第二章 政策支持
第十一条 【统筹协调就业政策】县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要职责，统筹协调产业政策与就业政策。
条文注释
本条是关于扩大就业是县级以上人民政府法定职责的规定。
1.扩大就业是县级以上人民政府的法定职责
就业是民生之本、安国之策。解决好人民群众最关心、最现实的就业问题，实现全社会比较充分的就业，既是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要基础，也是各级人民政府解决当前影响经济和社会发展问题的有效切入点。本法第2条明确规定，国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。
县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。县级以上人民政府通过发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助等措施，创造就业条件，扩大就业。
国务院建立全国促进就业工作协调机制，研究就业工作中的重大问题，协调推动全国的促进就业工作。省、自治区、直辖市人民政府根据促进就业工作的需要，建立促进就业工作协调机制，协调解决该行政区域就业工作中的重大问题。县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作。各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制度。县级以上人民政府按照促进就业目标责任制的要求，对所属的有关部门和下一级人民政府进行考核和监督。
2.统筹协调产业政策与就业政策
经济发展是扩大就业的前提条件，是解决失业问题的根本出路。保持国民经济快速、持续、稳定增长，不仅有利于避免由于经济波动产生的周期性失业；而且有利于提高有效就业率，扩大就业规模。同时，就业量的增加，可以有效利用劳动力资源，提高劳动者收入，从而促进经济发展。需要注意的是，有了经济增长并不一定有就业增长，因为这种拉动效应还会受到经济增长方式等多种因素的影响。
关联法规
《〈中华人民共和国就业促进法〉宣传提纲》五
第十二条 【促进就业的产业政策】国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位。
国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。
国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展，扩大就业，增加就业岗位。
条文注释
本条是关于促进就业的产业政策的规定。
围绕经济和社会发展，国家多渠道、多方式开发就业岗位，千方百计扩大就业。
（1）鼓励兴办产业或者拓展经营。经济规模，也称经济总量，是经济增长的结果。对一个国家来说，经济总量是用国内生产总值（GDP）表示的创造财富的总水平。只有“把蛋糕做大”，才能在需求不变的情况下，分配给更多的人。兴办产业和拓展经营是扩大经济规模，进而增加就业岗位的重要方式。
（2）发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业发展。劳动密集型产业，是指对劳动力的需求比对资本需求多的产业，与资本密集型产业相对。这些产业一般是规模较小，雇用工人很多，制造流程自动化程度不高的产业。服务业，即第三产业，是国民经济的重要组成部分。结合我国国情，应大力拓展商贸、餐饮等传统服务业领域的就业渠道，努力发展旅游业，增加就业，尤其要积极开发社区服务业的就业岗位。中小企业是目前扩大就业、帮助失业人员实现就业以及吸纳农村富余劳动力的重要力量。
（3）鼓励、支持、引导非公有制经济发展。积极发展个体、私营等非公有制经济，有利于繁荣城乡经济、增加财政收入，有利于扩大社会就业、改善人民生活，有利于优化经济结构、促进经济发展，对加快社会主义现代化进程具有重大的战略意义。
关联法规
《劳动法》第10条
《中小企业促进法》第4章
《国务院关于做好促进就业工作的通知》（二）
《国务院关于加快发展服务业的若干意见》
《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》
《〈中华人民共和国就业促进法〉宣传提纲》五
第十三条 【发展国内外贸易】国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽就业渠道。
条文注释
本条是关于发展国内外贸易的规定。
国内贸易，是指在一国国内进行的贸易，主要包括国内的批发业、零售业、餐饮业、住宿业、物流配送业及部分生产生活服务业。国内贸易在引导生产、扩大消费、增加就业、促进经济和社会发展、提高人民生活水平方面发挥着重要作用。
国外贸易，是指国际贸易活动中一国或地区同其他国家或地区进行的货物、技术和服务的交换活动。进出口贸易对就业增长的影响较大。随着服务业逐渐成为容纳劳动力的主渠道，我国服务贸易继续快速发展，优化了经济结构，减少了资源、能源消耗，带动了就业。
国际经济合作，是指世界上不同国家（地区）政府、国际经济组织，在生产领域和流通领域（侧重生产领域）内进行的，以生产要素的国际移动和重新合理组合配置为主要内容的较长期的经济协作活动。国际经济合作的方式包括国际直接投资合作、国际间接投资合作、国际科技合作、国际劳务合作、国际土地合作、国际经济信息与经济管理合作、国际经济援助、国际经济政策的协调与合作。当代国际经济合作具有全球性、经常性和持久性的综合特征，并且合作范围广、领域宽、方式灵活多样。
第十四条 【重大建设项目带动就业】县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。
条文注释
本条是关于县级以上人民政府应当发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位的规定。
投资，是指经济主体以获得未来货币增值或收益为目的，预先垫付一定量的货币与实物，经营某项事业的经济行为。政府投资，是指中央人民政府和地方各级人民政府进行的投资，通常表现为财政投资。政府投资实质是政府作为特殊的经济主体，引导社会生产，稳定社会生活，保持经济和社会的正常发展。政府投资在促进就业方面发挥着重要作用。
政府重大建设项目包括国家重大建设项目和地方重大建设项目。国家重大建设项目，是指国家出资、融资，建设周期较长的建设项目。地方重大建设项目，是指地方人民政府出资、融资，经地方人民政府确定的对国民经济和社会发展有较大影响的建设项目。重大建设项目具有规模大、劳动力需求量大、周期长等特点，其往往可以在一定时期内解决相当数量劳动者的就业问题。县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当充分发挥投资和重大建设项目在带动就业方面的作用，增加就业岗位。
关联法规
《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（三）
第十五条 【促进就业的财政政策】国家实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。
县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。
就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。就业专项资金的使用管理办法由国务院财政部门和劳动行政部门规定。
条文注释
本条是关于国家实行有利于促进就业的财政政策的规定。
就业专项资金，是指财政专门用于促进就业工作的资金，是法律规定的专门用于促进就业工作的财政专项资金。就业专项资金的来源是政府财政。其使用范围包括职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等项目的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。
就业专项资金必须坚持专款专用的原则，严格按照规定的范围、标准和程序进行管理和使用。各有关部门要切实履行职能，加强管理和监督，进一步提高就业专项资金使用管理的规范性、安全性和有效性。不得擅自扩大支出范围和提高支出标准，严禁截留、挤占、挪用、骗取就业专项资金，不得用于建设办公楼、培训基地等各项基本建设支出及与就业工作无关的其他方面支出。审计机关、财政部门应当依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。对违规使用就业专项资金的，要按有关规定严肃处理。
关联法规
《国务院关于做好促进就业工作的通知》（十三）
《〈中华人民共和国就业促进法〉宣传提纲》五
第十六条 【失业保险制度】国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业。
条文注释
本条是关于国家建立健全失业保险制度的规定。
失业保险是社会保险的重要组成部分。失业保险制度是国家集中建立保障资金，对遭遇失业风险而失去收入来源的劳动者在一定时期内提供基本生活保障的一种社会保险制度。失业保险制度有两大功能：一是对失业人员进行救济，保障其基本生活，维护社会稳定；二是促进失业者尽快就业，从而减少失业。生活保障功能是失业保险制度设立的最初目的，而强化就业功能则是失业保险制度的发展趋势。
建立失业保险制度的目标主要是通过保障尽可能多的失业者在失业期间的基本生活，来维持社会安定，缩小劳动者之间的收入差距，保证劳动力的合理流动，促进劳动力资源的合理配置，促进经济发展，发挥“社会稳定器”的作用。
失业保险基金由国家、单位和个人三方共同负担，所有参加失业保险的单位和职工个人只要符合规定都可以享受失业保险待遇。失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。
关联法规
《失业保险条例》
《国务院关于做好促进就业工作的通知》（二十四）
《〈中华人民共和国就业促进法〉宣传提纲》三
第十七条 【促进就业的税收优惠政策】国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对下列企业、人员依法给予税收优惠：
（一）吸纳符合国家规定条件的失业人员达到规定要求的企业；
（二）失业人员创办的中小企业；
（三）安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业；
（四）从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员；
（五）从事个体经营的残疾人；
（六）国务院规定给予税收优惠的其他企业、人员。
条文注释
本条是关于国家通过税收优惠鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业的规定。
税收作为政府宏观经济调控的重要杠杆，对就业水平的高低和就业结构的调整有很大影响。本条规定的税收优惠政策，很好地发挥了税收在个人层面（特殊群体、失业人员）和企业层面的就业效应。国家对下列企业、人员依法给予税收优惠：
（1）吸纳符合国家规定条件的失业人员达到规定要求的企业。国家对当年吸纳失业人员达到国家规定比例的中小企业，在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠。
（2）失业人员创办的中小企业。国家对失业人员创办的中小企业，在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠。
（3）安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业。
（4）从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员。
（5）从事个体经营的残疾人。国家鼓励扶持残疾人自主择业、自主创业，对残疾人从事个体经营的，应当依法给予税收优惠。
（6）国务院规定给予税收优惠的其他企业、人员。
关联法规
《中小企业促进法》第25条
《个人所得税法》第5条
《企业所得税法》第30条
《残疾人就业条例》第19条
第十八条 【对残疾人等的就业照顾】对本法第十七条第四项、第五项规定的人员，有关部门应当在经营场地等方面给予照顾，免除行政事业性收费。
条文注释
本条是关于符合国家规定条件的失业人员或者残疾人从事个体经营的，有关部门应给予照顾的规定。
残疾人，是指在心理、生理、人体结构上某些组织、功能丧失或者不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动的能力的人。为了保障残疾人劳动权的实现，国家应采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，以减轻或者消除残疾人在就业中的外界影响和障碍。
本条规定，对于残疾人从事个体经营的，有关部门应当在经营场地等方面给予照顾，免除行政事业性收费，对残疾人劳动权利的保护更加全面、周到，有利于残疾人就业权利的实现。行政事业性收费，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序审批，在进行社会公共管理以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。
关联法规
《宪法》第45条
《残疾人保障法》第4章
《残疾人就业条例》第19条
《国务院关于做好促进就业工作的通知》（九）
第十九条 【促进就业的金融政策】国家实行有利于促进就业的金融政策，增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。
条文注释
本条是关于国家实行有利于促进就业的金融政策的规定。
金融政策工具包括存款准备金率、利率、再贴现、中央银行再贷款等，还包括商业银行信贷、政策性出口信贷和出口信用保险等工具。通过有效使用各种金融政策工具，国家可以对经济进行调控。目前我国的中小企业大多是非公有制企业，吸纳劳动力的能力与日俱增。只有当经济发展对劳动力产生了更多需求时，就业状况才能得以改善。
融资是通过信用交换形式吸收资金、集中资金和分配使用资金的活动，是资本市场的主要内容。目前，虽然中小企业获得了良好的发展机遇，但是也遇到了很多问题；融资难是核心问题，已经成为制约中小企业发展的“瓶颈”。实际操作中，可以通过发行公司债券、发行股票、发展中小企业板市场、完善中小企业信用担保法律制度、发展中小企业合作金融等方式，扩大中小企业的融资渠道。对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持，可以使自主创业人员获得创业的启动资金，解决资金难题。另外，还可以把小额信贷与支持性服务结合起来，如提供有一定补贴的管理和技能培训、帮助寻找和利用资源、提供新技术和市场服务等。
关联法规
《中小企业促进法》第3章
《国务院关于做好促进就业工作的通知》（十）
《〈中华人民共和国就业促进法〉宣传提纲》五
第二十条 【城乡统筹的就业政策】国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。
县级以上地方人民政府推进小城镇建设和加快县域经济发展，引导农业富余劳动力就地就近转移就业；在制定小城镇规划时，将本地区农业富余劳动力转移就业作为重要内容。
县级以上地方人民政府引导农业富余劳动力有序向城市异地转移就业；劳动力输出地和输入地人民政府应当互相配合，改善农村劳动者进城就业的环境和条件。
条文注释
本条是关于建立健全城乡劳动者平等就业制度，引导农业富余劳动力有序转移就业的规定。
本条第1款规定，国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。目前，城乡劳动者在参与劳动力市场竞争时，在市场准入、就业管理、劳动分配、劳动保护、社会保险和福利待遇等方面还不尽相同。对农村劳动者设置就业壁垒，存在很多弊端。因此，要加快建立健全有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。
本条第2款规定，县级以上地方人民政府引导农业富余劳动力就地就近转移就业。由于我国人口基数大，农村人口多，不能单纯依靠发展大城市来吸纳农村人口，必须依靠推进小城镇建设和加快县域经济发展来解决农业富余劳动力就业问题。农业富余劳动力跨区域流动就业，既会为城镇经济发展注入新的生机活力，促进城镇经济和社会的繁荣；又将开辟农民增收的新渠道，成为农村经济发展新的增长点。
本条第3款规定，县级以上地方人民政府引导农业富余劳动力有序向城市异地转移就业。实现城乡劳动力市场一体化，可以在城乡协调发展的前提下，通过制定公平的竞争规则，消除过去存在于劳动力市场的多种制度性的差别、歧视和障碍。采取一体化的就业政策和就业管理政策，为农业富余劳动力在城乡间、地区间实现自由、合理、有序的流动，创造公平、公正和充满竞争的市场环境。县级以上地方人民政府应加强对劳动力市场的管理，引导农业富余劳动力有序向城市异地转移就业；劳动力输出地和输入地人民政府应当共同配合，改善农村劳动者进城就业的环境和条件。
关联法规
《国务院关于做好促进就业工作的通知》（二）
《〈中华人民共和国就业促进法〉宣传提纲》五
第二十一条 【协调区域就业】国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长。
国家支持民族地区发展经济，扩大就业。
条文注释
本条是关于统筹协调不同地区就业增长和支持民族地区发展经济、扩大就业的规定。
本条第1款规定，国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长。我国幅员辽阔，各地经济发展很不平衡。经济发展不平衡导致大量人才向大中城市集中，各地就业不均衡。按照平等互利、加强合作、资源优化、共同发展的原则，发展区域经济，进行区域协作，形成区域合作、互动、多赢的协调机制，有利于促进资源的合理配置和生产要素的合理流动，有利于不同地区就业的均衡增长。
本条第2款规定，国家支持民族地区发展经济，扩大就业。民族地区人员就业问题的解决程度和社会、经济的发展情况，直接关系国家的富强繁荣和稳定。由于生活习惯、文化观念等各方面的影响，少数民族在就业过程中处于不利地位。因此，国家必须采取扶持和帮助的特殊政策，对少数民族的就业进行特殊保障，促进少数民族就业平等权的实现。
关联法规
《〈中华人民共和国就业促进法〉宣传提纲》五
第二十二条 【统筹三类人群的就业工作】各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作。
条文注释
本条是关于各级人民政府统筹做好三类人群的就业工作的规定。
为了统筹做好城镇新增劳动力的就业工作，政府可以采取相关调控措施和手段。例如，通过积极发展经济和各项社会事业增加就业岗位，积极开发和创造适合高校毕业生就业的公益性岗位，鼓励各行各业吸纳高校毕业生就业。进一步加强高校毕业生就业服务体系建设，特别是加强就业服务信息化建设，积极培育并规范就业市场。大力完善并落实高校毕业生的社会保障政策，特别是落实失业登记、临时救助和就业后社会保险参保等政策。
转移农业富余劳动力是一项系统工程，结构复杂，涉及城镇与农村、城镇与城市等多方面的关系。因此，这项系统工程必须由政府统筹协调，制定总体规划，实行必要的宏观调控；不能放任自流，完全由市场调节。具体而言，政府可以通过发展农村教育、加强职业培训、进行城镇建设等途径为农业富余劳动力转移就业搭建平台，统筹协调做好农业富余劳动力的转移就业工作。
失业人员，是指在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员。其中，虽然从事一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。我国高度重视失业人员的情况并采取了一系列措施保障他们的就业工作。
关联法规
《国务院关于做好促进就业工作的通知》（四）
第二十三条 【灵活就业】各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。
条文注释
本条是关于政府逐步完善与灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务的规定。
灵活就业，是指在传统主流就业形式之外的其他就业形式，主要包括在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上、传统主流就业方式的各种就业形式的总称。多种灵活就业方式的出现与发展是对传统就业模式的一次深层次的变革，是社会经济发展到一定阶段、人民生活达到一定水平的结果。它适应了职业流动、提高生活质量等多方面的需求。
就劳动政策而言，一般来说，灵活就业在劳动时间、收入报酬、工作场地等方面具有特殊性，与传统主流的劳动方式不同，如果将现行的劳动法律和政策规范中有关劳动合同、劳动条件、工资标准、工作时间等方面的规定直接适用是不合理的，完全不能适应灵活就业的灵活性。
就灵活就业的社会保险政策而言，我国现行的社会保险制度是针对固定用人单位的传统主流就业形式设计的，存在基数高、费率高和待遇高的特征，并且社会保险费用的征缴和支付制度也都是针对传统主流就业设计的，社会保险机构直接面对的是个人，这种社会保险制度不能适用于灵活就业人员。因此，各级人民政府必须采取配套措施，逐步完善和实施与灵活就业相适应的劳动和社会保险政策。
关联法规
《劳动合同法》第68条
《国务院关于做好促进就业工作的通知》（二）
《劳动和社会保障部关于非全日制用工若干问题的意见》
《劳动和社会保障部办公厅关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》
《〈中华人民共和国就业促进法〉宣传提纲》五
第二十四条 【对失业人员从事个体经营的指导】地方各级人民政府和有关部门应当加强对失业人员从事个体经营的指导，提供政策咨询、就业培训和开业指导等服务。
条文注释
本条是关于地方各级人民政府和有关部门加强对失业人员从事个体经营的指导的规定。
地方各级人民政府和有关部门对失业人员提供从事个体经营的指导，提供政策咨询、就业培训和开业指导等服务，是建设服务型政府的要求，是履行社会管理和公共服务职能的体现。提供政策咨询、就业培训和开业指导，可以使失业人员了解国家对于失业人员从事个体经营的政策，了解开业申请的具体程序，做到心中有数，避免走弯路，有利于失业人员顺利从事个体经营。