一家银行遭遇挤兑甚至倒闭，往往会严重影响公众对于银行业的信心，而产生“多米诺骨牌效应”，使得单个银行的危机传染至其他金融机构乃至全国的金融体系，影响经济金融秩序的正常运行。如果处理不好，还可能冲击一国的经济体系，引发经济危机和社会动荡，这体现了银行体系强大的负外部性。[9]由此可以看出银行体系具有高风险性、较强的传染性以及其明显的负外部性。
2.商业银行特殊性对村镇银行公司治理的影响
由于商业银行的特殊性，使村镇银行公司治理相对于一般公司治理有所不同。
第一，应当注重保护存款人等利益相关者的利益。由于商业银行高资产负债率、债权人分散的特点，使得商业银行股东提供少量资本，而可能享受较高的收益，而债权人（存款人）提供了大量资金而承担了主要风险，二者承担的风险和享受的收益严重不对等。在这种情况下，债权人本应是商业银行公司治理的主体，以保障自己的权益。而实际情况是债权人没有动力和能力对商业银行的经营管理进行监管，因此并未参加到商业银行的公司治理中。在此情况下，银行股东如果为了追求高收益而选择高风险的投资，这增加了银行存款人遭受损失的可能性。如果银行存款人的利益受到了损害，使得银行业丧失了公信力，那么日后银行恐怕将难以获得存款，成为无源之水。[10]因此在村镇银行公司治理目标中，保护债权人（公众存款人）的利益至关重要，应当对公众存款人的利益保护做出制度性安排。
第二，必须注重村镇银行的风险管理。由于银行体系是高风险行业，面临着多重风险，又具有较强的传染性和负外部性。《商业银行法》第4条规定，商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则。显然，安全性是商业银行经营时的首要原则。因此，笔者认为，村镇银行的公司治理应更为强调风险控制。银行公司治理与它的风险控制是相辅相成、辩证统一的关系。公司治理结构的完善，可以增强商业银行的风险管理能力；相反，商业银行风险管理能力的提升也会更加完善其公司治理。
因此，笔者认为村镇银行要做好风险的预防、分析、控制。风险管理既有赖于村镇银行内部控制机制和董事会、风险管理委员会的管理机制，也依赖于董事、高级管理人员的专业素质和相关责任的强化。因此，有必要从法律的角度对村镇银行的风险管理机构、人员的要求、资质做出特别的规定。
第三，应当将支农性作为村镇银行公司治理的目标之一。由于村镇银行设立的初衷是增加农村金融供给，满足农户、农业企业的资金需求，并且《暂行规定》等法律法规中也明确了村镇银行的功能定位在于“满足农户、农村、农业经济发展的需要”，因此村镇银行应当将支农性作为公司治理目标之一，这也是村镇银行不同于一般商业银行的特别之处。因此村镇银行的工作方式、产品和服务、组织机构设置，以及经营管理都应当尽量符合服务三农的宗旨。
五、我国村镇银行公司治理法律制度存在的不足
村镇银行对于社会主义新农村建设以及农村金融体制改革具有重大的意义。自2007年第一家村镇银行成立以来，村镇银行发展迅猛，截止到2019年6月底，全国已组建村镇银行1631家。但是，在数量快速增长的同时，村镇银行在发展过程中也暴露了一些问题，诸如村镇银行公众认可度不高，吸储难，信贷资金供给不足；股权结构不合理，导致村镇银行逐渐丧失了自己的独立性；大银行对于发起设立村镇银行积极性不高，民间资本受困于法律制度约束，投资村镇银行积极性也不高。而之所以出现这些问题，笔者认为很重要的原因是由于我国村镇银行公司治理结构的相关法律制度存在不足或缺失。
（一）村镇银行公司治理法律法规综述
自2006年12月原银监会发布《若干意见》至今，我国已逐渐构建了一系列调整村镇银行的法律法规、部门规章、规范性文件。其中，《监管指引》《实施办法》《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》《村镇银行组建审批工作指引》等法律法规、部门规章、规范性文件，对村镇银行的设立、经营管理、公司治理、监管做出了综合性规定。
根据《监管指引》的规定，村镇银行作为独立的企业法人，还受《公司法》《商业银行法》的调整。首先，《商业银行法》作为调整商业银行的最重要的法律之一，对村镇银行有重要的指导意义。《监管指引》规定的村镇银行在设立条件、组织结构等方面的要求比《商业银行法》对于一般商业银行的规定有所降低。但是《商业银行法》中关于商业银行的总则性规定、存款人利益保护、贷款业务规则、财务会计、监管等方面的规定，由于《监管指引》未对村镇银行做出具体要求，因此村镇银行仍然要适用《商业银行法》。其次，村镇银行的法律性质属于商业银行，而商业银行属于公司制企业，因此对于《监管指引》中没有明确规定的内容，比如公司的社会责任、职工利益保护等方面的内容，村镇银行也要受到《公司法》的调整。
（二）主发起银行制度导致村镇银行公司治理低效
1.村镇银行主发起银行制度概述
村镇银行的主发起银行制度对村镇银行的主发起人资格、持股比例等做出了详细规定。主发起银行制度来源于《监管指引》及《实施办法》，《监管指引》第2条规定，村镇银行主发起人是指“持股比例不低于最低标准且为村镇银行唯一或最大股东的银行业金融机构”。《实施办法》规定，镇银行主发起人须为银行业金融机构，且持股比例不得对于15%；对于其他发起人股东如单一自然人（及其近亲属），境内非金融机构、境内非银行金融机构（及其关联方、一致行动人）等，则规定“入股比例不得超过村镇银行股本总额的10%”。
从立法本意来看，监管部门设置主发起银行制度，一是出于审慎性原则和控制风险的因素考虑。由银行业金融机构发起设立村镇银行有利于保证村镇银行的规范运行，加强主发起银行对于村镇银行的监督，维护村镇银行乃至农村金融市场的经营安全，还能提高村镇银行的信誉度、公信力等。二是出于专业性角度考虑。村镇银行由主发起银行作为股东发起设立，则能够借助主发起银行在金融专业知识、业务能力、管理水平等方面的优势，弥补其他股东银行从业经验的不足。
2.村镇银行主发起银行制度的缺陷
从村镇银行的实际运行情况来看，在该制度的执行过程中，很多银行都呈现出股权高度集中的特点，有些村镇银行的主发起银行持股比例高达50%以上，主发起银行处于绝对控股地位。因此，主发起银行制度在实践中也面临一系列问题。
（1）限制了村镇银行资本金来源，降低了其他投资主体的积极性
原银监会出于审慎性原则、农村金融安全以及银行业务专业性高等方面的考虑，设置了主发起银行制度，有一定的合理性。但是与此同时，主发起银行制度也存在弊端，那就是严重限制了村镇银行的资本金来源，尤其是限制了民间资本的进入。
一方面，自从2007年第一家村镇银行成立至今，村镇银行已发展了十余年，实践中其发展面临的最大的困境之一就是可供放贷的资金紧缺，不能满足农村地区金融需求。另一方面，在我国农村地区存在着大量民间资本，由于无法参与正规金融，因此长期活跃在地下金融，民间资本处于无人监管的不稳定状态，在满足农村地区金融需求的同时也加剧了资金风险。那么，如果将民间资本顺利地引导向正规金融，这样一来既解决了村镇银行放贷资金紧缺的难题，又可以为地下金融正规化提供渠道。《实施办法》无疑是对民间资本进入正规金融开放程度最大的法律文件，是民间资本阳光化的制度保障。
然而实践中，《监管指引》《实施办法》的立法目的并没有充分实现，民间资本对于设立村镇银行热情很高，但往往很难拉到银行业金融机构作为发起人或出资人。[11]即使找到了银行作为发起人，由于《监管指引》规定，主发起人须为“持股比例不低于最低标准且为村镇银行唯一或最大股东的银行业金融机构”，《实施办法》规定，单一自然人（及其近亲属），境内非金融机构、境内非银行金融机构（及其关联方、一致行动人）等持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，这两方面要求导致多数主发起银行对于村镇银行绝对控股。这使得民间资本即使投资村镇银行，也对村镇银行并不掌握实际控制权，因此极大降低了民间资本参股村镇银行的热情，从而抑制了村镇银行的广泛设立和发展，同时也不利于疏导民间资本纳入正规金融。
（2）导致村镇银行股权高度集中，公司治理低效
目前设立的村镇银行，普遍是股份制企业（有限责任公司或股份有限公司），但是受主发起银行制度的制约，我国目前的村镇银行的股权结构普遍存在主发起银行“一股独大”，村镇银行股权高度集中的问题。[12]多数主发起银行对村镇银行绝对控股，难以形成股权制衡，从而容易引发内部人控制，控股股东侵害中小股东甚至村镇银行利益等问题，降低了公司治理的效率。
国内外诸多研究表明，股权结构和治理结构之间存在着密切的联系。股权结构是村镇银行公司治理的产权基础，它决定了股东的结构和股东大会，也会影响董事会和监事会的构成，从而影响村镇银行的运行效率、经营业绩等。因此，有什么样的股权结构，就应当采取相应的公司治理结构，对于村镇银行也是如此。所以，构建一个合理的股权结构是保障村镇银行高效运行、稳健经营、良好发展的关键。而对于村镇银行股权结构的研究具体又包括两部分：股权集中度和股权构成。股权集中度顾名思义指的是各股东所持股份占银行总股份之比重，又可以分为高度集中型、适度集中型和高度分散型三种类型。而股权构成指的是村镇银行的股份由什么样的股东所持有，根据投资主体不同划分为自然人持股、法人持股、国家持股等。
公司股权结构以股权集中度的标准划分，可以分为三种类型：高度集中型、适度集中型和高度分散型。高度集中型股权结构是指公司有一名控股股东，对公司享有绝对控制权。适度集中型股权结构会是指公司有较大的相对控股股东，同时还有其他大股东。
我国目前的村镇银行股权结构中，多数都是发起银行持股比例20%以上，很多主发起银行持股比例将近甚至超过50%，一股独大，村镇银行股权高度集中。而在高度集中的股权结构下，村镇银行拥有一个绝对控股股东，对公司持股50%以上，对银行拥有绝对控制权。集中的股权结构和分散的股权结构相比，大股东由于出资多，收益大，因而往往积极主动地经营银行，效率较高。但是，村镇银行高度集中的股权结构也产生了一些弊端：首先，由于大股东绝对控股，容易操纵董事会、监事会的选举，使得董事会变成大股东的传声筒，使监事会沦为摆设。由于缺乏有力的制衡和监督，大股东很容易通过关联交易等方式侵害中小股东利益而为自身谋利。其次，在高度集中的股权结构下，中小股东持股比例低，话语权小，小股东缺乏参与银行管理的动力和能力，不利于银行决策的科学化、民主化。高度集中的股权结构以德国、日本的商业银行为主要代表。
而在适度集中型的股权结构下，由于既有相对控股股东，也有其他大股东，他们各自持有相当份额的股权，因此对银行的经营和监管具有充分的动力和能力，不易产生像中小股东那样的“搭便车”行为。另外，在适度集中性的股权结构下，由于不存在一股独大的绝对控股股东，使得各相对控股股东和其他大股东之间通过内部利益牵制，达到相互监督的效果，从而形成股权制衡，更好地促进公司的发展。我国的浙商银行和浙江台州市商业银行，定位于服务中小企业，并且都取得了不错的经营业绩。观察其股权结构的设置，不难发现他们都不约而同遵循了股权结构适度集中的原则，其各股东持股比例在10%左右。适度集中同时又适度分散的股权结构，为银行的出色业绩奠定了基础。因此，笔者认为适度集中的股权结构更适合村镇银行的运营和发展，并且能够使其经营、监控机制更有效率。
（3）村镇银行复制主发起银行的经营管理模式，丧失了独立性和灵活性
根据《监管指引》，村镇银行虽然规模很小，却是一级独立法人，管理上有扁平化的特点，并且《监管指引》对村镇银行的公司治理做出了灵活的规定。因此，村镇银行本应具有决策链条短，信贷审批灵活，发放贷款效率高，经营管理灵活等特点。
但是，实践当中，村镇银行的上述优势往往难以发挥。首先，村镇银行的主要发起人往往是商业银行，因此在经营管理、人事安排等方面村镇银行受发起银行影响很深。而从一些大中型商业银行的角度考虑，其在农村地区设立村镇银行的初衷主要是实现跨地区经营，因此，从设立之初往往就以分支机构的模式进行管理，这样更有利于加强对村镇银行的管理和风险控制，防止由于村镇银行经营不善而影响主发起银行品牌和声誉的情况发生。其次，村镇银行由于无法提供跨行支付、异地结算、征信查询等业务，这些业务还要发起行代理。这些原因导致了村镇银行逐步沦为主发起银行的分支机构，难以真正做到独立自主经营，法人独立性有所降低。在这种情况下，村镇银行也逐渐丧失了决策链短、经营管理灵活等优势。
（三）关于董事会的法律规定不健全，董事会无法充分发挥作用
《监管指引》第2条明确规定“村镇银行是指经银监会及其派出机构依据有关法律法规批准的，主要为县（市、区）域内‘三农’、小微企业和社区居民提供金融服务的银行业金融机构”。而我国的商业银行的公司治理主要适用于《公司法》《商业银行法》《治理指引》等法律法规及规范性文件。
1.村镇银行董事会独立性不足
（1）缺乏合理的董事选聘制度，董事选聘形式化、行政化严重
《公司法》赋予董事会的职责是经营决策机构，它要决定公司的经营计划，制定公司的发展战略，对管理层实行监督。而完善的董事选聘制度是保证一个优秀的董事会的关键。我国的《公司法》规定了，非职工代表董事由股东会或股东大会选举，职工代表董事由职工代表大会选举。《治理指引》也规定了“商业银行应当制定规范、公开的董事选任程序，经股东大会批准后实施”。虽然在《公司法》和《治理指引》中规定了董事的产生方式，但并没有规定具体、详尽的选聘制度，包括选聘程序、董事的资质等方面的要求等。而笔者看到的一些村镇银行在其《公司章程》里也没有制定详尽可操作的董事选聘机制。
因此，实践中村镇银行的董事选聘出现了形式化、行政化的现象。村镇银行的董事选聘行政干预严重，尤其是对董事长的选聘。村镇银行的董事长多由大股东——主发起银行直接提名或决定。这样选举出的董事缺乏独立性，往往更加看重银行利润如何分配，而忽视了影响银行发展的其他问题，而且难以照顾到村镇银行中小股东以及存款人的利益。
（2）董事会介入管理层职能，监督作用弱化
如笔者在上文所述，村镇银行董事选聘受主发起银行影响严重，导致董事、董事长往往由主发起银行直接决定、任命。不仅如此，实践中村镇银行行长等高级管理人员的选聘也出现了形式化、行政化的趋势，导致董事长身兼行长职务，董事会、高管层职能含混不清。
尽管村镇银行的公司章程中多明确规定了董事长可以提名行长，但是从实践情况来看，董事会对于行长等管理层的选聘也只是走形式，村镇银行行长的任命基本仍由主发起银行决定。因此董事长同时身兼行长的情况非常普遍。这就导致董事长领导的董事会既是裁判员，要监督管理层的经营管理；又是运动员，因为其自身同时也是高级管理人员。结果导致村镇银行的董事会独立性不足，大多直接参与银行的管理，介入了管理层的职能，因而无法对管理层实行有效的监督和制约。笔者认为，董事会应独立于高管层，才能充分发挥董事会的制衡作用。
（3）独立董事制度过于灵活
我国的《公司法》《商业银行法》中尚没有确定独立董事制度，在《治理指引》中规定了独立董事制度。且根据《治理指引》规定，“董事会由执行董事和非执行董事（含独立董事）组成”，因此对于商业银行而言，董事会成员中必须包括独立董事。而调整村镇银行的《监管指引》规定“村镇银行可设立独立董事”，没有规定村镇银行须施行独立董事制度，较为灵活。笔者认为，根据村镇银行股权结构和公司治理目标的特点，以及村镇银行目前经营过程中暴露的一些问题，有必要对村镇银行独立董事制度进行强制要求。
首先，村镇银行公司治理目标不同于一般企业，除了要实现股东利益最大化，还要切实保护存款人的利益，不损害其他利益相关者的利益，并努力实现支农性目标。然而村镇银行的股权结构高度集中于主发起银行，他们的利益有可能与中小股东以及银行债权人的利益发生冲突。在这种情况下，村镇银行的大股东——主发起银行有可能，也有能力损害中小股东或者债权人的利益。因此，笔者认为，引入独立董事制度，有利于形成与大股东之间的制衡机制，保障中小股东与债权人的利益。其次，如笔者在前文所述，实践中村镇银行董事会介入管理层职能的情况十分普遍，导致董事会并不能真正起到监督管理层的作用。因此，引入独立董事，会增加董事会中非管理层董事的比例，使董事会与管理层分离，而增强董事会的监督职能。加拿大蒙特利尔银行就规定，董事会中来自管理层的董事不得超过两名。韩国银行业监管部门也规定，银行的董事应以外部董事为主，要独立于管理层，并建议专门委员会的成员也由外部人员担任。
2.村镇银行缺少董事会专门委员会制度，董事会决策职能弱化
《公司法》规定了，董事会是公司制企业的执行机关，负责制定公司的经营方针和战略决策等。而实践中，我国村镇银行的董事多是通过出席董事会并听取行长做报告的方式对村镇银行的经营、决策的重大事项做出审议。村镇银行的日常运营专业性很强，其公司治理涉及财务管理、投资管理、风险控制、关联交易控制等诸多方面，而目前村镇银行董事参与日常经营、决策的方式无论是从广度还是从深度上，都无法满足银行日常经营的客观需求。笔者认为，村镇银行的董事会应当从决策能力和履职机制方面进一步改进，才能真正发挥董事会的作用。而在提高董事会专业能力方面，笔者认为，引入专门委员会制度可以大大提高董事会的决策能力。
《治理指引》对商业银行董事会下属的专门委员会做出规定，“董事会应当根据商业银行情况单独或合并设立其专门委员会，如战略委员会、审计委员会、风险管理委员会、关联交易控制委员会、提名委员会、薪酬委员会等”。而《监管指引》则规定，“村镇银行董事会可根据需要合理设置专门委员会”。
笔者认为村镇银行“可以”设立专门委员会，这样的规定过于灵活。如前所述，银行业面临着多种复杂的风险，并且银行业还有很强的传染性和负外部性。村镇银行规模普遍没有股份制商业银行大，因而其公司治理水平以及抗风险能力也更低于股份制商业银行。因此，笔者认为村镇银行更应当设立专门委员会，以更好地发挥董事会的决策和监督的作用。
以提名委员会的作用为例，《治理指引》规定，“提名委员会主要负责拟定董事和高级管理层成员的选任程序和标准，对董事和高级管理层成员的任职资格进行初步审核，并向董事会提出建议”。如上文所述，村镇银行缺乏公平合理的董事选聘制度，实践中董事选聘存在行政化、形式化的现象。而国外许多商业银行一般在其公司章程或其他治理规则中，规定董事选聘程序由提名委员会按照一定的标准提名董事候选人开始。并且规定了提名委员会中独立董事占到很高比例，这就保证了选聘董事程序的公平性，以及董事候选人的独立性。根据标准普尔评级机构1997年对被选入其调查样本的金融企业进行的调查，独立董事人数占提名委员会董事总人数超过一半的金融机构，占到了所有被调查金融机构的50.7%；而提名委员会全部由独立董事构成的占比20.3%。[13]由此可见，提名委员会对于村镇银行董事会的构建，治理结构的完善具有非常重要的作用。而村镇银行并未被强制设立提名委员会，因此其董事选聘机制的公平、公开程度并没有保证，从而可能影响村镇银行的经营、决策水平。
风险管理委员会亦是如此，《治理指引》规定，“风险管理委员会主要负责监督高级管理层关于信用风险、流动性风险、市场风险、操作风险、合规风险和声誉风险等风险的控制情况，对商业银行风险政策、管理状况及风险承受能力进行定期评估，提出完善商业银行风险管理和内部控制的意见”。以长兴联合村镇银行为例，很多中小村镇银行的风险管理水平令人担忧。长兴联合村镇银行董事长曾由主发起银行委派一名员工兼任，并非专职人员。董事会历次会议未达法定次数。尤其是董事会并没有下设风险管理委员会等专门委员会，导致董事会并无能力履行风险管理的职责。难以达到《商业银行内部控制指引》规定的“董事会负责明确设定确定商业银行可接受的风险水平”“对内部控制的有效性进行监督”的公司治理要求。[14]
（四）监事会未充分发挥监督职能
1.村镇银行监事会履职机制不完善，监督职能较弱
《监管指引》虽然规定了村镇银行应设立监事会，但从目前实践来看，村镇银行监事会实际发挥的监督效果、实际作用并不明显，主要原因之一是村镇银行监事会的履职机制不完善。
首先，缺乏监事会如何履行监督职能的具体制度。《治理指引》规定，“监事会例会每季度至少应当召开一次。监事会临时会议召开程序由商业银行章程规定”。由于《监管指引》未对监事会的履职机制做强制要求和明确规定，因此部分村镇银行每年只是例行公事的召开一到两次监事会，并不能真正起到检查监督的作用。即使发现银行经营管理的问题，也因为不具有时效性而大大降低了监事会的监督效率。因此笔者认为规制村镇银行公司治理的法律法规也应当对监事会召开的程序、次数，监事的资质等做出具体的规定，使得监事会的检查监督职能不流于形式。或让村镇银行适用《治理指引》的部分规定，尤其是监事会建设方面的。
其次，缺乏职工监事履行监督权的保障机制。《治理指引》规定，“商业银行监事会由职工代表出任的监事、股东大会选举的外部监事和股东监事组成”。其中，股东监事从股东中选出，股东由于对村镇银行持有股份，因此更关心它的经营、发展情况，也对村镇银行的各方面信息更加了解，有能力也有动力行使好监督权。而职工监事对于银行的依赖性更强，并不具有独立性，因为职工个人的职业发展前途往往决定于董事会、高管层。因此，职工监事无法有效行使监督权。各方选举的不同的监事代表各自不同的利益对公司的经营进行监督，以达到相互制衡、实现银行内控良好运行的目的。而目前《监管指引》对监事会的构成并没有做出明确的规定，且职工监事天然处于“弱势”，因此笔者认为，首先应对村镇银行监事会的组成有进一步明确的规定，确保各方力量的平衡；其次对于职工监事应当通过法律法规构建职工监事履职的保障机制，让职工监事“敢说真话，敢于监督”，这样才能真正发挥好监事和监事会的作用。
2.监事专业能力不足，不能起到监督的作用
《公司法》和《治理指引》规定了商业银行监事的职能范围。《治理指引》规定了监事会具有包括监督董事会、高管层履职情况，监督检查商业银行的财务活动，对商业银行的经营决策、风险管理和内部控制进行审计等多项职能。这些都说明银行的监事工作具有极强的专业性，需要由具有专业知识和丰富经验，并且品格良好的人来担任。而《监管指引》并未对村镇银行的监事资质做出具体规定，而《治理指引》对商业银行监事长的任职资格做出了明确要求，还规定监事会可根据情况设立提名委员会和监督委员会；还可以独立聘请外部机构就相关工作提供专业协助，以保证监事会具有足够专业的能力履行自己的职责。
实践中，由于《监管指引》并未对村镇银行的监事会的监事任职资格和专门委员会的设置做出具体规定，因此一些已经建立监事会的村镇银行也没有对监事的专业能力进行考核。有些监事仅仅通过列席董事会，听行长做报告的方式来履行监事会的监督职责。如此方式和如此水平的监督，并不能发挥监事会本应有的作用。因此笔者认为，还应当通过法律法规，对村镇银行监事的任职资格以及监事会各专门委员会的设置做出具体规定。
（五）村镇银行支农性规定缺乏可操作性，村镇银行支农作用不明显
为了保证村镇银行等新型农村金融机构能够更好地支持农村经济的发展，我国也颁布了一列的法律法规，并在其中明确规定了村镇银行支农性的要求。《监管指引》规定，“村镇银行应坚持‘立足县域、立足支农支小、立足基础金融服务、立足普惠金融’的基本原则，按照服务‘三农’、小微企业和社区的市场定位，确立发展战略及与之相适应的发展目标，并建立相应经营机制和服务体系”“信贷投放应立足满足县（市、区）域内农村经济发展需要，‘支农支小’贷款占比和增速应符合相关监管要求”。但是以上这些支农性规定，仍然过于原则化，并且还属于倡导性、建议性的规定，缺乏实际可操作性，因而在执行效果上并不理想。
实践中，村镇银行逐渐偏离了“服务三农”的宗旨，支农性较弱，主要表现在以下几个方面。第一，在设立地域上，有许多村镇银行选择设立在市区或者县域地区，尤其是一些经济较发达，金融服务并不匮乏的县和城市郊区。而真正需要金融服务的落后的乡镇、乡村，却鲜有村镇银行的身影。第二，村镇银行贷款脱农化、短期化趋势明显。[15]由于村镇银行法律性质属于商业银行，因此会本能地追求利润最大化。村镇银行在发放贷款时出于收益和安全的考虑，放贷对象多为工商企业。鲜有村镇银行放贷给农户，有的村镇银行甚至开业一年多，还没有发放过一笔涉农贷款。有些村镇银行在贷款统计表格上注明的用途是种植或养殖业贷款，而实则是放贷给企业的6个月以下短期贷款。[16]
六、完善我国村镇银行公司治理的法律对策
（一）完善村镇银行股权结构的法律对策
1.取消发起人资格限制，构建多元化股权结构
现行的村镇银行制度规定，村镇银行的主发起人必须为银行业金融机构。首先，这一规定严重限制了包括民间资本在内的各种资本投资村镇银行，不利于村镇银行的大量设立和发展。其次，村镇银行的股权高度集中于主发起银行，难以形成股权制衡，公司治理结构不合理。最后，由于大多数村镇银行都由主发起银行控股，村镇银行多数都是复制主发起银行的经营和管理模式，丧失了独立性，也丧失了自身灵活机动的优势。鉴于现行主发起银行制度给村镇银行发展带来的上述问题，笔者认为法律应适当放宽村镇银行的市场准入，逐渐取消主发起人资格的限制，以鼓励村镇银行形成多元化的股权结构。
（1）由境内自然人、非银行机构作为主发起人
现行的主发起银行制度是监管部门出于审慎性考虑，以更好地防范、控制村镇银行面临的各种风险。笔者认为，随着村镇银行的不断发展，农村金融体系的不断完善，现行的主发起银行制度只是目前条件下的过渡性制度安排。在未来应当逐步允许境内的自然人以及非银行机构作为主发起人设立村镇银行，这无论是对于解决村镇银行目前的发展困境，还是对农村金融的未来发展，都意义重大。
首先，村镇银行的“草根”性质使得自然人发起人对村镇银行有天然的亲切感，有利于银行工作人员深入农户，了解他们一手的资金需求和信用情况，切实满足农民农户的信贷需求。其次，自然人发起人相比机构发起人而言会更加投入、用心地对村镇银行进行经营和管理，可以大大加速村镇银行发展的步伐。最后，引入非银行机构作为发起人，不仅拓宽了村镇银行的投资主体，促进村镇银行在未来的发展中实现增量增长，而且有助于引导民间资本由地下金融通过参股村镇银行转移到正规金融。
（2）由境外投资者作为主发起人
无论是外资银行业金融机构，还是非银行业机构，引进境外投资者作为主发起人的好处在于国外的投资者带来了资金、先进的技术和管理经验，从而带动了中国国内银行业的发展。具体而言，第一，有助于村镇银行完善公司治理结构。我国的商业银行和外资银行相比，管理水平仍有差距，一些产品和服务仍然缺乏竞争力，而已开设的1000多家村镇银行的经营管理水平更是参差不齐。因此，引进境外的投资者作为主发起人，尤其是那些管理经验丰富、业绩良好的国际金融集团，有助于村镇银行改善公司治理结构，提高自身管理水平。第二，有助于村镇银行快速发展。引入境外投资者，村镇银行可以学习国外的先进经验，少走弯路，大大降低了学习成本。第三，促进国内银行创新产品和服务，推动国内金融市场发展。我国商业银行的主营业务收入中，存贷差收入占据七成以上，而中间业务收入占比不到三成，几乎和国外发达国家商业银行的收入结构截然相反。这显示出我国的金融创新能力和动力不足，而引入境外投资者作为村镇银行的主发起人，增强了村镇银行的创新意识和开发新产品、服务的能力，对其他商业银行也是一种刺激和促进。
2.放宽股东持股比例限制，构建适度集中的股权结构
现行法律规定了主发起银行以及其他股东的持股比例限制，由于村镇银行的主发起人持股必须在15%以上，而其他股东如自然人股东，或非银行机构股东持股被限制在10%以下，就导致了村镇银行股权高度集中，容易引发一股独大的情况发生，从而影响了公司治理的有效性。
笔者建议，未来《监管指引》中关于除主发起人外的其他发起人股东持股比例上线可进一步放宽，例如增加其他股东的持股比例，以促进村镇银行构建适度集中的股权结构。这样，一方面，不会产生一股独大的绝对控股股东；另一方面，由于存在相对控股股东，从而对村镇银行的经营管理具有充分的动力和能力，不易产生中小股东搭便车的行为，使得各相对控股股东和小股东之间相互制衡、互相监督。
（二）完善村镇银行董事会建设的法律对策
笔者认为，需要进一步完善村镇银行董事会的建设，村镇银行作为特殊的商业银行，应当遵循《公司法》《商业银行法》的相关规定。
对于村镇银行董事会相关制度，首先笔者建议完善董事的选聘制度。目前村镇银行适用的《公司法》《商业银行法》《监管指引》都没有规定详尽、具体的董事选聘制度，村镇银行的《公司章程》里也鲜有规定。因此笔者认为，第一，法律应当对村镇银行董事的资质做出详尽、具体的规定，包括董事应具备的专业知识和工作经验以及正直、勤勉、忠实等品格和一些否定性条件。第二，关于董事选聘程序，由于调整村镇银行的法律法规中，缺少对董事选聘程序的详尽规定，导致村镇银行的董事选聘出现了行政化、形式化的现象。而调整商业银行的《治理指引》中则明确规定了，董事会提名委员会、单独或者合计持有商业银行发行的有表决权股份总数百分之三以上股东“可以向董事会提出董事候选人”，董事会提名委员会对董事候选人的任职资格和条件进行初步审核，并需要经董事会审议、股东大会表决。并且，国外许多商业银行一般也会在其公司章程或其他治理规则中规定提名委员会中独立董事占到很高比例，这就保证了选聘董事程序的公平性，以及董事候选人的独立性。笔者认为，我国的村镇银行一是应当尽快适用《治理指引》的法规；二是可以借鉴国外商业银行提名委员会独立董事占多数的规则，进一步完善并形成一套完整的董事选聘程序。
最后，建立一套专门委员会体系以增强董事会对银行业务的决策能力和对高管层的监督能力。目前法律只是规定村镇银行董事会“可以”设置不同的专业委员会。而《治理指引》规定，“董事会应当根据商业银行情况单独或合并设立其专门委员会，如战略委员会、审计委员会、风险管理委员会、关联交易控制委员会、提名委员会、薪酬委员会等”。笔者认为，法律应当对村镇银行设立各专门委员会做出强制性规定。因为村镇银行规模小，公司治理水平和风险控制能力不足，应当通过设立专门委员会，加强村镇银行董事会对银行进行管理和治理的能力。并且，笔者还认为，还应通过法律法规保障村镇银行董事会各专门委员会的独立性和专业性，以保证董事会的独立性。比如，规定各专门委员会中独立董事占比要超过一半。再如，规定有的专门委员会的负责人必须为独立董事，这一点笔者认为村镇银行应当适用我国《治理指引》对于专门委员会的规定，即“审计委员会、关联交易控制委员会、提名委员会、薪酬委员会原则上应当由独立董事担任负责人”。
（三）完善村镇银行监事会法律制度
如前文所述，由于《监管指引》未对村镇银行监事会履职机制及对监事的专业能力等做出明确的要求，导致了实践中很多村镇银行并未建立其行之有效的监事会制度，监事会也并未充分发挥其监督职能。因此笔者建议，关于村镇银行监事会的法律制度应进一步完善。
第一，借鉴《治理指引》，完善村镇银行的监事履职机制。由于《监管指引》并未规定具体的监事的履职机制，因此在实践中一些村镇银行的监事会每年只召开一两次会议；有些村镇银行的监事会监督形式单一，仅仅通过列席董事会会议听取董事长报告的形式，使得监事会的监督职能流于形式。因此，笔者认为，应借鉴《治理指引》对村镇银行监事会的规定。首先，法律应规定村镇银行监事会一年内召开的次数，并且监事会应当制定相应的议事规则。借鉴《治理指引》对于监事会履职制度的规定，村镇银行的监事会例会应当每季度召开一次，并且规定在其公司章程中应明确注明召开临时会议的程序，以及相应的监事会议事规则。其次，建立职工监事行使监督权的保障机制。目前，我国村镇银行监事会中的职工监事，往往考虑到自己未来的职业发展、升迁、奖金等各方面因素都决定于董事会和高管层，因而无法真正行使监督权。笔者认为，应通过法律规定建立职工监事的履职保障机制。比如，规定职工监事在任职以及离任几年内期间，非经职工代表大会通过，不得被辞退或解除劳动合同等。
第二，法律应对监事任职资格、监事会的专门委员会做出规定，保证监事具有足够的专业能力。首先，目前法律未对村镇银行监事的任职资格做出明确规定，笔者认为应当参考《治理指引》对监事长任职资格的规定，规定村镇银行监事长或监事至少应当具有财务、审计、金融、法律等某一方面专业知识和工作经验。其次，法律应规定村镇银行监事会可根据需要建立一系列专门委员会，可以独立聘请外部机构就相关工作提供专业协助，以增强监事会的监督能力，对村镇银行的经营、对董事会和高管层、对银行的财务等实行切实有效的监督。
（四）促进村镇银行实现服务三农公司治理目标的法律对策
正如笔者在前文所述，商业银行的特殊性使得村镇银行的公司治理目标不同于一般的公司制企业，其中，服务三农是村镇银行所需要履行的重要职责。而我国现有的关于村镇银行的法律法规，不足以让村镇银行更好地实现服务三农、支农支小的战略目标。
村镇银行的法律性质属于商业银行，遵循着“效益性”的经营原则，并且要“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”，因而其追求利润最大化无可厚非。但是与此同时，《监管指引》等多部法律法规的主旨也表明了，村镇银行同时承担着服务三农的任务。而现有的关于村镇银行支农性规定，过于原则化，多为倡导性、建议性的规定，缺乏实际可操作性，所以在执行效果上并不理想。实践中，村镇银行逐渐偏离了“服务三农”的宗旨，设立地点多选在经济较为发达的县或城郊；贷款短期化、脱农化严重。笔者认为，关于如何在已有的支农性规定基础上，制定出更具有可操作性的具体的制度和措施，可以借鉴美国《社区再投资法》的一些做法。
（1）《社区再投资法》有关社区银行的规定
美国的社区银行是由地方资助设立和运营、资产规模在10亿美元以下、独立的小型商业银行。与其他商业银行不同的是，社区银行是从当地社区的住户和企业吸收存款，并向当地住户、企业，特别是中小企业、农场主提供金融服务的银行业金融机构。调整社区银行行为的法律法规主要有《社区再投资法》《小企业法》等。
美国国会于1977年颁布了《社区再投资法》（The Community Reinvestment Act，CRA）。其立法的背景是，美国当时的城市发展停滞不前甚至出现衰落的趋势，尤其是低收入社区，而在公众眼中城市和社区的衰落与低收入阶层无法平等地获得信贷有很大关系。低收入阶层有强烈的资金需求以改变自身经济状况，但由于信用低，难以获得贷款，又限制了他们改变自身经济窘况的行动。在此情况下，为了鼓励金融机构在这些低收入、欠发达地区投资、放贷，美国国会通过了《社区再投资法》。
该法案要求，几乎所有银行必须为其所在社区提供信贷支持，而其中必须有一部分放贷给社区中的中低收入群体，也明确了金融机构有义务采取积极的措施满足当地社区的信贷需求。该法案主要用于评估银行等金融机构在满足当地社区信贷需求方面，尤其是针对中低收入阶层的放贷做出的努力和贡献，具体考核银行的三个方面的工作，在此笔者仅就其中对于我国村镇银行有借鉴意义的措施和法规做详细的阐述。
第一，贷款考核（lending test）。主要考核银行是否满足了社区内小企业、小农场、房屋抵押贷等方面的信贷需求。考核标准包括：贷款行为方面，比如某家银行向低收入阶层、中等偏下收入阶层、中等收入阶层以及高收入阶层发放贷款的笔数和总额。创新性和灵活性方面，该银行是否为满足中低收入阶层的贷款需求而采用创新的贷款行为。
第二，投资考核（investment test）。主要考核银行通过投资满足当地信贷需求的情况。考核标准包括：合格投资的总额；投资于社区发展的资金与融资需求的匹配程度；合格投资的创新性和复杂程度。
第三，服务考核（service test）。主要考核银行在本地区提供零售服务的有效性，尤其是对中低收入社区的服务网点设置和服务范围。考核标准包括：银行分支机构在各个收入阶层社区内的分布情况；银行开设、关闭分支机构的历史记录，尤其在中低收入区域；自助银行服务在中低收入区域的分布情况和效率。
（2）《社区再投资法》的实施与执行
为实施CRA，美国国会指定了包括美联储在内的四个政府机构作为CRA法案的监督检查机构。并对其监督检查提出了几项要求：①运用监督权鼓励金融机构满足社区信贷需求；②对金融机构满足社区及中低收入阶层信贷需求的情况作定期评估；③在审批金融机构注册、参加存款保险、设立分支机构或收购兼并时，将该金融机构CRA的执行情况评估结果作为重要参考依据。
法案还对不同地区不同金融机构制定了详尽的评估标准，根据前述关于贷款、投资、服务的考核，为金融机构做出4个等级评级：成绩突出、满意、有待改进、不合要求。而评级结果将直接影响金融机构日后开展各项经营活动的审批。
但CRA法案的实施在一开始也遇到了各种困难，主要问题在于：缺乏明确的规定和标准；4家监管机构对CRA的执行力度不强。很多银行并未执行CRA的规定，对社区扶持不够而在之后开展经营活动中遭受审批的阻力。这种情况直到CRA颁布12年后才有所改善，1989年各监管机构开始制定CRA执行的细则，对被监管的银行机构定期检查，考核其信贷笔数、金额，甚至还要考核贷款结构分布与占比等。同年，美联储以未满足CRA要求为由，否决了一家银行的并购申请。
此后，监管机构对CRA的执行由定性转为定量，由粗放转为精细，加大了对CRA的执行力度，该法案逐渐发挥了作用，逐步实现了立法的初衷。美国当地有多项调研表明，该法案持续、成功地满足了诸多低收入群体对资金的需求，提升了金融供给的公平程度，促进了中低收入社区的经济发展，改善了中低收入者的生活。与此同时，商业银行也并未因加大对低收入阶层的金融供给而收益降低。相反，由于金融机构和银行家们积累了对低收入社区的放贷经验，逐步学会了有效控制此类信贷的风险，并开发出针对低收入阶层的新产品和服务，反而为银行自身的业务拓宽了渠道，找到了新的盈利增长点。
（3）我国村镇银行支农性制度的完善
在上文的论述中，美国的《社区再投资法》给了我们很多启示。纵览CRA的制定和执行，笔者认为有以下两点最为值得我们借鉴。
第一，完善村镇银行支农性的具体规定，逐步细化、具体化。在村镇银行的立法中，现行的《监管指引》对于村镇银行支农性制度做出了笼统的规定。然而村镇银行可用资金是否用于农村建设，谁来监督？村镇银行发放贷款已满足当地资金需求，实践中又如何考核？对于这些具体而细化的问题规定过于模糊，缺乏可操作性，使得村镇银行有可能偏离服务三农的宗旨。尽管2019年12月银保监会发布了《关于推进村镇银行坚守定位 提升服务乡村振兴战略能力的通知》，对村镇银行考核指标设定了原则性要求，但其中涉及支农支小的指标仅有一项，完整的监测考核指标体系及具体的考核安排还需要各地结合当地实际情况进行完善。因此，笔者建议今后的立法可以借鉴美国《社区再投资法》的规定，要求村镇银行将针对本县域、乡、村内发放的贷款的笔数、金额，以及放贷给中低收入农户、中小型农业企业等涉农贷款的占比做详尽的记录，并以此作为考核指标，建立一系列指标评价体系，对村镇银行的支农效果进行定期考核，对村镇银行在当地涉农贷款的数量、服务创新性、满足农村地区金融需求的程度等方面做出综合评价。还可以与村镇银行在之后开展各项经营活动的审批相挂钩，支农综合评价分数低的，对其扩张经营进行限制；评价高的，给予政策优惠或经济奖励。
第二，制定完毕具体的实施细则后，需要强有力的贯彻执行，加强监管机构的权力和执行力度，将法律规定落到实处。正如美国《社区再投资法》的实施、执行给我们的启示一样，设计再完美的制度，如果没有后来政府和监管机构强有力的执行措施，仍然是一纸空文，被束之高阁。因此，笔者认为，对于村镇银行的支农性制度也是如此，监管部门应当加大村镇银行相关法律法规的执行力度，制定出详尽、可操作的考核村镇银行支农效果的标准和奖惩机制，按照评估标准、奖励约束机制，定期考核村镇银行满足当地农村金融需求的情况，并且将考核结果与村镇银行日后开设分支机构、兼并收购其他金融机构等扩张经营的审批相结合，作为考虑的依据。如果考核达到优秀，可以给予政策、税收等方面的优惠；如果考核不合格，给予一定的惩罚。
七、结语
村镇银行是我国农村金融体系的新成员，村镇银行的设立对于农村金融改革意义重大，它为改善农村金融供求失衡的局面带来了新的途径和新的思路。村镇银行的发展在我国尚处于初级阶段，农村金融各项基础法律制度尚不健全，这给村镇银行的发展带来了很大的困难。因此，笔者认为我们需要从法律层面，为促进村镇银行的发展营造一个良好的外部法律环境。同时，也要构建符合我国村镇银行实际发展情况的内部治理机制。本文着重研究了我国现行村镇银行公司治理相关法律制度存在的不足，并提出了相应的完善建议。
第一，村镇银行现行主发起银行制度导致其股权结构不合理，阻碍了村镇银行的发展。首先，现行的主发起银行制度限制了村镇银行的资本金来源，降低了除银行外其他主体投资的积极性。其次，导致村镇银行股权高度集中，无法形成股东之间，以及三会之间相互制衡的治理模式。最后，由于很多商业银行作为主发起人发起设立村镇银行，所以很多村镇银行被商业银行控股，遂逐渐复制主发起银行的经营、管理模式，而逐渐丧失了自身经营的独立性。对于村镇银行主发起银行制度带来的上述弊端，笔者认为，应当逐步取消发起人资格的限制，构建多元化的股权结构，避免一股独大侵犯小股东利益的情况，形成股东之间相互制衡、互相监督的公司治理结构。
第二，现行法律法规对于村镇银行内部治理结构，如董事会、监事会的任意性规定过多，导致村镇银行治理结构过于灵活、简单，不够完善。首先，现行调整村镇银行行为的主要法律法规包括《监管指引》等，其中的任意性规定过多。这就造成了《监管指引》为了适应村镇银行灵活、机动的特点而降低了对其公司治理的要求，使得村镇银行的董事会、监事会等治理机构设置不能达到公司治理的效果和要求，也无法与村镇银行的高风险性相匹配，给村镇银行的运行埋下了隐患。因此，应建立健全村镇银行的董事会、监事会等内部治理机构。
第三，村镇银行现行法律制度不能满足其支农性的公司治理目标。村镇银行的法律性质是商业银行，营利性是它的第一目标和主要任务。但是国家对于村镇银行的设立，既然降低了准入门槛和设立条件，其目的在于让村镇银行扎根农村地区，更好地服务三农，满足农户、农业企业的资金需求，促进农业经济发展。所以，支农性是几乎与营利性同等重要的又一目标。而我国现行法律制度对于村镇银行的支农性规定，尚且停留在原则性规定的层面，规定较为模糊，缺乏可执行性。并且，对于调整村镇银行支农行为的法律法规的执行和实施力度也比较薄弱。因此，笔者认为可以借鉴美国社区银行法律制度的做法，完善、细化我国法律关于村镇银行支农性的具体规定，并且加强有关法律法规的执行、监督力度，以保证村镇银行能够起到其应有的作用，切实做到扎根农村，服务三农。
[1] 参见吴少新、许传华：《中国村镇银行发展的长效机制研究》，湖北人民出版社2010年版，第63页。
[2] 参见高战胜：《论村镇银行的法律性质》，载《河南教育学院学报》2007年第4期。
[3] 参见王曙光：《农村金融机构管理》，中国金融出版社2009年版，第49页。
[4] 参见蒋敏、周炜、宋杨：《影子银行、〈资管新规〉和企业融资》，载《国际金融研究》2020年第12期。
[5] 参见赵勇：《商业银行法人治理研究》，中国金融出版社2010年版，第21页。
[6] 钱颖一：《企业的治理结构改革与融资结构改革》，载《经济研究》1995年第3期。
[7] 赵万一：《公司治理与投资者利益保护》，载《21世纪商法论坛——投资者利益保护》，社会科学文献出版社2003年版，第193～194、203、205页。
[8] Basel Committee on Banking Supervision，Enhancing corporate governance for banking organizations，Feb. 2006.
[9] 参见洪正：《商业银行公司治理特殊性研究》，中国金融出版社2010年版，第47页。
[10] 参见柴瑞娟：《村镇银行公司治理制度之检视与完善》，载《山东大学法律评论》2010年第1期。
[11] 参见包爽：《我国村镇银行发展的法律对策研究》，湖南大学硕士学位论文，2009年4月。
[12] 参见柴瑞娟：《村镇银行股权结构研究》，载《法学杂志》2010年第2期。
[13] 参见赵勇：《商业银行法人治理研究》，中国金融出版社2010年版，第236页。
[14] 参见蒋玉敏：《村镇银行风险管理现状问题与对策——以浙江长兴联合村镇银行为例》，载《货币银行》2011年第5期。
[15] 参见徐小青、樊雪志：《村镇银行试点的成效、问题与建议》，载《中国市场》2010年第9期。
[16] 参见杨晓东、常文利：《新型村镇银行运营优势与突出问题研究》，载《兰州学刊》2010年第7期。