从坐而论道到经世致用——评述《政策制定的艺术——一位经济学家的从政感悟》
隋雪濛
阿米塔夫·阿查亚（Amitav Acharya）认为，传统区域研究与国际关系学科可能走向融合，这种被称作“学科化的区域研究”的趋势产生了两种学者：一类是“区域导向的学科专家”。他们以理论见长，没有接受过亚洲研究的传统训练，但对亚洲经济崛起、中国、印度和日本作为全球参与者日益提升的重要性十分感兴趣；另一类被称为“学科导向的区域主义者”，他们的研究主要集中于区域事务，具有很强的学科导向，在使用国际关系理论来分析区域事件和模式的同时，希望通过对区域事件的分析，为国际关系理论和分析工具的发展做出贡献。 (1) 上述分类没有考虑到学科专家担任国家政府官员的情况，这一视角在2016年出版的《政策制定的艺术——一位经济学家的从政感悟》中却有生动的体现。
该书由资深印度经济学家考希克·巴苏（Kaushik Basu）撰写，他目前是康奈尔大学国际研究和经济学教授，研究聚焦于政治经济学、经济理论、经济发展等领域。受时任印度总理辛格之邀，他曾于2009年12月在印度政府担任了两年半的首席经济顾问，主要负责为财政部部长提供咨询。本书正是对其担任印度首席经济顾问经历的记录，撰写于2009年至2014年，作者基于个人经验探讨了在政治因素占主导地位的环境中，决策者如何基于经济学原理和印度经验制定宏观和微观经济政策。不同于政府官员或传统研究者视角，他的思维凸显了学者从政、跨学科思维的独特视角。巴苏认为，制定经济政策是一门综合各领域知识的艺术，既要善用统计学和数据，恰当运用经济理论和演绎推理，还要具备出色的叙事能力。 (2) 而政策制定者的任务就是将科学知识、常识、直觉有机地结合，在了解每个国家发展历史的基础上运用最佳的科学理论和统计分析，设计出适用可行的政策。 (3) 本书语言通俗易懂、引人入胜。
全书共十个章节，可分为四个部分。第一部分包含前言和第一章，主要介绍了作者受命担任印度首席经济顾问的经过和直观感悟，写作风格类似于个人日记。第二章是第二部分，作者分析了当前印度经济状况的历史背景，回顾了印度从独立到当前的经济理念和实践，为后续制定经济政策的讨论做历史铺垫。第三至第九章为第三部分，作者先探讨了印度经济领域的通货膨胀、市场监管（财政和货币政策、贸易和汇率管理）、基础设施建设、全球化、粮食制度、金融部门等议题，之后又分析了经济之外的法律、社会和组织基础等问题。第十章是最后一部分，作者基于前文的探讨展望了印度经济发展前景。虽然每部分都有主要议题，但作者对部分问题的探讨分散在多个章节，难以分章节一一介绍。因此本文围绕该书探讨的主要问题“如何制定适用可行的经济政策”，提炼出作者探讨相关问题的三条主线，即经济发展与印度历史和政体、经济理论与印度实践、全球化与印度经济发展，在梳理书中主要观点的基础之上提出自己的思考。
一、 经济发展与印度历史和政体
经济发展与社会理念、政治体制之间需要协调。国家历史、政治制度、思维方式和认知、行为规范都会对经济发展产生影响。因此，一国经济的成功不仅取决于合理可行的经济政策，还要与良好的政治制度、正确的共同价值观、人人信守的社会规范相结合。 (4)
巴苏先是回顾了印度经济演变历程，分析了抑制和推动印度经济增长的历史因素。受英国殖民历史的影响，印度曾用“许可证制度”把自己封闭起来，拒绝来自所有跨国公司的外商直接投资。独立之初，印度开国总理尼赫鲁部分采纳了甘地的复古主义理念，在苏联式计划体系中加入了保护小企业和手工企业、禁止大公司和企业生产某些必需品等政策，一定程度上造成了印度经济的断层和停滞。 (5) 英迪拉·甘地执政时期，政府先后采取社会主义、极权化和自由化政策，致使印度经济发展大幅波动。1991—1993年总理拉奥进行了一场根本性的改革，包括废除许可证制度，进行外汇交易和国际贸易改革，成为印度经济的又一转折点。
在政治制度方面，巴苏探讨了民主制度对经济发展的影响。在民主体制下，每个人对制定经济政策都有不同的看法，政策制定者既需要考虑到多样的观点和利益需求，也需要将自己的专业知识与大众想法和认知综合在一起，这使得这项任务变得非常复杂。 (6) 以推进经济改革为例，由于印度建立了民主制度，人们逐渐形成了民主观念，政府需要用事实和改革红利说服普通民众和选民，并通过改变民众观念降低重大改革的难度。 (7) 同时，由于民众更看重近期得失，好的政策可能因为民意阻碍而无法被采纳，而民主国家的领导人又无法大幅度背离主流意见。因此普及经济知识、教育普通民众并实现择优施策是领导者的重要任务。 (8) 除了国家体制外，巴苏还探讨了许可证制度和腐败问题对经济发展的影响。独立之后沿用许可证制度的初衷是政府引导资源高效利用，却逐渐演变为官僚主义和腐败的温床。 (9) 1991年印度宣布废除许可证制度，促进了印度经济的市场化和对外开放，但这种“许可主义”文化至今仍是印度经济发展的一大绊脚石。
巴苏将印度历史和政治体制与经济发展相结合，为后面结合经济理论探讨实践奠定了基础。但他的分析仍存在三个不足之处：第一，忽略了印度不同地区、不同利益集团之间的差异和分歧。法国学者克里斯托弗·亚弗雷洛特（Christophe Jaffrelot）研究了印度古吉拉特邦独特的经济发展模式——“古吉拉特模式”。该邦通过“最小化政府，最大化治理”的模式创造商业友好环境，实现以增长为导向的经济发展，但也存在社会两极分化、不平等现象加剧等问题。第二，缺少对历史、政治、社会等“上层建筑”的综合分析。相较巴苏自上而下、聚焦现代和碎片化的解释，罗纳德·赫林（Ronald J. Herring）曾运用“嵌入式特殊主义” 对印度经济发展背后的历史和政治问题进行了更系统、更聚焦的分析。他认为，不同国家存在不同的国家—社会嵌入式关系，印度的失败（增长率偏低）归根到底是国家干预与碎裂的民主制和联邦制之间的矛盾。赫林提出三个阻碍印度国家经济干预效果的关键因素，包括中央与各邦政府之间的分歧，资本的碎片化和统一商业阶级的缺失，中央官僚机构团体的腐败。 (10) 第三，未详加论述对印度经济造成结构性影响的近代历史。曾发起“生产方式”之争的巴基斯坦学者哈姆扎·阿拉维（Hamza Alavi）认为，殖民历史对印度经济生产方式造成了根深蒂固的影响。印度农业经济被殖民主义封装进了高度工业化的世界帝国主义经济之中，这种扭曲的生产方式导致印度经济的“内部脱节”，殖民地经济的各部分之间不存在相互贸易，只能通过与大都市经济的联系相关联。这种内部脱节可能造成了印度如今在产业升级上的独特道路——突破了从第一、第二产业向第三产业升级的线性模式，先实现第三产业自身和整体产业结构的优化发展，再由第三产业向制造业扩展。
二、 经济理论与印度实践
经济学理论与实体经济实践有一定落差。同一时期的不同区域国别、同一国家的不同发展阶段各有特点，早年基于欧美国家实践的研究成果并不一定适用于非欧美国家，政策的运行环境也可能迅速发生变化，因此有必要将经济理论与印度等新兴市场经济的政策实践相结合。 (11) 巴苏在书中列举了印度的一些案例，如通货膨胀和浮动汇率制。通货膨胀本质和测算方法的研究有很多争论，例如选择哪类消费者作为代表衡量通胀水平。印度应用最广的消费者价格指数（CPI）是产业工人消费者价格指数，但由于印度大部分官僚和政府工作人员的工资都与该指数有关系，负责研究该指数的官员可能会通过抬高指数来获得个人利益。 (12) 对此巴苏提出引入批发价格指数，通过对比两个指数研究制定更合理的政策。此外，在控制印度整体通货膨胀的时候，粮食价格对于部分贫困地区依旧十分重要，这需要政策制定者考虑到不同地区的需求和变化。巴苏也探讨了印度的汇率制度。印度目前奉行的是 “有管理的浮动”汇率制度，在不违背汇率市场变动大趋势的基础上，采取干预措施防止汇率过度波动。 (13) 对于为什么不采取固定汇率制，巴苏分析了中印经济发展的核心差异——中国经济增长主要是出口导向，而印度则更多依靠国内驱动。 (14) 出口导向型发展能否成功取决于政策的执行方式和政府长远规划的能力，维持固定汇率制所需的高额外汇储备在稳定国际收支平衡的同时也存在较大风险。因此印度应该抵制固定汇率的诱惑，通过适当的干预实现汇率调控。
具体来说，自由市场原则与政府监管之间需要寻求平衡。巴苏认为，既要避免呼吁绝对合约自由和市场自由的“市场原教旨主义” (15) ，也要避免过度监管。政府和决策者应该尊重自由合约原则，避免在未考虑周全的情况下干预市场；但自由合约的集体效应会导致社会部分群体的利益受损 (16) ，这需要政府进行适当的监管和干预。他列举了印度金融领域的一些例子。印度经济最初的飞速发展就源于政府的金融改革，印度国有共同基金计划——单位信托基金与银行业的国有化一定程度促成了储蓄和投资率的上升，使印度经济摆脱了“印度式低经济增长率”的枷锁。 (17) 但是政府监管需要根据变化不断做出调整，这要求政策制定者具备一定经济学知识和灵活性。印度银行账户普及率低、私人银行业务较为落后、金融业监管法律缺漏等问题，都需要更明智的监管办法改善。
同时，法律作为政府监管的手段之一是一把双刃剑。在巴苏看来，法律通过在博弈中构建新聚点改变了人们的生活。每个人在选择如何行动时会考虑自己的福利水平，后者不仅取决于他自己的选择，也受他人选择的影响，为了让每个人都获得集体博弈中的最好收益，他们的选择需要组合形成纳什均衡点。由于存在不止一个纳什均衡点，因此需要法律作为灯塔，告诉人们应该瞄准哪一个。 (18) 然而，一些为保护普通民众颁布的经济法律在具体情景下可能会反过来损害民众的利益。印度于1955年颁布了《必需品法》（Essential Commodities Act），旨在保护普通消费者便利地购买必需品，防止大型贸易商通过囤积商品操纵物价。 (19) 有人却滥用该法律，限制所有储备和囤积商品的行为，反倒伤害了该法律想要保护的利益。除《必需品法》外，印度为管理劳动力市场颁布的大批条文和法律也存在类似问题，例如1947年生效的《劳动争议法》。该法律规定“员工数量达到50人或更多的企业应依法向被裁减（被解雇）的员工支付赔偿金”，旨在保护工人利益。但是由于该法律提高了企业裁员的成本，反倒降低了印度企业雇佣更多工人的意愿，损害了工人的利益。 (20) 这表明政府干预经济的悖论，即使政策初衷是好的，也可能产生负面甚至相反的后果。
巴苏对于理论与实践的辩证解释旨在破除经济学理论和西方中心的“迷信”，这主要有两点原因。一是经济学家知识的有限性。巴苏以货币政策和财政政策为例，说明经济学家在重大问题上的认识仍严重依赖经验法则，学术界远未完全理解通胀等问题产生的机制。 (21) 二是当前经济学理论的西方中心性。很多经典理论都是依据欧美国家的经验和事实建立的。巴苏在上述通货膨胀测算方法、粮食价格重要性、汇率制度、市场监管等方面都运用了印度自己的案例论证，为非西方专家运用理论制定本国政策提供了新的素材。
但是巴苏在本书中并未进一步提出以印度为本体的理论和叙事，仅是零碎地探讨了部分具体问题，对印度的评价仍沿用了西方评判标准。笔者尝试在文化相对主义和印度中心性的基础上重构上述内容。文化相对主义认为，每种文化对于理解和操纵现实世界有自己独特的范畴系统和逻辑体系，使得这种文化中的信条与其他文化不可通约。 (22) 借鉴非洲中心性的观点，印度中心性要求以本国人作为主体而非观察对象，将印度利益和价值观置于中心地位，并将印度主体性置于本土的历史和文化情景之中。 (23) 这就产生了非西方叙事的两个内容：一是运用印度本土经验补充或重构经济学理论，例如在经济学“理性”假定的基础上加入宗教信仰、社会阶序等因素，充分考虑中央政府与各邦之间的分歧等。二是部分摒弃以现代性为目标的西方评判标准，基于国际大环境，在印度价值观和语境中确定自身的评判标准。“发展”可以作为印度的评判指标之一，但印度发展情况不能单从GDP（国内生产总值）、收入分配等货币衡量的指数来看。一些无法用货币衡量的发展指标如普通民众的健康指数、安全保障、尊严等同样重要。 (24) 这种非西方叙事可以更好地解释一些不符合西方评判标准但在第三世界国家颇为奏效的措施。
三、 全球化与印度经济发展
国内经济与国际经济格局之间存在双层博弈。巴苏认为，随着全球化的深入发展，我们的世界更加互联互通，这对经济政策制定者提出了新的要求。一方面，研究全球经济格局变迁对国家的影响需考虑到各国实际情况，全球化的影响程度和结果取决于本土因素。1991年第一次海湾战争严重冲击了印度国内经济，是因为海外印度人汇款（特别是中东劳工）是当时印度最重要的外汇来源，战争造成大批印度劳工失业。 (25) 2008年金融危机致使印度GDP增速骤降，但由于印度房产交易市场普遍存在的黑钱支付现象，印度本土并未发生类似美国的次贷危机。另一方面，各国必须准备好应对他国的政策变化，认识到本国政策在全球化背景下可能产生的不同政策效果。例如，一国或地区内减缓不平等的努力，通常会导致资本和人才流失，并反过来加剧当地贫困。 (26) 在印度的西孟加拉邦，为了保证农村居民获得良好教育，该邦强制要求所有教师到农村授课一个学期，这致使很多有才能的人不愿从事教职或调离至其他地区。 (27) 同时，为了实现本国国民总体收益提升，国家可能会轻微下调税率吸引其他国家的有技能者，通过增加纳税者数量提升税收，并将更多税收转移给本国贫困者。但其他国家会相继效仿，进行税率逐底竞争甚至将税率降至零，这将使各国都受损。 (28)
后疫情时代，印度需要兼顾国内经济发展与提升国际经济格局影响力两个目标。印度议会事务部国务部长穆拉里德哈兰（Shri V. Muraleedharan）在2022年4月25日“瑞辛纳对话”的致辞中提到，印度国内政策和外交政策之间的界限越来越模糊，但外交政策和全球愿景将继续由其在国内发展的优先事项来塑造，外交政策不能脱离国内现实。 (29) 因此，决策者需同时考虑国际环境、本国利益与能力、他国意向来制定经济政策。
在书的最后，巴苏展望了印度经济的发展前景。他认为，2016年的印度正处于经济转折点，未来它将披上“全球重要增长引擎”的斗篷，成为对世界经济有极大影响力的发动机。 (30) 虽然巴苏任职期间的执政党国大党已经下台，但现任莫迪政府并未改变其经济目标。近年来，印度参与世界经济事务的意愿和能力都在提升，它正在灵活运用经济政策促进经济发展。新冠疫情暴发以来，印度政府相继推出政策改善本国营商环境，以提升对外资的吸引力。根据中国驻印大使馆“到印度投资须知”，只要外国公司的股权不超过印度政府对不同行业外资股权最高限额的限制，外资项目均可享受“自动生效制度”获得批准，无须经印度政府有关部门批准。 (31) 同时，印度积极参与美、日、澳等国家的“弹性供应链”倡议，通过“古吉拉特全球峰会”“瑞辛纳对话”等全球性平台积极与各国展开经贸合作，以高层领导人宣传和高层国际互访推广印度投资市场。上述投资政策已初显成效。根据印度2022年联邦预算数据，以固定资本形成总额（GFCF）衡量的印度投资在2021—2022年预计将增长15%，完全恢复到疫情前水平。投资与GDP的比率在2021—2022年提高至29.6%，为七年来的最高水平。 (32) 越来越多的国家和跨国企业将目光转向印度，从2020年7月富士康计划投资十亿美元在印度扩建苹果手机代工厂，到2022年5月初，丰田计划在印度南部卡纳塔克邦投资480亿卢比（合6.24亿美元）用于生产电动汽车零部件 (33) ，印度正在推进以印度为主要引擎的世界经济秩序的形成。
作者简介：隋雪濛，北京大学国际关系学院国际政治专业博士研究生。
(1) 〔加〕阿米塔夫·阿查亚著，周雨晨译：《国际关系与区域研究：迈向新的综合？》，《周边外交研究》2019年第2期。
(2) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，卓贤译，北京：中信出版社，2016年，第179页。
(3) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第XII—XIII页。
(4) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第160页。
(5) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第17页。
(6) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第XVI页。
(7) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第18页。
(8) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第190页。
(9) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第29页。
(10) Ronald J.Herring，“Embedded Particularism：India's Failed Developmental State，”In The Developmental State，edited by Meredith Woo⁃Cumings，Ithaca，NY：Cornell University Press，1999，pp.306—334.
(11) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第51页。
(12) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第55页。
(13) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第80—81页。
(14) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第78页。
(15) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第151页。
(16) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第152页。
(17) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第129页。
(18) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第154—155页。
(19) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第56页。
(20) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第148—149页。
(21) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第48、50页。
(22) 〔印〕帕尔塔·查特吉：《民族主义思想与殖民地世界：一种衍生的话语？》，范慕尤等译，南京：译林出版社，2007年，第20页。
(23) 季芳芳：《“非洲中心性”（Afrocentricity）：概念缘起及其意涵演化》，《新闻与传播研究》2017年第6期，第118—119页。
(24) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第12—13页。
(25) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第28页。
(26) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第95页。
(27) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第96页。
(28) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第99页。
(29) Https：//mea.gov.in/Speeches⁃Statements.htm？dtl/35230/Opening+Remarks+by+Minister+of+State+for+External+Affairs+Shri+V+Muraleedharan+at+Raisina+Dialogue+2022+on+India75+New+Approaches+for+Foreign+Policy，2022⁃10⁃09.
(30) 〔印〕考希尼.巴苏（Kaushik Basu）：《政策制定的艺术：一位经济学家的从政感悟》，第192页。
(31) “到印度投资须知”，中华人民共和国驻印度共和国大使馆经济商务处，http：//in.mofcom.gov.cn/column/print.shtml？/ddfg/tzzhch/200406/20040600230755，2022⁃12⁃05。
(32) Https：//www.indiabudget.gov.in/economicsurvey/，2022⁃10⁃15.
(33) Https：//car.tom.com/202205/1729607321.html，2022⁃10⁃15.