国际援助的经济性、政治性与社会性——以日本对中亚官方发展援助为例

国际援助的经济性、政治性与社会性 ——以日本对中亚官方发展援助为例

王耀正

 

 

摘　要：官方发展援助在世界各国的对外援助项目中占据着重要地位。在国际援助中，援助国既注重利益权衡与援助实效，也关注国际规范和国内舆论，同时还期待着国内政治议程的国际化，兼具经济、政治与社会三重属性。这三重属性在一定程度上存在着竞争关系，同一援助项目难以同时满足三重目的。如何实现效益与目的实现的最大化是官方发展援助项目的重点问题。在对中亚各国的援助当中，日本的援助项目值得关注。日本作为域外非核心关切国家，其在对中亚援助时会考虑对此三重属性有所取舍。因此对日本的实证研究能够为中国对外援助提供借鉴意义，以更好地平衡经济性、政治性与社会性三重属性。

关键词：官方发展援助　国际援助　援助外交　中亚地区

 

国际援助是国际行为体间进行互动的一个媒介，国际援助能够影响一国的经济、政治和社会等方面。对于援助国来说，援助的目标可以分为经济目标、政治目标和公共目标等。 (1) 援助，就像礼物一样，是一个赠予—接受—回礼的过程，因此受援国为获得额外资源而接受援助时在一定程度上也需要进行反馈与回报。 (2) 援助有多种形式，包括军事援助、官方发展援助、灾害救助等。但因军事援助等援助方式往往具有隐秘性与数据不可得性，因此本研究涉及的援助为公开的官方发展援助（Official Development Assistance，亦被译为官方发展援助）。官方发展援助作为援助国施加影响的一项重要措施，在经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称经合组织）开发援助委员会（Development Assistance Committee）成员国的对外援助项目中占据着重要地位。

在对中亚各国的援助当中，日本的援助项目值得关注。日本作为域外非核心关切国家，其在对中亚援助时会考虑对政治、经济与社会三重属性有所取舍。日本自1992年与中亚各国确立外交关系以来，曾先后提出多种面向中亚的外交理念，譬如“中亚+日本”对话机制。官方发展援助帮助了日本在中亚地区开展外交、拓展市场和提高影响力。

对一个地区援助的多寡需要兼顾援助国总体资源、地区优先性、国家利益、政治影响和人道主义关怀等因素。相关的实证研究较少从学理方面进行区域与国别比较。对同一地区的不同援助政策与援助的不同产业分布体现了援助行为的属性问题。在官方发展援助的实施中，援助国既注重利益权衡与援助实效，也关注国际规范和国内舆论，同时还期待着国内政治议程的国际化，兼具经济、政治与社会三重属性。这三重属性在一定程度上存在着竞争关系，同一援助项目难以同时满足三重目的，即所谓的援助三元困境。如何实现效益与目的实现的最大化是官方发展援助项目的重点问题。研究日本援助外交的机制，进而分析其所表现出的政治性、经济性与社会性，对于理解国际援助的三重属性与三元困境具有重要意义。这也能够为中国对外援助提供借鉴意义，以更好地平衡经济性、政治性与社会性三重属性。

一、 官方发展援助、国际援助与三元困境

（一） 官方发展援助：执行机构与历史

进行政府开发援助的主体机构是各国政府中负责对外援助的机构和部门。美国负责对外援助的机构包括美国国际开发署、美国国防部和美国国务院。俄罗斯负责对外援助的机构主要是俄外交部和财政部。在日本的案例中，日本对外援助模式主要以私营企业、民间组织、外务省与日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency，JICA）等政府机构相互协作、共同参与为主。各国的官方发展援助发展历程与其国内经济发展、国际危机等关系密切。由于战后日本的二战侵略国和战败国身份，日本将官方发展援助当作开拓日本外交局面的重要途径。日本注重东南亚、南亚和非洲地区援助的原因亦在于此。

国际援助的历史可以被划分为几个阶段：国际援助起源于布雷顿森林体系及其产生的国际货币基金组织和世界银行；20世纪50年代的国际援助主要聚焦于欧洲，目的是重建战后萧条的欧洲社会，代表项目是马歇尔计划；60年代亚非拉各国相继获得独立，该时期的援助目的国转为新兴国家，为其提供资本积累进行工业化；70年代，援助开始专注于解决贫困；80年代，援助则逐渐成为稳定和结构调整的工具；90年代，援助被更多地用来当作“民主和施政的支柱”。 (3) 日本的援助理念也大致经历了上述发展，从注重经济收益逐渐过渡到注重经济、社会与政治三方面的收益。

（二）　研究现状：国际援助的三重属性

经济学界和政治学界关于对外援助的研究已十分丰富，有不少关于援助动机、日本针对具体国别援助的研究。以往研究日本对外援助的文献多把援助外交当作经济外交的附属概念使用，而忽视了日本在援助中的政治诉求、社会形象需求以及援助外交概念的辨析。 (4) 援助外交是以援助为手段的外交模式，涉及独立机构型援助体制（如美国国际开发署）、多部门协调型援助机制（如俄罗斯），以及非政府参与的援助外交（如南非“非洲复兴和国际合作基金”）。 (5)

援助的目标可能是多层次的，对外援助可以包括三个目标：政治目标、经济目标和公共目标，即本文所讲的国际援助的政治性、经济性与社会性。 (6) 政治性指援助国期望通过援助影响被援助国的内政外交等国家行为。经济性指援助国在援助行为中寻求获得经济效益、推广技术品牌、推动国内企业开拓海外市场等。社会性是指援助国希望通过改善被援助国社会现状而推动当地社会发展与自身形象改善。

1. 援助的政治性

关于援助的政治性，有研究认为援助不仅出于援助国的好意，还深受援助国国内政治进程和利益集团的影响；很多研究从具体区域与国别出发，研究援助国开展援助的动机，常将其动机归纳为现实利益需求、影响受援国国内政治，以及培养亲己的官员等。 (7) 其中援助与制度变化的关系常常被讨论。有研究采用面板数据，研究了1960年至1999年期间108个国家的外国援助，发现外国援助对民主化产生了负面影响，外国援助是一种比石油更有效力的资源诅咒；有研究关注了1971至2010年期间的93个发展中经济体，发现随着时间的推移，外国援助的流入对于促进受援国民主化具有小的、积极的和统计上显著的影响。 (8) 但是援助的另一个重要政治目的是改变一国的内政外交倾向，例如冷战期间美国和苏联采取的大量援助行为，旨在抵消另一阵营影响力、扶持亲己方领导人以及改变一国在联合国等国际组织中的倾向等。本文集中探讨援助如何影响一国的外交倾向。

本文选取了外交表态比较直接、数据直观可收集的联合国大会投票进行表示。联大会议一般会涉及去殖民化、防止核扩散、人道主义危机、终止地区冲突等世界各国关切的广泛议题，且数据数量庞大，具有可信度。数据结果直观可使，将很好地解决援助的政治动机难以实证表达、再现与建立相关性的难题。

2. 援助的经济性

关于援助的经济性，援助行为具有较强的阶段性特征。冷战结束后，各国对外援助逐渐从军事援助过渡到经济援助形式。 (9) 对于经济利益的追求使得援助国重视扩大贸易和市场，并“依靠经济援助、扩大贸易和投资等经济手段”提高援助国的影响力与国际形象，这与经济外交相似，都是以经济为目的，将“外交作为手段”，或将经济工具作为手段谋求其他目标的外交行为。 (10) 虽然国际援助看似具有利他性并能够帮助受援国取得经济增长，但是援助本身也可以带来经济收益，这也是日本援助的经济利益导向长期饱受诟病的原因 (11) 例如，有学者分析了援助金额和国别变化原因以及开展援助的用意；还有文章分析了日本官方发展援助的不同形态，并评估了其实施效果。 (12)

援助的经济性多通过双边贸易额的增减、对于战略资源的诉求等方式体现。但有时，援助项目的经济性是隐性的、难以察觉的，譬如日本对中亚贸易额的变化与日本对中亚援助额的变化间不是同步的、相似的，甚至没有表现出滞后效应。因此，本文跳出从数据入手的思路，从具体国别案例出发，探讨日本在贸易额没有相应增加的情况下，如何为国内企业开拓海外市场、推广技术的。

3. 援助的社会性

关于援助的社会性，指援助不只是源于“自私自利”的国家利益，援助国还会考虑人道主义援助、被援助国社会发展、世界和平、稳定与进步等议题。在进行外交行动与援助行为时，一国需要考虑道德与权力两个维度：既要追求权力，亦要考虑追求过程中的道德考量。 (13) 官方发展援助是政治行为和经济行为，更是社会行为。有研究从学理的角度考察援助的道德动因，认为援助关注的是弱者声音；有研究从国家利益论、人道关怀论和社会交换论入手，详尽地回顾了解释援助行为的理论，并探讨了日本在援助中扮演的社会人与经济人的双重角色；有些学者利用自身在中亚和日本的人脉，进行了田野调查与采访，对日本中亚援助外交的成果给出了实证评估。 (14)

援助的社会性既可以从援助案例入手，也可以从援助国制度入手进行分析。通过结合制度设计与案例，可以让援助的社会意义从援助目的与援助效果两方面进行凸显。

图1　援助的三元困境

援助的三元困境是指援助的政治性、经济性与社会性在实践中是对立统一的。三者既有相互促进的一面，又有相互矛盾、冲突的一面。在援助的具体时期、具体国别和具体项目中，援助国往往难以做到“三面俱全”，产生“三元困境”，三者在一定程度上必然存在冲突和矛盾。这不仅是因为援助国对援助项目定位认知的差别，也是因为不同历史时期国家的战略抉择。

如若一国想要在对外援助中索取外交支持或改变援助国政治制度，其不可避免地要推动金元外交，通过在经济上的补偿机制达到政治目的，如美国的马歇尔计划和冷战期间对反苏国家的支持。在此过程中，经济性的属性被弱化，政治性属性最强，而社会性的优先性则可弱可强。如若一国想要在援助项目中获取经济利益、推动扩大海外市场、推广技术设备，其在援助项目会暗含一些条件，如援助项目所用耗材、机械设备需从援助国进口等，但同时受援国的被殖民记忆或被唤醒，受援国企业与个人的被压迫感或被激发。在经济性为先的援助项目中，政治性的优先性往往居后，社会性则可弱可强。而社会性为先的项目，无论是出于人道主义援助还是道德动因，往往很难达到经济性，如赈灾救援等援助。举例而言，自1992年以来，约有10000名中亚各国青年、专家、官员被邀请到日本参观学习。近年来，日本出资近320万美元支持乌兹别克斯坦年轻官员的奖学金计划。 (15) 日本的中亚青年官员培训项目体现了日本渴望影响青年专家学者的政治议程，但培训项目的花销都由日方承担。可见，在官员培训项目中，援助的政治性与经济性在短期来看是相互矛盾的。

三者之间中的两者能够做到相辅相成，其中经济性与社会性、政治性与社会性的组合较为常见。早期日本对外援助过于偏重商业利益和资源导向，曾招致西方国家的谴责，因而日本对外援助目标的宣传叙事逐渐转向促进人类发展、安全、减贫等多项社会性议题。日本在吉尔吉斯斯坦开展的“一村一品”计划，涵盖环伊塞克湖29个生产小组，共计250人。该计划既增加吉尔吉斯斯坦村庄的就业岗位，提高了当地居民收入水平，帮助营造日本积极的社会形象，体现了社会性；还推动无印良品在吉尔吉斯斯坦的推广，并以较低的价格获得当地的羊毛，体现了经济性。 (16) 此外，日本驻中亚各国大使馆每年会选拔所在国学生，推荐至文部省以获得留学日本的奖学金。

因此，如何实现官方发展援助项目的效益与目的实现的最大化是国际援助需要考虑的问题。日本在对中亚的援助项目中难免遇到政治性、经济性与社会性的抉择。对日本的实证研究能够为中国对外援助提供借鉴意义，以更好地平衡经济性、政治性与社会性三重属性。

二、 援助的政治性与联大投票相似度

援助的政治性体现在国际援助对一国内政外交的影响。本文将探讨援助如何影响一国的外交倾向，本文选取日本与中亚五国在联合国大会上的投票（后称联大投票）。一国的外交表态数据具有来源渠道较为广泛、表态内容时常模糊、表态与行动难以匹配等特点，加大了研究的难度。而在联大中的投票则具有数据数量庞大、可信度高且数据易得等特点。联大投票本身只有赞成（yes）、否决（no）和弃权（abstain）三种，此外还有缺席（absent）的情况。在联大投票中，赞成和否决都是一国外交表态的直接体现。此外在特定情况下，弃权也是一种态度。联大会议一般会涉及去殖民化、防止核扩散、人道主义危机、终止地区冲突等世界各国关切的广泛议题。因此联大投票行为能够较好地反映一国的外交倾向。

（一） 投票相似度指数

本文选取了自1992年中亚五国获得联合国席位以来，至2020年间的联合国大会投票数据来说明日本与中亚五国外交投票相似度指数（Index of Voting Cohesion， IVC，也称投票凝聚力指数）。本文的数据来源于哈佛大学数据库中整理的联大投票原始数据。 (17) 投票数据所记录的是1992—2020年间的投票次数，其中既包括对决议草案整体的投票，也包括对修正案的表决等。

投票相似度指数IVC是在李普哈特提出的投票一致指数（Index of Agreement）的基础上发展而来的。 (18) IVC目的是考察两国在联大投票中的相似度，其表达公式如下：

Index of Voting Cohesion（IVC）=×100%

其中f是指两国投票完全一致的总投票数。g是指一方投弃权票、另一方投赞成或反对票的总投票数。t是两国参与的总投票数。学界对IVC公式进行了多次改进，包括更能体现集团投票相似度的IVC公式等。 (19) 有学者使用了多种计算公式计算亚太国家在联大投票中的相似程度，其结果表示虽然不同方法的计算结果存在差别，但计算结果是“高度吻合的，图形的走势也是相似的”。 (20) 因此本文选取了这一公式。

统计数据中存在日方或中亚五国一方缺席联大会议的情况：中亚五国在刚获得联合国席位时缺席情况较多；日本亦有缺席情况。究其原因，既可能是联大设置议题对各国的敏感性（如中亚各国缺席1992年波黑问题、日本缺席2008年禁止核试验讨论等），又可能是联大议题与各国无关（如1992年联合国与阿拉伯国家联盟合作的议题），也可能是因各种原因缺席。鉴于原因复杂、异质性较高且难以处理，因此本文统一将日本或中亚五国任意一国缺席的投票略去。去除缺席投票后，每组的有效样本仍大于1500例，具有较高说服力。

图2　日本与哈萨克斯坦投票凝聚力指数与日本历年对哈萨克斯坦援助额 (21)

图3　日本与乌兹别克斯坦投票凝聚力指数与日本历年对乌兹别克斯坦援助额 (22)

图4　日本与吉尔吉斯斯坦投票凝聚力指数与日本历年对吉尔吉斯斯坦援助额 (23)

图5　日本与塔吉克斯坦投票凝聚力指数与日本历年对塔吉克斯坦援助额 (24)

图6　日本与土库曼斯坦投票凝聚力指数与日本历年对土库曼斯坦援助额 (25)

表1　日本与中亚五国IVC数据 (26)

（三） 图表分析

上列图表展示了1992年至2020年间日本与中亚五国分别两两计算的相似度指数。为了凸显相似度指数的变化趋势，文章将IVC的坐标轴刻度设定于50%与100%之间，其中各图中低于50%的点均为0%。IVC为0的原因是中亚各国在该年未出席联大会议。此外，为了展示出官方发展援助额与IVC之间的关系，文章将两种图表组合为了一种，左侧为日本对各国官方发展援助额的坐标轴，右侧为IVC百分比的坐标轴，横坐标为年份。因日本外务省公布官方发展援助额度存在滞后性，因此官方发展援助额度只统计到2018年。

因此从上图分析，日本对中亚的官方发展援助与日本与该国的联大投票相似度在增长趋势上存在一定相关关系。IVC指数的增减与官方发展援助额度的增减趋势是相似的。近年来日本对中亚各国的援助额度出现较大变化，除乌兹别克斯坦与塔吉克斯坦外，日本对其余三国的援助均出现下降趋势。日本对哈萨克斯坦的援助更是出现大幅下降，这与日本将哈萨克斯坦定位为官方发展援助“毕业国”相关。官方发展援助额度的下降也伴随着日本与中亚各国在联大投票相似度的下降。近年来，除乌兹别克斯坦与日本间IVC仍有上升趋势外，其余四国与日本间的IVC均呈下降趋势。因此日本在联大会议中与中亚各国的外交分歧日益加大。

日本援助的政治性体现在援助的总目标与援助的具体项目两个层面。在援助的总目标方面，日本于21世纪初期增大对中亚各国援助额的一个目的，是获得加入联合国安理会常任理事国的投票。此外，日美同盟的特殊关系也推动日本在中亚地区开展援助与基础设施投资。

就具体案例而言，日本援助的政治性在一些项目中凸显，这些项目的社会性目的适中，经济性收益较弱。一些援助项目具有培养亲日官员的极强目的性。在针对中亚各国的人才培育计划中，日本明确地标明为各国10余名青年官员提供赴日求学的学费、生活费等，帮助两国加深互信。 (27) 每个国家人才项目大约投资100万美元。类似的，日本还通过互联网远程授课，帮助中亚政府培养职业官员，如帮助吉尔吉斯斯坦培养585名税收系统公务员。就目前来看，这些项目在转化为外交投票一致性上收效欠佳。

塔吉克斯坦存在着较大特殊性。2001年之前，塔吉克斯坦在联大会议上的年均有效投票数（指在计算日塔IVC中可以使用的数据）较少，较大地影响了IVC的结果。1992—2001年间，塔吉克斯坦多年有效投票数低于50件，故投票相似率较高。但2001年后塔吉克斯坦参与联大会议次数和有效投票数均有较大提升，IVC常年稳定在了75%左右。此外，塔吉克斯坦境内有俄罗斯驻军驻扎在第201军事基地、塔吉克斯坦与俄罗斯间的紧密关系、援助效果的滞后性都可以解释为什么塔吉克斯坦的援助趋势和投票相似度趋势是相反的。土库曼斯坦也有相似的现象，其在2002年之前的联大年均有效投票均低于50件。日本对土库曼斯坦的援助长期存在援助总量偏低、援助项目较少等特点，这在一定程度上解释了为什么日本援助的政治与外交效果不凸显。整体来看，日本对一部分中亚国家官方发展援助额度的增加没有换来相应的外交支持，这是援助的经济性与政治性相矛盾的一个案例：日本既付出了经济成本，又没有获得政治收益。整体来看，近年来日本对中亚的官方发展援助没有达到获取外交支持、成为“政治大国”的政治性目标。

三、 国际援助的经济性：先官后商、政企结合与经济面向

日本海关关税局的进出口贸易额统计显示，2014年日本与中亚地区贸易总额比2007年增长了近50%。日本与中亚国家间的双边贸易额呈增长趋势，这与该时期日本对中亚地区的官方发展援助增加的趋势相似。日本近年对哈萨克斯坦援助额大幅下降，但日本与哈萨克斯坦的贸易额要高于其他国家，且增速较快；而在对乌兹别克斯坦、对塔吉克斯坦援助额大幅上升的情况下，日本与两国的贸易额却未见大幅攀升。在援助额变化与贸易额变化不一致的情况下，日本的援助是否真的能够帮助日本在中亚获得经济利益？

表2　历年日本与中亚各国贸易额

单位：10万日元

（续表）

数据来源：日本财务省贸易统计。 (28)

 

日本对中亚的援助中不乏经济面向，并涉及日本政府与民间机构两个层次的行为体。政府机构主要在确立和深化双边外交关系、签订双边协议与达成共识等层面发挥作用。民间机构与企业则在具体实施和跟进等方面帮助企业自身和日本实现经济效益。日本官方发展援助项目主要通过稳定双边关系、帮助企业建立开拓中亚市场、帮助企业获得中亚资源以及帮助企业推广技术并改善当地基础设施等方面帮助日本政府与企业获得经济利益，实现援助的经济性。由此观之，许多官方发展援助项目目的与实际效果都帮助了日本企业售出产品与服务，并获得在中亚市场上的曝光度。

（一） 以政治互信与企业协商推动经济合作

日本-中亚的政治对话与互动机制较多，既包括政府层面的“中亚+日本”对话机制（5+1）以及政府高层官员的互访等，还包括社会与企业层级的论坛、对话等互动形式。

在政府层面，中亚各国与日本在领导人互访、外长级会议、高层会晤等方面已经有了一定基础。其中，领导人互访对于推动经济合作的作用较为显著。2015年，日本时任首相安倍晋三访问中亚各国，与中亚各国领导人签署了总计270亿美元的合同，帮助日本技术、服务与商品出口到中亚地区。相类似的，2015年，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫访问日本期间，双方就外交护照签证互免、去核化、教育合作和企业合作达成诸多共识。纳扎尔巴耶夫专程访问了东京制钢株式会社，并与阿拉木图的东京制钢株式会社分厂远程连线，可见其对钢铁制造领域企业合作的重视。

社会与企业层面的协商合作亦推动了日本企业与中亚各国政府和企业的合作。日本国内成立了多个面向中亚的民间委员会，比如日本哈萨克斯坦经济委员会、日本乌兹别克斯坦经济委员会和日本土库曼斯坦经济委员会。这些委员会起到凝聚日本国内出口企业、为各企业提供磋商平台和参与外事活动的作用。委员会的成员企业多是日本大型企业，如丸红株式会社、丰田通商株式会社和日本电气等公司，这些企业会参与到中亚各国领导人的访日接待会、日本-中亚国家商业论坛等场合中（如1999年纳扎尔巴耶夫访日接待会、第二届日本-乌兹别克斯坦商业论坛等）。足见社会层面的委员会能够参与到日本与中亚的政治互动中去，也能够为会员企业提供一定的洽谈机会。但是鉴于这些委员会的成员企业本身已经具有了较强的海外投资与营业能力，各类经济委员会的作用可能有限。

官方与民间的往来能够为日本企业参与援助项目建设和进入中亚市场营造稳定的双边外交关系，并尽可能挖掘中亚各国需求，形成满足当地要求的援助计划。

（二） 官方发展援助、基础设施建设与能源外交

日本与中亚各国间的互动在很大程度上帮助日本实现能源外交的目的，而日本通过官方发展援助开展基础设施建设也在实际上帮助了日本企业（甚至各国企业）更好地进入中亚市场，获取中亚人力与能源资源。

就具体项目而言，日本面向中亚的官方发展援助项目中，较大一部分集中于基础设施更新与建设方面，这些项目且多经济性优先、社会性次之、政治性最弱。这些项目多为有偿贷款项目。在援助乌兹别克斯坦的项目中，日本的贷款多集中在火力发电站的设备更新与维护、铁路的电气化更新等基础电力供应与交通运输领域。这些项目的贷款金额多在6000万美元到6亿美元之间，利率浮动在1%上下。相类似的，在吉尔吉斯斯坦的援助项目中，用于建设公路的有偿贷款总额较大。日本针对基础设施的援助也具有一定选择性，如在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦开展的机场维护、道路维护等无偿援助，其投资额大多在2000万美元以下；而针对基础设施改善与建造的有偿贷款则大多是普通无偿援助的十余倍。用于交通运输基础设施和能源供给改造的援助额占了援助总额的较大部分，这在很大程度上能够帮助日本企业（无论是否有意）解决生产投资中遇到的各种问题，如因基础设施老旧导致的交通运输不畅、运输成本高、电力供应不稳定等。

同时，日本与中亚各国的互信能够推动日本企业进入中亚市场并开展相关能源合作。2015年安倍晋三访问中亚五国期间与各国签订合同与协议，其中日本与土库曼斯坦签订了总价值约为180亿美元的协议。这些协议多涉及土库曼斯坦的天然气行业与化工行业。日本企业也与土库曼斯坦开展了各式合作。日本川崎重工与土库曼斯坦于2014年签订了建设天然气制油厂的协议，并最终于2019年完工。类似的，日本还通过加深与哈萨克斯坦的官方往来，帮助其企业进入了哈萨克斯坦的铀矿行业与稀土行业。

（三） 以企业自主申请推动企业开拓所需市场、获得所需资源

在日本官方发展援助项目的实施阶段，日本企业和民间组织能够参与到具体的投资和援助之中。日本诸多援助项目涉及设备的提供与捐赠，日本相关制造企业便可以通过提供援助所需的商品、技术等服务参与到项目中。因而，企业直接参与政府的援助外交行为并在企业层面获得了经济利益。

日本企业提供项目所需商品与技术。日本企业可以通过为援助项目提供所需的相关商品与服务参与到援助行为，同时在企业层面谋求经济利益、开拓中亚市场，以及承担企业社会责任。日本的医疗设备公司多次参与了日本对中亚各国的医疗援助行为，如在针对乌兹别克斯坦卡拉卡尔帕克共和国的医疗援助中，日本明确提及向卡拉卡尔帕克斯坦医科大学医院捐赠的医疗设备里有日本企业生产的设备。 (29) 丸红株式会社则为乌兹别克斯坦纳沃伊州的综合医院器材采购项目提供了总价值约为446万美元，共计90件的医疗器械（计划无偿援助总额约为471万美元）。 (30) 通过提供专业的技术、商品与服务，日本企业可以在中亚打开销路、开拓市场，同时也能帮助企业建立友好形象，营造负责任的企业形象。

四、 日本援助的社会性：无偿援助与国际形象构建

在援助的社会性方面，近年来日本官方发展援助项目更多地关注人权、社会赋权与社会发展等议题。援助国对各国社会发展和民生改善的关注的一大目的是提高援助国本国国际形象，实现援助的社会性。日本关于官方发展援助的《开发合作大纲》日益强调日本对国际社会的责任与在应对全球性议题中所发挥的作用。如今日本对外援助目标的宣传叙事逐渐转向安全和减贫等议题。因此在社会性层面，日本面向中亚的官方发展援助项目也更具有针对性。

日本的官方发展援助以双边援助为主，包括无偿援助和有偿贷款等。其中，部分面向中亚地区的无偿援助旨在解决当地社会民生问题。比如，面向吉尔吉斯斯坦的援助多集中于改善公路等基础设施、赈灾、母婴育儿以及来日留学赞助；面向乌兹别克斯坦的则聚焦医院医疗设备、环境改善、来日留学赞助以及在乌学校建设；面向塔吉克斯坦、土库曼斯坦和哈萨克斯坦的无偿援助项目大多类似于前几种类型。这些援助项目的共同特点是投资少（单项援助大多在1000万美元以内，而同时期的有偿贷款则多达数亿美元），面向社会关心的教育、医疗与基础设施等公共领域，以及带有一定的宣传性。

就具体案例来说，日本面向社会公益的援助项目往往是社会性居高，政治性其次，经济性最低。这些援助项目多集中于教育系统和医疗系统。单项项目的投资额多低于1000万美元，而大部分援助项目的总投资额甚至不足10万美元。以面向乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的援助为例，援助项目多为捐赠医疗设备（有些医疗设备由日本公司出资出物，譬如丸红株式会社曾为对乌兹别克斯坦医院的援助项目提供大量医疗设备）、翻修学校建筑、资助学生赴日留学等。这些项目由日本政府或企业出资出力，除帮助日本企业的技术、服务与产品开拓中亚市场外，在经济上几乎无法得到回报；但在政治性上则有一定回报，如每年的赴日留学奖学金的适用对象为年轻政府官员，可见日本为获得政治认可与外交支持所做的努力；在社会性上，这些项目直接面向社会大众看得见、摸得着的公共医疗卫生与教育领域。日本针对乌兹别克斯坦学前教育的援助不仅涉及派遣专家、研究者前往目的地进行授课，最终成果还包括翻译成乌兹别克语的教材和报告书；乌兹别克斯坦则会承担日方人员在乌期间的所有费用。 (31) 日本不仅降低了国内需承担的费用，还能够输出日本文化与教材。一些项目甚至直接以传播日语为目的。舆情调查显示，中亚民众中对日本的好感度（信任度、友好度等）较高。在营造公众好感度上，日本援助已经见到成效。

在国际形象建构上，日本已拥有一定的正面社会公众形象。日本直到2014年开始才面向中亚开展舆论调查，调查涵盖2014年、2015年、2018年和2021年四个年度。调查对象是1200名中亚四国（除土库曼斯坦）居民，这些居民来自各个行业、各个年龄段、各个收入群体。因此，调查具有较为可靠的科学性与可信度。整体来看，日本在各个调查中大致保持了正面的形象。比如，2015年组织的舆论调查显示，约有89%的中亚居民认为本国对日本存在一定友好感情；63%的居民认为日本有点值得信赖。 (32) 在2018年的舆论调查中，有64%的中亚居民认为日本与自己国家交好；61%的人认为日本可以信赖。 (33)

但是强烈认同日本具有正面形象的居民比例则处于下降状态。中亚各国居民认为日本与本国保持着友好关系（即认为日本与本国友好，而非认为日本与本国多少存在友好关系）的比例不断缩小：2014年约有59%的居民认为保持着友好关系；2015年为55%；2018年为22%；而2021年则跌至19%。此外，中亚居民关于日本是否值得信赖的观点也有相似的趋势，他们中认为日本完全值得信赖的比例从2015年的27%跌至2021年的18%左右。可见日本援助在社会形象营造上没有取得较好的效果。这与日本加大对中亚援助总量的趋势是相悖的。究其原因，这可能与日本援助仍然注重经济效益有关。以乌兹别克斯坦为例，日本对乌兹别克斯坦的援助中，有偿援助项目多为数亿、数十亿美元的体量，但是针对社会民生的无偿援助则相形见绌，仅有数百万美元的体量。可见日本的援助项目虽然关注了社会民生，但在营造良好形象上仍有一些不足。

日本的一些援助项目与计划在更新运输和能源领域基础设施、促进市场经济发展与人才培养和制度构建，以及重塑中亚各国的社会各部门等领域取得了较好成果，帮助日本建立了良好的国际声誉。同时这些计划的实施也可以帮助改善中亚各国基础设施和投资环境，帮助日本企业更好地利用已有资源开展业务，很好地体现了援助的经济性与社会性的结合。

总　结

在官方发展援助的实施中，援助国既注重利益权衡与援助实效，也关注国际规范和国内舆论，同时还期待着国内政治议程的国际化，兼具经济、政治与社会三重属性。这三重属性在一定程度上存在着竞争关系，同一援助项目难以同时满足三重目的。如何实现效益与目的最大化是官方发展援助项目的重点问题。在日本的案例中，日本的官方发展援助项目在很大程度上仍然是为了帮助日本企业营造良好投资和营商环境、开拓海外市场、谋求经济利益并改善自我形象。但这样行为转化成中亚各国的外交支持等政治行为方面回报不足。日本援助中亚外交的用意颇多，针对中亚地区的援助目标可分为经济性、政治性和社会性，目前援助的经济性和社会性收益最强。

本文通过分析日本与中亚各国在联大会议上的投票相似度、日本进入中亚各行业获得经济回报的具体实证案例以及在机制上日本如何获得被援助国的社会认同等方面，探讨了援助的三重属性，以及日本在实践操作中的取舍。现阶段，在政治性上，日本在外交支持方面难以长期、稳定地获得中亚各国的支持。在经济性上，日本采取先官后商与政企结合、官方发展援助为先导、企业和民间组织参与实施投资和援助的模式，此举帮助日本企业直接参与政府的援助外交行为并获得了经济利益，甚至在一定程度上获得了援助地区能源开发和购买的主动权与主导权。在社会性上，诸多民调显示日本在中亚获得了较高的正面评价。

日本在援助的三重属性中所采取的措施与经验教训对于我国对外援助具有一定借鉴意义。尽管日本和中国的国情、外交政策与目标存在较大差异，但是在对“一带一路”沿线国家的基础设施援建和投资方面与日本的援助外交存在一定重合。因此日本官方发展援助对中国相关制度建设与周边国家外交具有一定启示意义。首先，中国与中亚各国的合作在上合组织、联合国框架等区域性、国际性组织中已取得可喜的成就。中国-中亚间官方合作互信还需进一步深化，双方也需要进一步拓展官方和民间合作交流机制，为双方增进互信互通提供制度基础与民意基础。其次，在持续提高对外投资的国别针对性的同时，还应注重制定更加翔实的国别援助与投资计划，以提高援助的针对性和效率。应鼓励更多企业等各界人士前往中亚各国进行田野调查，争取用较小的成本获得中亚各国的国别知识，明确各国所需，将资源投入到各国急需的产业部门中，做到精准投资、高效产出。再次，应推动国内志愿者赴“一带一路”沿线国家进行志愿服务，对社会服务和民生领域的志愿服务更有利于改善中国的国际形象，更能增加当地民众的好感度与信任。最后，转变援助与投资叙事，侧重报道安全、减贫、环境等议题，提高中亚各国对我国项目的认可度与支持度，努力使我国的援助与投资项目能够在具体实施中尽量克服援助的三元困境。

作者简介：王耀正，北京大学区域与国别研究院博士生。

(1) 胡再勇：《对外援助领域的经济外交》，《国际经济合作》2012年第7期，第35页。

(2) 〔法〕马塞尔·莫斯：《礼物：古式社会中交换的形式与理由》，北京：商务印书馆，2016年。

(3) 划分依据参考了丹比萨·莫约的书籍。丹比萨·莫约：《援助的死亡》，北京：世界知识出版社，2010年，第8页。

(4) 请参照：白如纯：《安倍政府对菲律宾援助外交：方针、路径及评估》，《现代日本经济》2019年第5期，第25—33页；王平：《日本对非政府开发援助述评：外交战略的视角》，《外交评论（外交学院学报）》2012年第6期，第113—126页；沈旭辉，刘鹏：《从援助型外交走向战略型外交——日本中亚外交政策的演变浅析》，《日本学刊》2007年第2期，第34—46页。

(5) 赵裴：《援助外交体制研究及中国援助外交体制未来改革的可能选择》，《国际论坛》2016年第1期，第53-54页。

(6) 胡再勇：《对外援助领域的经济外交》，《国际经济合作》2012年第7期，第35页。

(7) 依次详见：Wolfgang Mayer and Pascalis Raimondos⁃Møller，The Politics of Foreign Aid. No. 1999-07，EPRU Working Paper Series，1999；Timur Dadabaev，“The Evolution of Japanese Diplomacy Towards Central Asia Since the Collapse of the Soviet Union，”in OSCE Yearbook 2011，Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG，2012，pp. 441—458；Timur Dadabaev，“De-securitizing the‘Silk Road’：Uzbekistan's Cooperation Agenda with Russia，China，Japan，and South Korea in the Post-Karimov Era，”Journal of Eurasian Studies，Vol.2，No.11，2020，pp.174—187。

(8) 依次详见：Simeon Djankov，Jose G. Montalvo，and Marta Reynal-Querol，“The curse of aid，”Journal of economic growth，Vol. 13，No. 3，2008，pp. 169—194；Yener Altunbaş and John Thornton.“The（small）blessing of foreign aid：further evidence on aid's impact on democracy，”Applied Economics，Vol. 46，No. 32，2014，pp. 3922—3930。

(9) 张清敏：《援助外交》，《国际论坛》2007年第6期，第17页。

(10) 周永生：《经济外交》，北京：中国青年出版社，2004年，第4—6页。

(11)  George Mavrotas，“Introduction：Development Aid—Theory，Policies，and Performance，”Review of Development Economics，Vol. 13，No.3，2009，p.374；Yasutami Shimomura，“The Political Economy of Japan's Aid Policy Trajectory：With Particular Reference to the Changes and Continuity under the ODA Charter，”in Japan's Development Assistance，London：Palgrave Macmillan，2016，pp. 72—87；

(12)  Timur Dadabaev，“Chinese and Japanese Foreign Policies Towards Central Asia from a Comparative Perspective，”The Pacific Review，Vol.1，No.27，pp. 123—145；Oleg Paramonov and Olga Puzanova，“Tokyo's diplomacy in Eurasia：Successes and failures（1997—2017），”Journal of Eurasian studies，Vol.2，No.9（2018），pp.134-142.

(13)  Howard，Micheal.“Ethics and Power in International Politics，”in Charles W.Kegley Jr.，Controversies in International Relations Theory：Realism and the Neoliberal Challenge，New York：St. Martin's Press，1995，p.250.

(14)  David Halloran Lumsdaine，Moral Vision in International Politics：The Foreign Aid Regime，1949-1989，Princeton，NJ：Princeton University Press，1993；陈小鼎，王翠梅：《援助国是“经济人”还是“社会人”？——基于日本对华与对印政府开发援助政策比较》，《当代亚太》2021年第1期，第79—105、159—160页；Rakhimov，Mirzokhid.“Central Asia and Japan：Bilateral and Multilateral Relations.”Journal of Eurasian Studies，vol.5，no. 1（2014），pp.77—87。

(15) 整理自日本外务省，《各国の国別開発協力方針·事業展開計画》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/ODA/seisaku/kuni_enjyo_kakkoku.html，2021⁃6⁃01。

(16) 无印良品，《MUJI×JICAプロジェクトキルギス編》，https：//www.muji.net/lab/found/kyrgyz/，2021⁃06⁃06。

(17)  Erik Voeten，“Data and Analyses of Voting in the UN General Assembly，”Routledge Handbook of International Organization，edited by Bob Reinalda（published May 27，2013），available at SSRN：http：//ssrn.com/abstract=2111149，2021⁃06⁃09. 

(18)  Arend Lijphart.“The analysis of bloc voting in the General Assembly：A critique and a proposal，”American Political Science Review Vol.4 No. 57（1963），p.910.

(19)  Nicolas Burmester and Michael Jankowski，“Reassessing the European Union in the United Nations General Assembly”，Journal of European Public Policy，Vol.10，No. 21（2014），p.1497.

(20) 王志琛：《中俄在联合国安理会的合作及其影响因素分析》，《俄罗斯东欧中亚研究》2017年第1期，第99页。

(21) 联大投票数据整理自Erik Voeten，“Data and Analyses of Voting in the UN General Assembly，”Routledge Handbook of International Organization，edited by Bob Reinalda（published May 27，2013），http：//ssrn.com/abstract=2111149，2022⁃03⁃13。日本对各国援助整理自日本外务省，《開発協力白書·参考資料集》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/ODA/shiryo/hakusyo.html，2021⁃06⁃01。

(22) 联大投票数据整理自Erik Voeten，“Data and Analyses of Voting in the UN General Assembly，”Routledge Handbook of International Organization，edited by Bob Reinalda（published May 27，2013），http：//ssrn.com/abstract=2111149，2022⁃03⁃13。日本对各国援助整理自日本外务省，《開発協力白書·参考資料集》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/ODA/shiryo/hakusyo.html，2021⁃06⁃01。

(23) 联大投票数据整理自Erik Voeten，“Data and Analyses of Voting in the UN General Assembly，”Routledge Handbook of International Organization，edited by Bob Reinalda（published May 27，2013），http：//ssrn.com/abstract=2111149，2022⁃03⁃13。日本对各国援助整理自日本外务省，《開発協力白書·参考資料集》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/ODA/shiryo/hakusyo.html，2021⁃06⁃01。

(24) 联大投票数据整理自Erik Voeten，“Data and Analyses of Voting in the UN General Assembly，”Routledge Handbook of International Organization，edited by Bob Reinalda（published May 27，2013），http：//ssrn.com/abstract=2111149，2022⁃03⁃13。日本对各国援助整理自日本外务省，《開発協力白書·参考資料集》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/ODA/shiryo/hakusyo.html，2021⁃06⁃01。

(25) 联大投票数据整理自Erik Voeten，“Data and Analyses of Voting in the UN General Assembly，”Routledge Handbook of International Organization，edited by Bob Reinalda（published May 27，2013），http：//ssrn.com/abstract=2111149，2022⁃03⁃13。日本对各国援助整理自日本外务省，《開発協力白書·参考資料集》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/ODA/shiryo/hakusyo.html，2021⁃06⁃01。

(26) 联大投票数据整理自Erik Voeten，“Data and Analyses of Voting in the UN General Assembly，”Routledge Handbook of International Organization，edited by Bob Reinalda（published May 27，2013）. Available at SSRN：http：//ssrn.com/abstract=2111149，访问时间：2022年3月13日。

(27) 整理自日本外务省，《タジキスタンに対する人材育成に資する無償資金協力に関する書簡の交換》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_007893.html，2022⁃09⁃29。

(28) 日本海关关税局：《財務省貿易統計》，https：//www.customs.go.jp/toukei/into/index.htm，　2021⁃08⁃01。

(29) 日本外务省：《ウズベキスタン共和国に対する保健医療サービス改善》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press1_000702.html，2022⁃10⁃03。

(30) 日本国际协力机构：《平成26年度ナボイ州総合医療センター機材整備計画の引渡式が開催されました》，https：//www.jica.go.jp/uzbekistan/office/information/press/20170619.html，2021⁃05⁃29。

(31) 日本外务省：《中央アジア地域における対日世論調査》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/files/000159231.pdf，2022⁃09⁃20。

(32) 日本国际协力机构：《就学前教育におけるインクルーシブ教育実践強化プロジェクト》，https：//www2.jica.go.jp/ja/evaluation/pdf/2021_2005131_1_s.pdf，2022⁃09⁃30。

(33) 日本外务省：《H30対日世論調査国別集計表（中央アジア）》，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/files/000480993.pdf，2021⁃05⁃23。