第十一章
总结与启示

本章总结了全书的主要理论假设与研究发现，讨论了本研究对国际关系理论的意义，基于此提出了进一步研究的议程，并在结尾论述了本研究对当代外交政策问题的相关启示。

哪些意图指标重要，对谁重要

本书系统检验了关于意图感知的四大理论。作为本书核心逻辑的选择性注意理论借鉴了心理学和组织理论的观点，并与三个替代性理论进行了对比。对于三个历史事件案例的分析，本书均用数以千计的原始档案进行了三种测试：一种是共变测试，检查理论预测与意图感知变化之间的契合度；第二种是推理测试，分析观察者（政府决策者与情报分析者）为支持其意图评估所引用的证据指标；第三种是政策一致性测试，分析决策者的意图声明与政策倡议、政府集体政策随时间变化的契合度。尽管三大竞争性理论没有言明意图感知发生在个人层面还是组织层面，但实证章节分别考察了关键的文官决策者与情报组织的意图推断过程。这种划分是必要的，因为选择性注意理论认为，这两组感知者在评估对手意图时使用了不同的思维滤镜。

能力论、战略军事学说理论与行为论都不能完全解释我们观察到的经验模式。本书所提出的选择性注意理论的分析则更为成功。上述案例表明，在衡量意图时，决策者不会对对手发出的所有昂贵信号给予同等关注，也不会只关注高成本的昂贵行动，而是依靠自己的个人印象，并关注与自己的世界观以及原有立场相一致的指标。与之不同的是，负责评估对手意图的情报组织则有选择地关注那些符合其组织专长的指标。组织动态决定情报官僚机构将如何解读与理解它们收到的信号。因此情报组织有关对手意图的解读，与那些组织外的政治决策者的逻辑大不相同。

尽管能力论可以描述所有三大案例中的情报组织实践，但它在解释文职决策者如何解读和解释意图方面表现不佳。例如，在1934—1936年期间，英国情报部门认为德军集结速度适中，且基本上是防御性的。因此，英国情报部门并没有判定德国有敌对意图。然而，随着德国获得军事优势并继续军事扩张，英国情报部门开始更多关注其侵略意图。在两次世界大战的战间期，英国情报部门基于德军能力指标估算其参战的可能性与时间点。德国的军备建设与其他指标变化，使英国决策者对德国意图提出质疑，然而他们很少将德国军备建设本身的规模或性质作为推测其政治意图的主要指标。

冷战案例也显示出类似的模式差异。在20世纪70年代，美国情报界对苏联的核军备与现代化程度感到震惊。情报机构之间存在争论，不确定这种军备建设在多大程度上或将以何种方式影响苏联改变现状的决心。但情报机构都依赖观察苏联的物质指标来推断其外交和军事意图。然而，与此同时，卡特政府却关注其他非军事性的苏联意图指标。即使是政府内部那些持有更多鹰派观点的人（如布热津斯基），也很少将苏联的军备建设作为侵略意图和放弃“战略缓和”的有力证据。

从1985年到1988年是里根总统的第二任期，这一时期里根对苏联的态度发生了重要变化。然而，美国情报界仍然相信戈尔巴乔夫将继续追求苏联的传统目标，并将苏联核武库的持续现代化作为支持这一看法的证据。由此，与里根和舒尔茨观念的重大转变形成鲜明对比的是，这一时期的美国情报界则强调苏联长期政治意图的连续性。

简而言之，本研究并没有反驳能力论的逻辑。对手的军事能力——无论是在数量上还是质量上——都会在情报评估中发挥重要作用；军备努力也具有重要的“框架效应”，它会迫使决策者关注对手的长期目标。然而在这三大案例中，国家文职领导人却没有将军力指标作为评估对手长期意图的主要证据。

而在解释决策者如何衡量对手意图方面，行为论则比能力论表现得更好。事实上，对部分英国和美国决策者来说，当下的昂贵成本行动——如德国入侵捷克斯洛伐克和苏联行为的转变——促使他们改变了对对手意图的信念。另一方面，实证分析也展示出与行为论机制和基本逻辑相矛盾的诸多证据。更重要的是，决策者们很少真正就可信信号的内容和特征达成一致，即使某些信号包含昂贵成本但可信度存在争论。例如，德国在莱茵兰地区前所未有地使用军事力量，这明显违反了《凡尔赛和约》，但英国决策者却对莱茵兰再军事化的意义争论不休。与之相似，卡特政府成员也对苏联军事介入非洲之角的意义存在分歧，部分官员（如万斯和舒尔曼）甚至不认为苏联入侵阿富汗是其扩张主义意图的明确指标，尽管苏联的行动规模和成本如此之大。即使在冷战结束之际——对行为论的测试相对容易——我们发现温伯格等官员并不认为戈尔巴乔夫的昂贵成本行动是可信的安抚信号。事实上，无论是鹰派的温伯格还是鸽派的万斯，在他们任职期间尽管面临诸多昂贵成本信号，但都没有改变其对苏联意图的信念。

行为论认为，决策者不会关注低成本或无成本指标的沟通与信息价值，但该逻辑却经不起经验检验。像张伯伦和里根这样差异明显的领导人，均多次明确利用自己对对手领导人诚意的个人洞见。张伯伦及其他英国决策者多次引用希特勒的口头保证、个人著述、廉价话语与其他无成本行动，来推断德国的未来政策目标。行为论也没有解释为何情报组织忽视或否定了文官决策者所引用的昂贵的非能力行动，这种做法在20世纪80年代集体性“国家情报评估”报告中尤为明显。这些发现似乎挑战了行为论的经验有效性，但并没有否定昂贵成本信号逻辑，因为有证据表明某些昂贵行为信号在决策者眼中是有参考价值的。然而，上述发现确实说明学者们需要对昂贵信号传递机制的经验范围和操作有更清晰透明的认知。

与能力论和行为论相比，战略军事学说理论得到的支持较弱。换句话说，对手的军事学说没有被视为推断意图的主要指标。英国的决策者和情报组织在讨论德国政治意图时，很少讨论德国的军事理论。事实上历史学家指出，这一时期英国情报部门的主要缺点之一是没有注意到德国将如何运用其军事力量的问题。美国情报界在20世纪70年代对苏联的战略学说给予了极大关注，但却不能得出有关苏联政治意图的有意义结论。关于军事理论的实际内容及其对苏联军事意图和战时目标的影响，情报机构内部作出了不同的推断。换句话说，这是一个嘈杂的信号。美国情报界和卡特政府都没有把苏联的战略学说视为苏联政治意图的指标。戈尔巴乔夫时期的苏联军事学说变化是一个模糊信号。“国家情报评估”报告不认为苏联意图发生了任何重大变化，特别是只要苏联的战略武器还存在就更不能确认这种变化。

最后，这些证据有力地支持了选择性注意理论。从理论上讲，选择性注意理论试图捕捉两个要素之间的互动，一方面涉及信息，另一方面涉及个人感知与组织过滤器。生动性假设涉及个人互动与“试金石”测试对决策者评估意图的重要性。在两次世界大战战间期的案例中，支持生动性假设的证据非常多。英国决策者尽管对德国意图持有不同的信念，却一再明确地依靠个人观察来推测意图，即对希特勒在多大程度上会改变中东欧及其他地区现状进行评估。这种意图推断的方式风险极大，但张伯伦、艾登、哈利法克斯和亨德森却根据生动信息得出了自己的结论，并利用这些印象说服其他内阁成员相信他们的判断。

里根与戈尔巴乔夫在私人会面中形成的个人印象，也深刻塑造了他对苏联意图的评估。事实上，在里根每次乐观地谈论两个超级大国之间的未来关系时，他几乎都会提到与戈尔巴乔夫产生的共同化学反应。在20世纪70年代末，当卡特与健康不佳的勃列日涅夫会面时，这种生动信息也存在，只是影响比较小。那次会面并没有使卡特对苏联看法产生重大改变，但总统离开时认为双方已经就苏联在第三世界行为建立起了信任与理解。因此，后来卡特才会将苏联入侵阿富汗视为对个人承诺的背叛。

有时，生动性信息与昂贵信号可以一起促使决策者信念发生彻底改变。卡特总统和里根总统在任期间对苏联意图的看法都曾发生过巨大变化。个人会面中的生动性信息为理解戈尔巴乔夫的昂贵信号提供了背景，从而共同促使里根逐渐转变信念。同样，苏联入侵阿富汗不仅是成本昂贵的信号，也是对卡特造成了情感伤害的突出信息，卡特认为勃列日涅夫背叛了他的个人许诺。两者的这种结合使总统对苏联意图评估发生了巨大变化。人们可以争论什么导致了张伯伦对德国信念的变化，但在这里我们需要指出，在20世纪30年代主观期望、生动性信息与部分昂贵行动均促使其信念发生了细微变化。

选择性注意理论的第二个假设，即主观可信度假设，在这三大案例都得到了强有力的证实。这一假设的核心是，“可信度取决于观察者如何评估证据，以及他们决定评估哪些证据”¹。决策者自己关于世界如何运作的明确或隐含的信念，以及他们的主观期望，都会对信号选择和解释产生较大影响。英国内阁、卡特政府和第二届里根政府的决策者们围绕如何理解不同意图的指标进行了长期辩论。在很大程度上，信号解读受到各自主观预期的影响。那些持相对鹰派观点的决策者（如范西塔特或布热津斯基），会更快地将对手的早期行动解读为其恶毒意图的证据。一些决策者则坚持原来的信念，并通过主观信念棱镜解释所有输入的信息。因此即使是面对昂贵的安抚行动，温伯格并没有改变他对苏联扩张主义意图的看法。同样，万斯也通过自己“苏联是机会主义者”的信念，来解释苏联在非洲之角和阿富汗的介入行动。温伯格和万斯的推理方式，也许展示了在面对不确定证据时坚守信念的极端案例。综上所述，生动性信息假设和主观可信度假设为意图推理过程提供了有力的解释。

选择性注意理论的第三个假设，涉及情报组织在评估意图时使用的认知滤镜。组织理论早已指出，在很大程度上官僚机构的任务与实践决定了它们会将哪些信息视为有价值的信息。因此，尽管决策者之间存在个体差异，美国和英国的集体情报评估在分析意图时明显使用军事指标而非其他类型的指标。在二战爆发前，英国情报部门专注于计算德国军武库，并在很大程度上参考这些军事指标推测德国意图。关于苏联的“国家情报评估”报告仔细跟踪了苏联军事库存和未来能力的变化。情报分析者们并不总是认识到他们在使用一种循环逻辑：在评估能力时他们假定苏联意图旨在最大限度提高能力，然后再基于苏联能力估计来推断其未来政治意图。相比之下，政府决策者更倾向于依靠自己的经验、期望和需求。基于不同的信息指标关注差异，决策者和情报组织之间的关系出现紧张，前者批评和忽视后者呈报的情报，或开辟替代性的其他信息渠道。²

本研究还表明，决策者的政策立场可以反映其意图评估，有助于确认决策者判断的真实性。在每个案例中，关键决策者（张伯伦、卡特和里根）的看法发生了重大变化，与之对应的是政策的重大变化。这意味着要抛弃“意图感知不影响国家政策”这一无效假设。当然，其他因素似乎也会影响特定政策举措，因而不能仅仅参照意图感知。

最后，上述分析从几个方面修正了我们对这些历史案例的理解。首先，尽管苏联入侵阿富汗在促进卡特对苏信念转向悲观方面至关重要，但重要的是他的重新评估其实在此之前就已经开始。苏联入侵阿富汗的意义不在于传递了一个昂贵的信号，而在于卡特把它理解为勃列日涅夫的个人背叛。事实上，万斯对苏联入侵的理解与卡特不同，这表明对昂贵信号的解读可能是非常主观的。从这两项冷战研究中得出的另一个见解是，卡特和里根都没有遵从情报界的评估结论。卡特对他所收到的政治情报表示不满；与卡特一样，里根也更关注那些生动和情绪化的信息。关于二战前的案例研究表明，张伯伦及其他决策者也是依靠个人的洞察力来评估对手意图的。有趣的是，如果把德国对捷克斯洛伐克的入侵视为德国意图的一个强烈而明确的信号，那么就无法理解英国政策变化的触发因素是什么。

一个反直觉的发现是三个决策者所使用的推理过程非常相似。事实上，20世纪的民选决策者没有人像张伯伦和里根看起来存在如此大差异。前者主张绥靖主义而错失及时对抗纳粹德国的机会。相比之下，里根在第一个任期是如此鹰派，以至于美苏紧张局势存在升级为公开武装冲突的风险。然而，两位领导人却使用基本相同的逻辑来评估对手。此外，尽管很难解释决策者何以能正确判断对手意图，但他们似乎相信自己能做到。里根可能是对的，而张伯伦肯定是错的，但这些案例表明一个领导人面对另一个像希特勒那样善于操纵甚至有魅力的领导人时，更有可能在推断中犯错。他们不关心自己评估的准确性，而是依赖外交互动来判断对手的行为，这与国际关系的主流理论背道而驰。据此，张伯伦和里根（以及卡特）之间的这种相似性表明，个人互动是应该被深入研究的另一个推断意图的信息来源。

对国际关系理论的启示

本研究的实证发现为现实主义理论提供了不同程度的支持。³在所研究的案例中，决策者的行为当然不会像米尔斯海默的进攻性现实主义所预测的那样。他们并没有对对手的意图作最坏的假设，也没有完全关注军事指标本身。决策者的意图推理过程在诸多方面更符合防御性现实主义的逻辑（以及基于此的进攻-防御理论）。首先，防御性现实主义者认为，国家可以有效地传递意图信号，从而缓解或加剧安全困境。案例证据与这一普遍主张保持了一致。但是现实主义逻辑所忽略的是，无论是对手军事能力的数量还是质量（进攻-防御）的变化，通常都不会被决策者视为揭示对手政治意图的信息指标。其次，与斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walt）的威胁平衡理论一致，关于对手意图的信念对集体层面的外交政策具有重要影响。⁴因此，本研究是对沃尔特理论的补充，因为它展示出领导人是如何推测侵略意图的，并从个人和集体层面上探讨了意图感知与政策举措的关系。再次，进攻-防御变量和对手军备趋势是美国情报组织分析的核心。因此，情报组织推理过程具有防御性现实主义的特点。⁵

相对军事硬件要素而言，军事学说理论对攻防理论的逻辑支持要少得多。本项研究表明，外交决策者与情报组织发现很难从对手的军事理论中推断出其政治意图，尽管它可以被视为对手战时目标的一个可能指标。⁶在这种情况下，需要考虑的不是对方理论学说是防御性还是进攻性的，而是在如何使用军事力量方面，对手与观察者是否持有类似观点。事实上，最近的一项研究表明对手的理论差异会导致误解，可能引发强制或威慑失败。⁷然而，将攻防理论当前的形式应用于军事学说研究，显示出后者是一个嘈杂且极有问题的意图信号。

如上所述，高昂成本的信号传递逻辑也值得更多研究。研究结果表明，某些类型的昂贵行动比其他行动更受关注。虽然决策者的推理过程与昂贵信号文献所预测的过程有很大差异，但这不应该被视为是对昂贵信号概念的否定。相反，它重新证明了在将昂贵信号概念从经济学领域转化为国际政治可验证的假设上，还存在某些缺陷和模糊。⁸国际关系学者就应该如何对昂贵信号概念操作化，一直含糊不清，即一个行动必须在经济上（或政治上）有多昂贵才能被视为是重要的？此外，理性主义文献并不总是清楚指出观察者应该从昂贵行动中得出什么推论：例如，从外国军事干预中撤出会向观察者发出什么信号？一些人可能把这一行动看作软弱的表现，而其他人则可能视其为昂贵的安抚性意图信号。这两种可能的推理对对手长期意图则得出了不同的看法，并因此促使观察者采取不同的政策。正如杰维斯所指出的那样，巨额国防开支可能被认为是一个昂贵信号，表明自己愿意将财政资源用于军事建设——只有“强硬”的领导人才会如此。然而在整个冷战期间，“苏联声称，美国国防预算的定期增加反映了军火商的影响或经济发展需要，由此它们不会被（苏联）视为美国愿意在有限战争中流血牺牲或在危机中冒高风险的信号指标”⁹。换句话说，尽管某些类别的行动可以与意图类型展示相一致，但其他行动对意图的揭示则是模糊的。

因此，本研究的结果更符合最近的博弈理论研究：在特定条件下无成本的交流（廉价话语）也具有信息价值。从理论上讲，本书关注的是一种生动性的、廉价却有信息量的数据形式；然而经验证据（特别是来自20世纪30年代和80年代末的证据）强调，秘密沟通中的口头安抚与威胁也具有意图信息价值。这一发现表明，即使是不公开的、经济上廉价的信号也可能被视为可信的意图指标。¹⁰当然除生动性信息机制之外，还应该深入探索其他机制，分析私人外交何以成为安抚与威胁沟通的可信渠道。¹¹

另一个问题是，文职决策者的官僚关系在意图评估中发挥何种作用。当然，把决策者的个人看法简单归因于其官僚角色与利益确实很诱人。毕竟，从直觉上讲，国防部长可能比国务卿更有可能把对手的意图看成敌意的。从经验上讲，这可以解释万斯和温伯格的信念差异，甚至可能揭示他们为什么在面对矛盾的昂贵行动时没有调整对苏联意图的信念。¹²从官僚政治角度看，万斯和温伯格大概明白对苏联意图的评估会影响其部门预算。然而，历史记录并不支持“屁股决定脑袋”这一说法。例如在英国的案例中，决策者的官僚利益与观点并不相关。反而，外交部对德国意图的看法比参谋部更加警觉。由此还需要进一步研究，官僚机构角色对决策者的看法是否会产生影响。

本研究还表明，意图衡量过程受行为者先前信念与预期的影响，而这些信念与预期又指导着信息选择和信念更新过程。在大多数情况下，决策者的学习过程与理性贝叶斯公式的逻辑不同。这三大案例中的大多数决策者受信念坚守或认知一致性原则影响，根据最初信念一贯地解释对手行为。相应地，随着时间推移他们会慢慢调整自我信念，以解释那些与初始信念不一致的、特别突出的反复行动；对于一些决策者（例如卡特）来说，这种信念更新过程特别激烈。然而，一些决策者甚至在面对矛盾的证据时也没有更新信念。关于决策者的信念更新方式与程度差异问题，还需更仔细深入研究。这里的关键问题是：谁在更新信念？在什么条件下更新的？信念更新的形式是什么？为了回答这些问题，学者们指出了几个因素，例如决策者信念结构的复杂性、思维风格差异、对矛盾证据的开放度等，这些因素不属于本研究的范围。但即使存在原始文件可以利用，要将这些因素应用于国际政治也并非一帆风顺。例如，人们可能会问，面对矛盾证据（特别是苏联试图利用战略缓和的动机）卡特是否比万斯更加开放，从而使其能够在任期内“了解”到苏联意图。但也有可能是卡特没有万斯那么执着于“战略缓和”和“限制战略武器谈判”（SALT），因此比万斯更容易改变自己的观点。¹³

本研究挑战了某些信号传递与认知的理论路径，同时补充完善了相关理论。不过有一点警告值得指出，虽然这里提出的证据参考了大量原始档案，有时还通过个人访谈和领导人公开声明记录加以补充，但本书的结论不应被视为确定无疑的。可能与之相关的部分历史档案尚未解密，这些未解密档案可能与现有记录的证据一致，也有可能不一致。无论如何，档案内容不一致的可能性是存在的。此外，本书研究了三大案例，在使用其他案例数据进行确证之前，应注意不要用本书结论以偏概全。

研究议程扩展

本书的研究结果指出了几条未来研究的新前景。其一，由于本研究主要关注决策者与情报组织的意图推断指标差异，而没有分析到底谁正确地感知了意图。为了探索这个问题，未来研究必须确定敌对国家决策者如何理解他们自己的意图。要作出这种判断，至少需要两个步骤。第一步涉及建立对手意图的基线。第二步是跟踪这些意图的演变（如果有的话），因为对手的决策者有可能在收到关于观察国能力或决心的新信息后更新自己意图（也就是说，观察国采取的行动会引起对手意图的变化）。为衡量决策者或情报组织是否正确推断出意图，有必要对这些细节建立评判标准。

其次，本书案例研究探讨了民主国家如何推断对手意图问题，但非民主国家的意图认识逻辑可能与民主国家不同。有几种假设值得检验：比如专制领导人认为国家的政治生存与他们个人的生存密切相关。因为不想被对手弄得猝不及防，所以他们在判断对手意图时更可能考虑最坏情况；这可能导致非民主国家的行为与进攻性现实主义的预测一致。另外，专制领导人在封闭的国内政治体制中跻身高位，可能对自己的个人外交能力表现出更大的信心。由此，他们可能会表现出更强的归因偏差，更依赖自己的洞察，并比民主国家领导人更容易出现其他心理病态。在大多政府机构缺乏政治独立的情况下，非民主国家的情报组织对决策者也会存在更强的依附关系。实际上，非民主国家的情报部门更有可能提供引导与强化决策者偏见的情报评估。

另一个可能的研究途径是研究国家领导人在不见面时如何推断对手的意图。在没有非正式外交、峰会或会晤的情况下，领导人如何衡量意图？存在很多这种敌对性关系的案例。例如，截至2013年6月以色列与伊朗的领导人不可能进行面对面交流，而这种交流可能会传达重要的意图信息。在没有直接交流的情况下，这些决策者会采用什么替代指标识别意图？

最后，选择性注意理论研究了决策者和情报组织的意图推断，受到组织角色和隶属关系的影响。但不清楚的是，当决策者在官僚机构之间流动任职时，他们如何调整意图识别的方式方法。例如，像盖茨这样的个人（在情报部门接受培训后，转而担任国防部决策角色）在评估对手意图时是否更有可能关注能力指标？该问题引出了另一个值得研究的问题：教育或职业背景在多大程度上影响了个人的指标选择？在意图感知方式上，具有军事背景的决策者是否与那些仅有文职背景的决策者不同？在解释外交政策结果时，国际关系学界对个人层次变量呈现出了新的兴趣，但目前还缺乏关于个人变量如何影响意图评估的研究。

政策启示

本研究有几个实际的政策含义。对决策者来说，好消息是捕捉对手长期意图信号是可能的，坏消息是似乎不存在一个“神奇信号”让所有观察者都得出一致的推论。尽管如此，个人外交是影响其他领导人看法的一个有效工具。

第一，积极个人印象塑造的信任感可以使领导人超越之前的敌对模式，并为未来合作开辟更多可能性。然而，正如张伯伦和希特勒的案例所示，基于个人判断的合作基础可能非常危险：在个人交往中领导人可能善于欺骗对方。此外，在与外国领导人会面时决策者应该意识到，对方不仅会从他们所说的话中得出推论，还会从他们如何表达自己的信息中得出推论。当然个人会晤有时可能会导致负面的印象，也许最著名的案例是时任美国新总统肯尼迪与苏联总理赫鲁晓夫的维也纳峰会互动。有证据表明，肯尼迪在那次峰会上的表现让赫鲁晓夫认为其很年轻、缺乏经验，没有准备好在坚定对手面前果断决策。有些人声称，这些印象使赫鲁晓夫认为肯尼迪不会为柏林冒战争风险，并使他有信心在几年后在古巴部署导弹挑战肯尼迪。¹⁴从维也纳峰会中得出的教训是，领导人在使用个人外交时必须谨慎。确实，身居高位的政治家可能在衡量国内对手的可信度时经验丰富，但在利害攸关的情况下依靠个人印象来衡量外国领导人的意图，可能并非理想的做法。张伯伦和希特勒在苏台德危机前夕的互动提醒领导人，在使用个人印象来推断对方意图时必须谨慎行事。

第二，领导人可以把本研究理解为，加强军备或部署进攻性武器可能难以促使其他领导人改变对其政治意图的看法。谨慎的决策者不应认为这意味着自己的军备政策没有意义。相反该分析表明，对手的军武库趋势具有重要的框架效应，在影响情报评估方面发挥了关键作用。本研究似乎还表明，军事行动比军备建设本身更能影响他国对自己意图的看法。在当今时代，这可能使我们推测，美国入侵阿富汗和伊拉克的行动可能比提高“反击”能力或保持军事优势的持续努力更令人震惊。

第三，领导人应该意识到，尽管个人外交和安抚行动有助于说服外国领导人相信自己的善意，但即使采取了昂贵的安抚行动，也不能一定就能让对方相信自己。相反，政策制定者应该试图了解外国领导人在理解世界运作方面持有何种价值观与信念。例如，外国领导人的声明是否表明他们重视核威慑？他们是否相信国际机制的合作作用？揭示外国领导人所持的信念可能会让政策制定者更明智地选择传递的安抚行动类型，并把重点放在那些能与对手的信念产生共鸣的行动上，而不是从自己的信念出发。

第四，本研究可能有助于评估过去十年中，美国领导人对中国长期政治意图的评估。明确的答案必须等到这一时期的档案文件解密之后，因为目前可用的文件证据太少了，无法进行任何有意义的讨论。本研究预测，当美国决策者意识到中国军事能力不断增强之时，就会开始对中国的外交政策目标提出质疑。但本研究也可能提示出，在美国决策者有关中国意图的私下谈话中，对中国行为关注的侧重点会有所不同，并会对中国意图作出与自身信念和预期一致的差异化推断。然而可以假设的是，中国采取的昂贵国际与国内行为——如参与有约束力的国际组织、对地区邻国的睦邻行为，以及对待异见人士的态度——将被一些决策者用来支持其对中国政治意图的评估，这比仅仅讨论中国军事学说或军备建设更有说服力。同时，预计有关中国意图的“国家情报评估”报告会大量关注中国军事能力，并将其视为中国长期外交政策的主要意图指标。然而，如果历史能对未来提供任何启示，那么在美国决策者推测中国政治意图的结论中，“国家情报评估”的作用可能相当有限。

最后，不管是文职决策者还是情报人员都以为自己会“正确”判断意图，本研究表明，决策者往往会根据自己的信念、个人见解和直觉独立评估对手的外交政策目标。这种现象并非美国独有。同时，决策者一再抱怨“典型的（国家情报）评估往往深思熟虑、显而易见与泥沙俱下，阅读它们是浪费时间”¹⁵。在高度政治化的问题上（如估计对手的意图），决策者可能特别容易忽视那些与他们自己的态度、印象和政策相矛盾的情报分析。含有轶事或生动信息的个人情报简报或报告可能比沉闷的报告更能吸引决策者的注意力。有时面对强大的国内政治压力，决策者也会有选择地使用或操纵情报。¹⁶

最近的政策报告包含了对决策者和国会议员的采访，这表明情报界的最新改革并没有改善决策者对情报报告的看法。布鲁金斯学会在2009年的一份报告中指出，“在处理这些问题的官员看来，许多‘国家情报评估’报告都是对华盛顿传统智慧的精心重述”。此外，根据对前高级决策者的采访，“完成的‘国家情报评估’报告对高级决策者来说往往太晚、太长、太详细”¹⁷。大多数人同意，“报告对技术性官员非常有用，如实战规划者和作战人员，他们阅读报告时侧重于观察对手的特定军事能力。但对于高级别文职决策者来说，报告往往不能发挥其应有作用”¹⁸。政策制定者和学者提出了各种改革报告的方法。一些人断言，“国家情报评估”报告应该类似于最高法院的裁决，明确提出有争议的论点以及支持和反对每个论点的证据。“‘国家情报评估’唯一有用的目的是展示中情局的内部程序，以汇集关于某个主题的意见——如果努力到此为止，而不导致发布一个实际的‘国家情报评估’，制度将会更好。”¹⁹另一些人认为：“在关于国家安全政策问题的辩论中，让‘国家情报评估’报告发挥更加公共的作用，可能会掩盖其固有的局限性，扭曲对政策问题的讨论。”²⁰不过，分析家和学者都必须认识到，决策者依靠自己的判断来推断政治意图的倾向是普遍存在的，而探究对手的内心想法也许是情报组织最困难的任务之一。因此，很难想象决策者会对这些问题的协调情报评估保持敏感。了解彼此的推断过程可能同时让情报组织和领导更好地理解“为什么对方可能对对手的意图得出不同的结论”，从而更好地探究这些推断所依据的基本假设。由于美国正面临着与中国、伊朗、朝鲜和俄罗斯等国家日益复杂的关系，情报组织和决策者必须对他们所做的分析假设以及用来衡量对手意图的指标保持透明和准确。

注释

1．Jonathan Mercer，“Emotional Beliefs，”International Organization，Vol.64，No.1，2010，p.14.

2．本文提出的证据表明，在冷战时期，美国决策者都没有利用“国家情报评估”报告来推导苏联意图。在二战前，英国决策者似乎依赖外交部下的秘密情报局关于希特勒情绪和心态的生动报告，而较少依赖关于德国军事力量的参谋部战略评估报告，来得出关于德国意图的结论。

3．系统性大理论，如结构现实主义（无论是防御性还是进攻性），并不试图解释一个国家的外交政策。然而对于系统性理论是否可以被完善和创新以解释外交变量，存在着一些争论。例如，参见Thomas J．Christensen and Jack Snyder，“Chain Gangs and Passed Bucks：Predicting Alliance Patterns in Multipolarity,”International Organization，Vol.44，No.2，1990，pp.137—168；John A．Vasquez，“The Realist Paradigm and Degenerative versus Progressive Research Programs：An Appraisal of Neotraditional Research on Waltz's Balancing Proposition,”American Political Science Review，Vol.91，No.4，1997，pp.899—912；Thomas J．Christensen and Jack Snyder，“Progressive Research on Degenerate Alliances,”American Political Science Review，Vol.91，No.4，1997，pp.919—922；Randall L．Schweller，“New Realist Research on Alliances：Refining，Not Refuting，Waltz's Balancing Proposition,”American Political Science Review，Vol.91，No.4，1997，pp.927—930。

4．Stephen M．Walt，The Origin of Alliances，Ithaca，NY：Cornell University Press，1987．其他防御性现实主义学者也强调，国家不仅要对其他国家的能力和行为作出反应，还要对其动机作出反应。例如，参见Charles L．Glaser，Rational Theory of International Politics：The Logic of Competition and Cooperation，Princeton，NJ：Princeton University Press，2010。

5．从这项研究中可以看出，情报组织的推断过程符合能力论和选择性注意理论的组织专长假说逻辑。目前还不清楚的是，情报组织使用军事能力作为意图指标，是因为他们更像现实主义者遵循昂贵的信号逻辑，认为意图反映在军事能力中或源于军事能力；还是因为官僚主义和操作原因。未来的研究使用调查和实验研究法，可能会使我们更清楚地了解什么在真正指导情报组织的推理过程。

6．破解军事理论需要技术专长和培训。了解对手的思想学说的困难在于，通常这些理论高度保密且比较复杂。

7．Christopher P．Twomey，The Military Lens：Doctrinal Difference and Deterrence Failure in Sino-American Relations，Ithaca，NY：Cornell University Press，2010.

8．罗伯特·杰维斯在《国际关系中的形象逻辑》（Robert Jervis，The Logic of Images in International Relations，New York：Columbia University Press，1989）中对“指标”的表述，与迈克尔·斯彭斯在《就业市场信号》（Michael Spence，“Job Market Signaling,”Quarterly Journal of Economics，Vol.87，No.3，1973，pp.355—374）中的表述稍有不同。

9．Robert Jervis，“Signaling and Perception：Drawing Inferences and Projecting Images,”in Kristen R．Monroe ed.，Political Psychology，Mahwah，NJ：Lawrence Erlbaum Associates，2002.

10．这一观察与萨托里关于当国家希望获得讨价还价的声誉时，私人外交沟通如何变得可信的讨论相似。在这种情况下，国家会避免发出误导性信号，以免被人抓住把柄。参见Anne E．Sartori，Deterrence by Diplomacy，Princeton，NJ：Princeton University Press，2005。

11．Keren Yarhi-Milo，“Tying Hands Behind Closed Doors：The Logic and Practice of Secret Assurance，”Security Studies，Vol.22，No.3，2013，pp.405—435.也可参见Bahar Leventoglu and Ahmer Tarar，“Prenegotiation Public Commitment in Domestic and International Bargaining,”American Political Science Review，Vol.99，No.3，2005，pp.419—433；Shuhei Kurizaki，“Efficient Secrecy：Public versus Private Threats in Crisis Diplomacy,”American Political Science Review，Vol.101，No.3，2007，pp.543—558。

12．本书认为这一主张是合理的，但并不令人信服，主要是因为万斯和温伯格在离任后很长时间内仍在为他们对苏联意图的评估进行辩护。在他们的回忆录或后来的声明中，没有迹象表明其看法在离任后有所改变。

13．关于戈尔巴乔夫的类似观点，参见Janice Gross Stein，“Political Learning by Doing：Gorbachev as Uncommitted Thinker and Motivated Learner,”International Organization，Vol.48，No.2，1994，pp.155—183。

14．对此评论参见Todd Hall and Keren Yarhi-Milo，“The Personal Touch：Leaders' Impressions，Costly Signaling，and Assessments of Sincerity,”International Studies Quarterly，Vol.56，No.3，2012，pp.560—573。

15．Richard K．Betts，“Review of Sulmaan Wasif Khan's ‘The Aesthetic of Analysis,’”H-Diplo 202，November 28，2008，p.2，http://www.h-net.org/～diplo/reviews/pdf/betts-khan.pdf（访问时间：2012年6月4日）。

16．Joshua Rovner，Fixing the Facts：National Security and The Politics of Intelligence，Ithaca，NY：Cornell University Press，2011.

17．Interviews in Kenneth Lieberthal，“The U.S Intelligence Community and Foreign Policy：Getting the Analysis Right,”Brookings Institute Report，September 2009.

18．Ibid.，p.16.

19．Ibid.

20．Richard Best，“Intelligence Estimates：How Useful to Congress?”Congressional Research Service Report，January 2011，p.12.