第三章　俄欧关系发展的法律基础——从《伙伴关系与合作协定》到“路线图”计划

冷战的终结成为俄罗斯与欧盟关系的一个新起点。然而，如何为双方关系定位成为俄罗斯与欧盟之间必须首先解决的问题，否则将给双方政治经济关系的正常发展带来较大的影响。经过双方的共同努力，1994年6月24日，在俄欧首脑会议上通过了《俄罗斯与欧盟伙伴关系与合作协定》（《 Coглaшeииe oпaртиeрствe и сотрyдиичeствe мeждy PФ и EC》，简称CПC),这是俄欧之间正式签署的第一个最重要的法律文件，该协定从政治、经济和文化三方面确立了俄罗斯与欧盟的新型伙伴关系。此后，由于双方在北约东扩、南斯拉夫和车臣战争等问题上发生了严重分歧，导致协定一直到1997年12月1日才正式生效。1998年秋俄罗斯的金融危机、1999年的科索沃战争和车臣战争阻碍了协定的执行，双方除了在经贸合作和文化交流等方面取得一些成绩以外，其余领域成果寥寥。为了使双方的关系发展走出困境，1999年6月，欧盟提出了《欧盟与俄罗斯关系集体战略》（《Коллeктивиaя стрaтeгия Eврoпeйского Coюзa пo отиошeиию кPоссии》 )，作为回应，俄罗斯同年10月提出《俄罗斯联邦与欧盟关系发展中期战略（2000～2010年）》（《 Cтрaтeгия рa3витияотиoшeиий PоссийскойФeДeрaции c Eврoпейским Coю3oм иacрeдиecрoчиyю пeрcпeктивy (2000-2010)》)，这两个战略进一步明确了新世纪俄罗斯与欧盟与对方发展关系的主要方向和侧重点，为即将步入21世纪的俄欧关系指明了方向。

2000年普京执政后，俄罗斯与欧盟的关系被置于前所未有的重要地位。近几年来，由于双方在政治、安全、经济等方面找到了更多的利益交汇点，俄欧关系渐行渐近，双方开始讨论建立统一经济空间等具有实质性意义的话题。为了适应新的形势，2005年5月，俄罗斯和欧盟领导人在第十五届首脑峰会上批准了有关建立四个统一空间的“路线图”计划（ДоPожиьIекaртьI )，详细规划了未来俄欧关系发展的共同目标和中长期合作的时间表，这意味着俄欧关系进入了一个巩固合作和对话的历史新阶段。

第一节　俄欧《伙伴关系与合作协定》

一、《伙伴关系与合作协定》签订的背景

前苏联解体后，如何确立与包括俄罗斯联邦在内的前苏联加盟共和国的关系成为了欧共体必须面对的一个紧迫外交问题。而对于刚独立的俄罗斯联邦来说，尽快建立与欧共体的外交关系也成为其外交工作的首要任务之一。

1991年12月8日，白俄罗斯、俄罗斯和乌克兰三国领导人在白俄罗斯边境城市布列斯特的别洛维日森林中的维斯库利官邸秘密会晤，签署了成立独立国家联合体协议，宣告自独联体成立之日起前苏联中止其存在。同时三国领导人一致强调将遵守联合国宪章（yстaв OOH)、赫尔辛基最终议定书和欧洲安全与合作会议（CБCE)的相关原则，宣布将共同致力于建立民主法制国家，遵循国际法的各项原则和规定，承担原前苏联与其他国家和组织签署的各种协议中所规定的义务。俄罗斯宣布自己是前苏联合法的法律继承者，将承担前苏联时期所有外国、国际组织和私人投资的债务。此外，俄罗斯还许诺将继续履行前苏联与欧共体（EЗC）和欧洲原子能机构在1989年12月18日签订的贸易和经济合作协议中规定的所有义务。

面对前苏联解体引发的这一系列变化，欧共体及时做出了反应。1991年12月16日，欧共体成员国举行部长级特别会议，会后发表的联合宣言宣布，如果在前苏联领土上出现的新国家能够遵守以下原则，欧共体将原则上承认这些国家，并与之建立外交关系，这些原则主要包括：遵守联合国宪章，履行赫尔辛基最终议定书和巴黎宪章所规定的义务，特别是涉及法制、民主和人权的各项条款所规定的义务；根据欧洲安全与合作会议（CБCE）规定的义务，保护境内少数民族的权利；尊重现有边界的现状，如须改变，则需要通过和平的途径共同协商予以解决；遵守有关裁军与防止核武器扩散的相关条约，遵守有关维护地区安全与稳定相关条约；涉及国家和地区冲突的有关问题必须通过协商，或者通过国际仲裁法庭解决。

1991年12月21日，原前苏联加盟共和国中的阿塞拜疆共和国、亚美尼亚共和国、白俄罗斯共和国、哈萨克共和国、吉尔吉斯共和国、摩尔多瓦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克共和国、土库曼斯坦、乌兹别克共和国和乌克兰11国元首共同以创立国的身份在哈萨克斯坦原首都阿拉木图举行会议，会议上通过了《关于独立国家联合体协议的议定书》等一系列文件，正式宣告建立独立国家联合体。欧共体对独联体的成立反应十分积极。12月23日，也就是阿拉木图会议后的第三天，欧共体委员会发表了有关俄罗斯和其他原前苏联加盟共和国未来地位的宣言，其中强调，欧共体及其成员国对阿拉木图会议上做出的关于独联体成立的决议感到非常满意，同时指出，依据联合国宪章前苏联在国际上的权利和义务将由俄罗斯来承担。欧共体赞同俄罗斯政府提出将承担前苏联时期所有外国、国际组织和私人投资的债务的决定。欧共体委员会还表示，如果俄罗斯能够坚定不移地实行市场经济体制的改革，推动国内的民主化进程，欧共体将与俄罗斯建立长期友好的双边关系。值得注意的是，在欧共体委员会发表对俄罗斯宣言的当天，俄外交部长科济列夫在独联体成立记者招待会上立即做出回应，他表示，“俄罗斯有兴趣发展与欧共体的合作”。

得到俄方的积极回应后，欧共体认为建立正式双边关系的时机已经来临。1992年1月初，欧共体委员会向俄罗斯政府递交了一份建立双边关系的框架性议案。这份议案与1989年前苏联与欧共体签署的经贸合作协议有了很大区别，新议案不仅包含了经贸合作和文化合作的内容，而且还提出，为了推动俄罗斯多元化的民主改革和建立起市场经济体制，俄罗斯与欧共体双方必须开展多层次的政治对话。

与此同时，为了表示对俄罗斯经济改革的支持，欧共体还积极协助俄罗斯加入一些有影响的国际金融组织。在欧共体的帮助下，1992年4月和6月俄罗斯分别顺利地加入了国际货币基金组织和国际复兴开发银行。欧共体的善意之举无疑为俄欧双边关系的建立和发展奠定了一个良好的基础。

1992年5月，时任欧共体委员会主席的法国人雅克德洛尔访问莫斯科。俄欧双方首次就建立双边关系问题深入地交换了意见。在会谈中，双方代表一致认为，必须找到一种反映俄欧双边关系新的实质性的政治形式。经过协商后，双方确定应该在“加深俄罗斯与欧共体伙伴关系”的思想指导下，开始就准备新的双边协议问题进行谈判。在这次会谈中，俄欧双方明确了未来双边协定的最终形式为《伙伴关系与合作协定》。

1992年10月俄罗斯与欧共体正式开始谈判。艰苦的谈判经过整整12轮，持续了一年半的时间。俄罗斯30多个政府部门的代表参加了谈判，欧共体方面的谈判代表包括欧共体委员会的所有成员。1993年9月9日，俄罗斯与欧共体在布鲁塞尔签署了共同政治宣言，其中确定了未来协定的基本框架。宣言指出，俄罗斯与欧共体已经就合作伙伴关系的基本原则、在政治、经贸和文化等领域的合作方向问题上取得了一致意见，这无疑为以后合作协定的出台奠定了坚实的基础。

俄罗斯和欧共体对未来协定中的政治及文化合作内容基本上没有歧异。双方的意见分歧主要集中在经贸合作方面，其中包括欧共体对俄罗斯出口产品的数量限制（其中主要是对俄罗斯的纺织品、钢铁产品和核原料等工业产品，而原材料如石油、天然气等不在其列），欧盟的反倾销程序和外国银行等金融组织在俄罗斯境内开展商业活动的服务条件等。

尽管在很多问题上俄欧双方的分歧严重，但是基于对合作必要性和可能性的充分认识，俄罗斯与欧盟最终克服了种种难以协调的矛盾和问题，于1994年6月24日在希腊的科孚岛上签订了《俄罗斯与欧盟伙伴关系与合作协定》，共同翻开了俄欧关系新的一页。

《伙伴关系与合作协定》签署后，需要欧盟成员国逐一批准才能生效，考虑到批准期较长，俄罗斯和欧盟一致同意将协定中的贸易条款部分以《临时贸易协定》的名义先行付诸实施。然而，1995年1月，作为对俄罗斯在车臣采取军事行动的反应，欧盟下令延长《伙伴关系与合作协定》的正式批准时间并取消了《临时贸易协定》。欧盟方面认为俄罗斯在车臣采取的军事行动在当地造成了严重的人道主义危机，违反了人权，违背了《伙伴关系与合作协定》的基本精神。欧盟提出，如果俄方希望协定最后能够被批准并实施，那么俄罗斯政府必须和车臣反叛分子开始谈判并和平解决冲突。经过近半年的协商，1995年7月18日，俄罗斯与欧盟签署了《 临时贸易协定》。1997年秋，欧盟的新成员国奥地利、芬兰和瑞典三国议会批准了《伙伴关系与合作协定》，同年12月1日《伙伴关系与合作协定》正式生效。

值得注意的是，与俄罗斯签订《伙伴关系与合作协定》是欧盟对所有独联体国家和中东欧国家政策的一部分。除了塔吉克斯坦以外，欧盟与其他独联体国家都签订了类似的合作伙伴协定。在与中东欧国家签订的《欧洲协定》中，欧盟保证将来使它们成为欧盟的正式成员国。从这一点来看，《伙伴关系与合作协定》和欧盟与中东欧一些国家签订的《欧洲协定》有着本质上的区别。《欧洲协定》虽然也是一个包括经济、政治和社会关系的双边综合性文件，但是它是一种特殊形式的联系国协定，其中欧盟允许联系国参与欧洲一体化进程，并最终加入欧盟。而在俄欧《伙伴关系与合作协定》中，俄罗斯虽然被视为欧洲的重要部分，但是欧盟并没有给予俄罗斯类似中东欧国家一样的承诺。

二、《伙伴关系与合作协定》的主要内容

《伙伴关系与合作协定》共包括11个部分、112条款、10个附件和2个备忘录，概括来说主要涉及了俄罗斯与欧盟双边关系中三个最重要方面的内容：政治关系、经济关系和文化关系。值得注意的是，该协定近80％的内容涉及俄欧经贸领域的合作。该协定的主要内容包括：

1．该协定确定了俄罗斯与欧盟及其成员国之间的伙伴关系。尽管在协定中没有对“伙伴关系”给出明确定义，但是在序言和第一、二条款中确定了伙伴关系的基本准则，即，增加政治与经济的自由，这是构成伙伴关系的基础；尊重在赫尔辛基最终议定书和巴黎宪章中确定的民主原则和人权，所有这些即是双方内部政策和对外政策的基础，也是伙伴关系的实质内容；在联合国、欧洲安全与合作会议及其他国际组织的框架内为促进世界的和平与安全，为和平解决国际争端而进行合作。作为合作的基础，俄欧双方有义务使各自的行为遵循现代文明社会的所有准则与价值观念。

2．该协定明确了实现全方位的伙伴关系与继续推进和完善俄罗斯的政治与经济改革之间的关系。协定是俄罗斯与欧盟之间的第一个双边国际法律文件，其中西方国家开始将俄罗斯视为过渡性的市场经济国家，并且承诺将为推动俄罗斯与欧洲在更广阔的领域内开展合作并逐步实现贸易一体化而承担相应的义务。围绕着这一目标，1998年开始俄欧就建立自由贸易区的相关问题进行可行性调查和研究。

3．该协定建立了定期政治对话的机制。为保障协议的顺利实施，俄欧双方首次决定建立双边政治磋商机制，以此来监督该协定的实施情况，研究双方提出的新建议，解决不断出现的涉及双方利益的新问题和新冲突。定期机制包括俄罗斯总统与欧盟理事会和欧盟委员会代表一年两次的高峰会谈，在合作委员会框架内的部长级会谈及其他政府高级官员的会晤等。此外，俄罗斯与欧盟的议会议员还可以通过议会合作委员会进行交流。俄欧政治对话机制的建立有利于加强俄罗斯与欧盟之间的联系，有利于双方在涉及本国及本地区利益的国际问题上及时交流和了解，促进在遵守民主原则及人权问题上的合作。

4．该协定重点涉及的是双边贸易关系。

第一，相互给予各种优惠政策。俄罗斯与欧盟都承诺将在双方的贸易往来中给予对方各种优惠政策，其中主要包括相互提供最惠国待遇。如俄罗斯承诺将逐步取消限制进口措施，对欧盟成员国的商品大幅度开放市场，同时欧盟也承诺将逐渐取消俄罗斯大部分商品的进口数量限制，降低进口关税等。但是俄罗斯也表示，如果俄罗斯的企业受到国内外出现的某些重大问题影响时，俄罗斯将保留对从欧盟进口的相应产品采取数量限制的权利。所谓的重大问题包括：俄罗斯国内发生了严重的社会问题、俄罗斯正在进行经济结构调整、俄罗斯的生产企业受国内外市场环境变化的影响而面临遭受重大冲击的危险、国际上出现了影响生产效率的新生产工艺等。此外，由于欧盟认为纺织品、钢铁产品及核原料等产品属于“敏感产品”，所以该协定没有对这几类产品的贸易规则进行规定，而是通过双方缔结单独的协议另行规定。

第二，采用世界贸易组织（BTO）相关准则处理贸易纠纷。尽管当时俄罗斯并没有加入世界贸易组织，但是该协定规定双方可以采用世贸组织的部分相关准则来处理贸易纠纷。如规定不得对进口产品采取歧视政策、可启动对本国产业采取保护措施的程序（其中包括对倾销商品实行反倾销诉讼和制裁）、对有争议的贸易问题建立双边磋商机制等。这些都反映了现代贸易关系中的一些基本原则。

第三，保护双方企业的跨境活动。协定特别对企业跨境活动的相关方式和保护措施进行了规定。其中包括：欧盟成员国的企业在俄罗斯设立分支机构及开展业务活动和俄罗斯的企业在欧盟成员国设立分支机构和开展业务活动、跨境投资、付款及资本流动、为对方企业进入本国金融领域提供必要的支持和服务、知识产权保护等。协定明确规定，为了俄欧经贸合作的顺利开展，双方必须为对方企业的跨境活动逐步取消各种限制，并提供与本国企业相同的待遇。例如，在付款和资本流动、保护知识产权等方面采取某些优惠政策；对欧盟成员国的企业在俄罗斯设立分支机构及开展业务活动和俄罗斯的企业在欧盟成员国设立分支机构和开展业务活动，及对方的商务人员和雇佣人员在本国的活动等提供与本国的企业与人员同等的待遇。同时，考虑到当时俄罗斯经济发展的实际情况，出于保护俄罗斯经济利益的目的，协定允许俄罗斯在一定时间范围内对欧盟国家在俄罗斯的金融领域的活动采取某些限制措施。

第四，实施最广泛的经济合作计划。该协定中许多条款都涉及双方的经济合作计划，如协定的第7部分和第10部分完全是经济合作的内容，第4部分和第6部分中的一些条款涉及经济合作的问题。这些计划涉及了俄罗斯与欧盟在工业、农业、经济转轨、能源、核领域、投资、科学研究和工艺技术开发、交通、邮政和电信业、信息业、航空航天、环境保护、中小企业活动、保护消费者利益、社会环境、教育和职业技术培训、区域经济发展、统一标准、统计，旅游等超过30个不同领域的合作。

5．该协议规定将积极推动双方在文化领域内的合作。通过自由互换信息，互相学习语言、文化，开放文化领域的交流来加强双方人员的联系。如果考虑到俄罗斯人民和西欧其他国家的人民长达半个多世纪的相互隔绝，那么在这个领域内的合作无疑将具有十分重要的意义。重建和发展俄罗斯与西欧的传统文化交流对于增进双方年轻一代之间的相互了解和尊重，推动新型关系的不断走向成熟具有特殊的意义。

三、签署《伙伴关系与合作协定》的意义

1．协定奠定了俄欧政治经济关系的法律基础，确定了双方关系的发展方向，将对话机制制度化，这对双方关系的发展具有长远的指导意义。《伙伴关系与合作协定》的有效期为十年，期满时如果协议双方之任何一方没有预先提出退出协定，则该协定将自动延期。其基本目标是在有效期内，通过俄欧之间逐步形成的商品、服务和资本的自由流动，最终在二者之间建立一个“统一的经济空间”。该协定既反映了俄罗斯融入欧洲、加入欧洲经济一体化进程的愿望，也体现了欧盟愿意尽其可能对俄罗斯改革发展进程给予支持的基本态度。

2．协定有利于俄罗斯与欧盟构筑长期的、有序的政治经济关系。《伙伴关系与合作协定》是一个全新的双边合作协定，是一个包括政治、经济和文化等多方面内容的重要综合性文件。它取代了前苏联与欧共体之间原有的《纺织品贸易协定》和《经济贸易合作协定》，鼓励俄罗斯通过与欧盟开展广泛的政治对话、经贸合作和文化交流，来推动俄罗斯多元化的民主改革进程和在俄罗斯建立市场经济体制。该协定是俄罗斯独立以来第一个建立在新原则基础之上的国际法律文件，将有利于俄罗斯与欧盟构筑长期、有序的政治经济关系。十余年的事实也证明，无论是后来出台的两个战略，还是最新的“路线图”计划，其实质、合作领域均未超出《伙伴关系与合作协定》的框架，而仅在合作具体内容、目标等方面更加细化而已。

3．协定对俄罗斯参与欧洲经济一体化进程和融入世界经济具有重要的意义。该协定的签署意味着俄欧双方解除了长期竖立在双方之间的贸易藩篱，这对经济面临着严重困难的俄罗斯而言无疑十分有利。这些利益表现在以下几个方面：

第一，有利于扩大俄罗斯对欧盟的出口。通过该协定，欧盟在贸易往来上给予俄罗斯许多优惠政策，将有助于俄罗斯扩大对欧盟的出口。这些优惠政策主要包括：

(1)欧盟同意向俄罗斯提供最惠国待遇。这意味着如果欧盟现在和将来所给予任何第三国的一切特权、优惠及豁免，也将同样适用于俄罗斯。但是，这一最惠国待遇在以下三个方面存在例外：边界贸易——俄罗斯或欧盟对与周边国家15公里以内的小额贸易在关税、海关通关手续上给予减免等优惠，但这些优惠条件不适用于俄欧之间的正式贸易关系；关税同盟——俄罗斯或欧盟与其他国家结成的关税同盟、或自由贸易区之间在关税上的免税待遇，应作为最惠国待遇的例外。如，俄罗斯与独联体中的四国签订的海关同盟，欧盟与欧洲自由贸易联盟之间建立的欧洲经济区；多边国际条约或者协定给予的优惠政策——如，根据关贸总协定／世贸组织和其他多边国际条约的规定，发展中国家享有的优惠条件不适用于俄欧之间的贸易关系。但总的来说，最惠国待遇的获得将对以后双边贸易中俄罗斯扩大对欧盟的出口产生积极影响。

(2）进一步完善了欧盟向俄罗斯的特惠制。在与欧盟的贸易中，俄罗斯的产品除了得到最惠国待遇以外，1993年开始还受益于欧盟提供的特惠制，但是当时的特惠制涉及的产品范围较小，征收的关税水平较高。而从1997年《伙伴关系与合作协定》正式实施开始，在俄罗斯出口欧盟的产品中，欧盟对其能源和其他原材料产品征收零关税，而对大多数加工工业产品（汽车、鞋、纺织品）征收的平均关税水平一般不超过10%。此外，按照特惠制的规定，俄罗斯出口产品分别享有欧盟平均进口关税的15% 、 30% 、 65％和100％不等的优惠，这种差别主要取决于从俄进口产品对欧盟成员国经济有多大的“敏感度”。例如，纺织品这种高敏感度的产品就只能享有欧盟平均进口产品15％的优惠。 1997 ～ 1998年由于俄罗斯出口欧盟的10％左右的产品得到了欧盟的关税优惠，使欧盟对俄罗斯产品的加权平均税率整体下降了近一个百分点。

(3)该协定还给予了俄罗斯其他一些优惠政策。如：协定规定俄罗斯加入世贸组织之前，有权不给予欧盟和前苏联加盟共和国同等的贸易优惠待遇；俄罗斯有权在经济转型期间对欧盟国家的出口产品采取有限限制的措施；在与第三国和某些国际组织签署的贷款、技术和人道主义援助相关协议的框架内，俄罗斯也能够对进口的货物采取专门的进口制度。此外，该协定的生效也意味着欧盟消除了俄罗斯数百种进口产品的数量限制，将大大有利于俄罗斯产品对欧盟的出口。

此后根据形势的变化，欧盟也逐渐调整了它对俄罗斯的某些优惠政策，比如，受到1998年秋俄罗斯发生严重的金融危机的影响，卢布大幅贬值，这促使该年下半年俄罗斯出口欧盟的钢铁产品剧增，为此，欧盟马上取消了对俄罗斯的某些钢铁产品的特惠制。而仍然被欧盟视为贸易限制的产品包括钢铁产品、欧洲煤钢共同体规定的某些产品和核原料等。

尽管如此，欧盟仍计划在与俄罗斯签订自由贸易协定之前，对俄罗斯出口其境内的产品提供一系列的关税优惠。并特别申明，俄罗斯的进口关税还可以暂时继续保持在相对较高的水平上，有关具体问题还要进行单独的谈判。

第二，有利于俄罗斯加入欧洲经济一体化进程。该协定首次涉及与西方国家进行服务贸易的内容。这里包括了近50个服务领域，如银行、保险、律师事务、零售业、电信业、海洋运输和建筑服务行业等。该协定商定在交通运输和卫星通信领域必须开展进一步的谈判。另外，俄罗斯许诺未来5年内在有关保护知识产权问题上尽量向国际现行标准靠拢。这将有助于俄罗斯逐步实现商品、资本、人员的自由流动，与欧盟在广泛的领域开展经济合作，并在此基础上，进一步实现与欧盟之间的经济一体化。

第三，有利于俄罗斯与欧盟通过协商解决贸易争端。冷战期间，前苏联曾备受欧共体的贸易歧视，除了意识形态的因素，一个重要原因就是欧共体认定前苏联是一个“高度集中的计划经济国家”。而在此协定中，欧盟承认俄罗斯为“经济转型期的国家”，给予俄罗斯许多优惠条件，并承诺对俄罗斯采取任何贸易制裁（主要是反倾销制裁）行动前，都将事先通知俄方，以便能够通过磋商找到制裁以外的其他解决问题的有效途径。这将有助于贸易冲突在开始阶段的有效控制，有利于俄欧之间有争议的贸易问题得到较为妥善的处理。

第四，协定的签署将会有利于俄罗斯加入世界贸易组织。因为协定中大部分有关经贸内容的条款，都与世贸组织的相关条款接近或要求依照世贸组织规定执行，例如对于因为受到产品倾销而须采取的保护措施，协定规定将依据世贸组织的相关条款处理。此外，协定还要求俄罗斯必须逐步将进口关税尽量降低到接近世贸组织规定的水平，而且如果没有事先与欧盟进行协商不得擅自提高关税。

第二节　世纪之交的发展战略

一、1994～1999年间俄欧伙伴关系的发展

随着《伙伴关系与合作协定》的签署和正式实施，俄罗斯与欧盟不仅在强化合作法律基础、扩大经贸合作领域方面，而且在政治对话和文化交流方面都取得了一定的进展，但相比之下双方经贸关系的发展较快，取得的成果也相对较多。

政治方面。俄欧政治对话似乎远远超出了《伙伴关系与合作协定》所规定的界限。高层会谈中除了俄罗斯总统与欧盟委员会主席以外，俄罗斯联邦政府总理与欧洲委员会主席和欧盟轮值主席国首脑之间的会谈机制也建立起来。1995年以后，双方围绕俄罗斯车臣问题、北约东扩、欧盟东扩和波黑危机等一系列涉及彼此利益的重大问题展开了多层次的对话。欧盟支持俄罗斯在立陶宛与爱沙尼亚为取消限制俄语少数民族权利的歧视法案而采取的行动。俄罗斯方面则对欧洲两大组织——北约与欧盟的东扩采取区别对待的态度，在坚决反对北约东扩的同时，对欧盟东扩采取中立的立场。尽管俄欧双方在战略目标上存在着差异，在许多国际热点问题的处理方式和未来欧洲安全结构的战略规划上都存在着明显的分歧，但是双方均认为，俄欧合作伙伴关系的发展不会因此而改变。1997年12月，也就是在协定生效后的5个月内，俄欧双方就根据协定的要求建立了合作机制，通过了有关1998年共同行动的第一个行动计划，俄欧政治关系继续沿着良性的发展轨道向前迈进。

经济方面。经济领域是俄罗斯和欧盟冲突最少、利益最接近的领域，是双方合作的重点。冷战结束后，俄欧经贸合作全面展开，双方贸易额逐年攀升，欧盟国家对俄投资稳步增加。1995年俄欧贸易额达到380亿埃居，欧盟成为俄罗斯最大的对外贸易伙伴，欧盟在俄对外贸易中的地位也一直保持至今。欧盟国家还是俄罗斯独立后给予其财政援助最多的西方国家，仅德国一国对俄经济援助额就占了西方经援数额的60％以上。

1996年5月，欧盟推出对俄罗斯的行动计划，这对俄欧关系发展具有重要的意义。行动计划的宗旨在于推动俄罗斯的民主和经济改革进程，鼓励尊重人权，维护和平、稳定和安全，避免在欧洲出现新的分界线，保证俄罗斯与自由和民主国家共同体的全面一体化。此外，欧盟在行动计划中还制定了一系列发展对俄罗斯经济合作与贸易关系的措施，其中主要包括：支持俄罗斯加入世界贸易组织；为保证俄罗斯的产品符合国际标准，以及按照世界贸易组织参加者的要求执行扩大贸易和投资的法律提供帮助；批准建立俄罗斯和欧盟之间的自由贸易区；推进独联体与其他新独立国家和中东欧国家的边界联系；在波罗的海、巴伦支海和黑海地区加强同俄罗斯的区域合作；援助修建联结俄罗斯、中东欧国家和欧盟国家的欧洲运输大动脉；继续推进俄罗斯和东欧、中亚国家在自愿基础上的合作；在保证核动力技术的安全方面协助采取综合性措施；在环境保护方面向俄方提供帮助；在生产系统的现代化改造方面提供援助，包括现代信息技术的运用、专业人才的培养、现代银行制度的建立、投资环境的改造等；加强工业领域的协调与合作；人文方面的援助。

1997～1998年，俄罗斯与欧盟高层互访频繁，双方在许多领域的交流与合作不断深入，取得了一些成绩。1997年9月和10月俄罗斯在德、法、英等国的支持下正式加入了巴黎和伦敦两大国际金融俱乐部，此举大大提高了俄罗斯在国际金融市场上的地位，为更多的外国投资进入俄罗斯创造了有利条件；1998年4月，欧盟将俄罗斯从“非市场经济国家名单”中删除，重新修订了针对俄罗斯有倾销倾向企业的反倾销章程，修改了针对市场经济国家的公司和企业的反倾销侦查程序，这些措施于6月1日开始被正式付诸实施。尽管这些做法并不针对所有的俄罗斯公司和企业，而是针对某些具体的俄罗斯出口企业，这些企业需要向欧盟证明它们的活动和出口的价格符合市场的标准，但是欧盟的决定无疑是承认俄罗斯市场经济地位的重要的一步，也为扩大俄罗斯对欧盟的市场准入铺平了道路；同时，俄罗斯也出台了一系列新的涉及进出口事务、货币政策的调整及吸引外国投资的法律、法规和总统命令，这些措施为俄罗斯的对外经济合作和引进外资创造了良好的条件；1998年6月双方签署纺织品贸易协定，不久双方彻底取消了纺织品出口的配额限制。

1994年到1998年金融危机前，俄罗斯与欧盟之间的经济关系总体上是沿着上升的趋势发展。但由于存在着管理体制和产品质量等多方面的原因，俄罗斯与欧盟及其成员国的经贸联系一直处于一种不稳定的状态。1998年8月俄罗斯爆发的金融危机又进一步加剧了这种不稳定。

1998～1999年俄罗斯与欧盟的经济关系处于严重的危机之中，集中表现在贸易、投资及财政金融三个关键的领域。在贸易方面，首次发生了自1992年以来商品流转的绝对缩小，俄罗斯1999年出口欧盟国家的货物出口量较之1997年减少了22%，同期进口则缩减了45% ;在外国投资方面，首次出现了自1992年以来外国投资减少的情况，其中欧盟国家对俄罗斯经济的投资额锐减；在财政金融方面，危机的顶峰出现在1998年8月17日，俄罗斯政府总理基里延科通过了一项决议，冻结俄罗斯所应该偿还的到期内外债务，放开卢布的汇率，这直接造成了卢布近四倍的贬值。导致俄罗斯金融危机的原因有很多，这里既有国际大环境的影响，又有俄罗斯自身的原因。从深层次来说，是俄罗斯失衡的政治经济结构决定了危机难以避免，如，俄罗斯庞大经济体系的脆弱与失衡，市场经济基础建设的不完善（其中包括法制的极不健全），政府更迭导致政策缺乏延续性，社会与政治的不稳定，国家权力的衰弱导致俄罗斯缺乏能力来保障既定法律法规的有效实施，社会各阶层大部分人思想与道德定位的偏差，影子经济的影响，贪污腐化和各种犯罪现象的存在。

1998年俄罗斯的金融危机也导致了俄罗斯与欧盟关系的危机。这场危机引起了欧盟各国（也可以说是整个西方）对俄罗斯能否真正成为一个伙伴国家的信任危机。西欧国家开始重新审视与俄罗斯之间的关系现状及发展前景，并且一致认为，为了双方的合作伙伴关系的发展有必要重新调整对俄合作态度，选择某种新的合作方式。基于这一认识，1998年12月欧盟委员会开始研究新的对俄罗斯集体战略。

二、《欧盟与俄罗斯关系集体战略》和《俄罗斯联邦与欧盟关系发展中期战略（2000～2010年）》

欧盟研究新的对俄战略主要基于以下原因：

第一，俄罗斯历史发展的方向与动力和欧洲的稳定与安全之间存在着很深的联系。考虑到这个关键的因素，那么与其将欧盟或整个欧洲与俄罗斯完全隔离开来，孤立地考虑和解决自己的问题，寻找其他的合作伙伴，不如主动加强与俄罗斯的合作，推进俄罗斯的经济与政治改革。尽管欧盟知道这一工作的效率较低，短期内收效也较为有限，但是与俄罗斯划清界限的做法对于欧盟代价更高，甚至会危及欧洲自身的安全。

第二，欧盟认为，建立全欧洲的安全与合作体系缺少俄罗斯的参与是不可能的。俄罗斯是个大国，而且是核大国，一旦内部矛盾激化，局势失控，后果便不堪设想，因此，欧盟认为只要俄罗斯继续保持向市场经济和民主化发展的方向，就应当继续奉行与俄罗斯合作的政策。

第三，西欧工商界希望与俄罗斯保持长期稳定的经贸联系。1998年金融危机之后，与西欧许多政治家和学者认为与俄罗斯交往需要保持谨慎甚至警惕的观点不同的是，西欧的工商界人士基本上都期待着欧盟继续保持和改善对俄关系。西欧企业家们并不想将俄罗斯这一个庞大的极富潜力的市场拱手让给自己的竞争者。这也就是为什么与俄罗斯有着直接经济联系的西欧跨国公司和企业在1998年8月17日以后很少撤出俄罗斯的主要原因之一，它们都在等待着欧盟高层的选择。

俄罗斯方面。从1992年独立以来，俄罗斯正在经历着历史 上最为深重的民族危机。经过独立初期的盲目乐观以后，国家的有识之士都认识到，在俄罗斯建立一个健康、高效的国家经济体系，具有较强的自我调控能力的积极向上的社会体系，人民受到普遍尊重的强有力的法制国家需要的不是一两年，而是十余年，甚至更长的时间。这决定了俄罗斯与欧盟关系的发展要走上长期、健康、稳定的轨道也需要一个漫长的过程。双方都应当耐心地寻找解决双方关系发展的有效途径。面对着1998年出现的金融危机、1999年的科索沃危机和在车臣问题上的分歧，俄罗斯也注意到1994年签署的《伙伴关系与合作协定》已经难以满足双方政治、经济和安全合作的现实需要。

俄罗斯与欧盟对双方战略合作的重新认识在1999年2月18日的俄欧莫斯科峰会上得到了体现。会后发表的共同宣言指出：“最后，我们（俄罗斯与欧盟）一致认为，保持俄欧关系的健康、正常发展是世纪之交欧洲大陆和平与稳定的基本要素之一，为此我们将携手合作寻找共同的途径以迎接21世纪的挑战。”

经过对俄罗斯国内社会政治经济环境的详细评估，欧盟委员会于1999年6月3日正式提出了《欧盟与俄罗斯关系集体战略》。作为回应，俄罗斯也在同年10月举行的俄欧赫尔辛基首脑峰会上正式提出了《俄罗斯联邦与欧盟关系发展中期战略(2000 ～2010年）》。在随后发表的共同声明中，俄欧双方一致认为，“在世纪之交，这两个战略性文件的及时出台无疑具有极为重要的意义，它们使俄欧之间的政治经济伙伴关系更加紧密，双方关系在《伙伴关系与合作协定》的框架内有望得到更进一步的发展”。

《欧盟与俄罗斯关系集体战略》是欧盟实施共同的外交和安全政策以来首次针对一个非成员国提出统一的长远发展设想，它主要包括四个方面的内容。

第一，更加明确了欧盟对俄政策的长远目标，即，将来不仅要与俄罗斯建立统一自由贸易区，而且为了加强欧洲内部及其外界的稳定与安全要实现俄罗斯与欧洲经济社会空间一体化，实现双方真正意义上的战略合作。

第二，确定了欧盟对俄政策的目标、范围及方法。相比1994年签订《伙伴关系与合作协定》时的背景而言，世纪之交的俄罗斯和欧盟面临的内部和外部环境均已发生较大变化，考虑到未来俄罗斯政治经济发展的大趋势，欧盟进一步明确了对俄战略的目标，即，推动俄罗斯的全面改革，帮助俄罗斯实现稳定、民主和良性的市场经济环境，促进俄罗斯经济的发展。

第三，重新界定俄欧政治对话的方向及内容。鉴于欧盟正在向实行共同的外交安全政策和建立统一的防务体系努力，而俄罗斯也一直致力于参与欧洲安全格局的构建，因此欧盟认为有必要对双方在这一领域的合作做出较为全面的规划。

第四，与《伙伴关系与合作协定》相比，该战略对双方在环境保护、能源供应、核安全、高等教育及干部的培养、立法和标准的接近、地区发展和边界交通、共同应对有组织的犯罪及司法合作等领域的合作与相互协调做了进一步的明确和补充。

与欧盟推出的对俄战略一样，《俄罗斯联邦与欧盟关系发展中期战略（2000～2010年）》也是俄罗斯独立以来专门就与某一地区性组织发展关系提出的少数纲领性文件之一。

该战略的主要目的是，保障俄罗斯在欧洲和全世界的民族利益，提高自身的主权地位。为此，需要在有欧盟各成员国的共同参与下构建牢固可靠的全欧洲集体安全体系，吸引欧盟的经济潜能和先进的管理经验，在公平竞争和保证国家的民主法制建设不动摇的前提下推动俄罗斯市场经济改革的健康发展。

该战略强调，要加强俄罗斯与欧盟在欧洲和国际事务中的交流与合作，为应付欧洲地区性的冲突，在不违背国际法的准则和不使用武力的前提下采取协调一致的和平行动，以达到预防冲突和化解危机的目的。该战略还建议建立一个没有边界的统一欧洲，在21世纪的国际社会中加强俄罗斯与欧盟的相互联系，协调双方的立场。

尽管《欧盟与俄罗斯关系集体战略》和《俄罗斯联邦与欧盟关系发展中期战略（2000～2010年）》都强调发展与对方关系的重要性，通过透过分析不难看出，这两个跨世纪的战略在侧重点上有所不同。其中欧盟的战略更强调帮助俄罗斯实现符合“欧洲标准”的改革，而俄罗斯则突出与欧盟的合作、不过也有评论认为，这两份文件几乎同时出台本身就说明了俄罗斯与欧盟加强合作、实现互相接近的态度和决心。

此外，尽管在世纪之交出台的两份战略具有某些不同于以往文件的新内涵，但是从整体上来看，它们并没有超出1994年双方所签订的《伙伴关系与合作协定》所定义的双边关系的范围，更准确的说是对《伙伴关系与合作协定》的完善和补充。这也表明，《伙伴关系与合作协定》作为俄欧关系发展的政治和法律基础的地位并没有因此而改变。

第三节　俄欧“路线图”计划

在俄罗斯与欧盟之间建立四个统一空间的设想最早是在2003年的俄欧圣彼得堡峰会上提出的，原计划在2004年11月举行的俄欧海牙首脑峰会上签署，但由于双方在俄罗斯人赴欧签证、非法移民的遣返和欧盟的航空公司飞机飞越西伯利亚领空等问题上难以达成妥协，文件的签署被迫推迟。后来经过多轮谈判，俄欧双方最终于2005年5月10日在莫斯科举行的第15次俄欧首脑峰会上批准了有关建立俄欧四个统一空间的“路线图”的一揽子文件。俄罗斯总统普京、欧盟委员会主席巴罗佐、欧盟负责外交和安全事务的最高代表索拉纳和欧盟轮值主席国卢森堡首相容克共同见证了这一历史时刻。

俄欧“路线图”计划的提出首先与2000年后俄欧关系的良好发展有着直接的联系。普京上台以来，积极发展与欧盟以及欧盟成员国法国、德国、意大利的友好关系，俄欧之间的经济合作也日趋紧密，2002年俄罗斯已成为欧盟的第五大贸易伙伴，俄罗斯近50％的石油和60％的天然气出口欧盟，欧盟国家对俄罗斯能源的依赖性不断加大。与此同时，欧盟在俄罗斯的经济中也占有极其重要的地位，它不仅是俄罗斯最大的贸易伙伴、俄罗斯主要的外汇收入来源，而且也是俄罗斯外国投资的主要源泉，2003年仅德国、英国、法国、荷兰、卢森堡五个欧盟国家对俄投资就达到了293.39亿美元，占俄罗斯全部外国投资的51. 9% 。政治经济关系的全面改善使双方领导层对俄欧关系的未来发展充满乐观预期，“路线图”计划正是这一预期推动的产物。此外，“路线图”计划也是俄欧消除因欧盟东扩所引发的双方关系中的紧张气氛、进一步推动俄欧伙伴关系的需要。“路线图”计划标志着1994年俄欧双方签订的《伙伴关系与合作协定》进程的结束，俄欧关系进入了一个巩固合作和对话的历史新阶段。

一、“路线图”计划的主要内容

“路线图”计划主要对未来俄欧关系发展的共同目标和中长期合作的时间安排进行了较为详细的规划，它是一个目标明确的具体行动纲领，涵盖了经济、安全、司法和文化教育等四个领域的合作，主要包括以下四个方面的内容：

1．建立统一的经济空间。这是“路线图”计划的核心内容。统一经济空间涵盖十分广泛，主要包括在电信、交通、能源、宇航和环保等领域开展合作。其总体目标是：在俄罗斯和欧盟之间建立开放的和一体化的大市场，为扩大统一空间内部的经济流通创造条件，促进贸易和投资的发展，根据对等原则简化各自在对方领土上创建新公司的手续，加强在能源、交通、农业和环境保护等领域的合作，推进经济改革，提高本地区、本国民族工业的竞争力。双方认为，可以尝试在统一经济空间的框架内进行试点工作，例如在波罗的海国家委员会、“北方领域”的范围内开展地区间合作。

2．建立统一的自由、安全和司法空间。主要包括三个方面的合作：第一，加强司法和内务方面的紧密合作。未来双方需要加大对边境管理、移民准入和互免签证等问题的研究力度，这是最终构建一个没有国界线的大欧洲的重要前提。第二，构建一个相互尊重的民主价值体系。其中包括履行应尽的国际义务、尊重人权、保护侨民和少数民族的权益、新闻自由和加强民主法制建设。第三，加强在非传统安全领域内的合作。有组织犯罪、恐怖主义、洗钱、贩毒和贩卖人口等一系列具有跨境性质的非法犯罪活动已经成为双方面临的共同威胁，加强司法合作是解决上述问题的有效途径之一。

3.建立统一的外部安全空间。双方一致认为建立多极化的国际新秩序是维护世界和平与稳定的基础。双方坚持联合国在解决重大国际问题方面具有不可替代的作用，《联合国宪章》是处理国际事务应遵循的基本准则，主张尊重和发挥联合国及安理会在国际舞台上的重要作用。此外，双方还承诺共同努力加强欧洲安全与合作组织和欧洲理事会等国际组织的作用，巩固双方在全球及地区问题上（例如地区性冲突）的合作，加强在反恐、防止武器扩散和人道主义救援等领域的合作等。

4．建立统一的文化教育空间。其中包括：通过加强科学文化联系、联合办学、交换学习、跨文化对话等方式增进双方，尤其是青年之间的相互学习和了解，为未来双方关系的深入发展奠定坚实的人文基础；加强在宇航、新材料和纳米技术、生命科学、信息技术、清洁和可再生能源等所设定的科技优先合作领域的合作，促进双方经济的健康发展。

二、“路线图”计划的意义

第一，“路线图”计划的实施有利于推动“统一欧洲”的建设。俄罗斯和欧盟领导人描绘的以四个统一空间为核心内容的“路线图”计划再次向世人展示了未来“统一欧洲”的前景。历史上，以“统一欧洲”为目标的战略合作计划并不少见，早在勃列日涅夫时期就曾提出过“全欧大厦”的概念，其意在通过建立所谓的“全欧大厦”减少来自西方的军事威胁，瓦解北约，离间西欧与美国的关系。此后，前苏联领导人戈尔巴乔夫又进一步升华了勃列日涅夫的思想。1989年戈尔巴乔夫在斯特拉斯堡欧洲议会演讲时，明确指出，安全是“全欧大厦”的基础，合作是“全欧大厦”的机构，并提出了全欧经济合作的具体建议。俄罗斯首任总统叶利钦则希望构建一个“不把俄罗斯排除在外”的、从大西洋延伸至乌拉尔的没有分界线的统一的“大欧洲”，建立有效的欧洲安全保障机制，以此化解北约东扩的影响，维护俄罗斯在欧洲安全体系中的地位和作用。比较这些不同时期建立“统一欧洲”的思想，不难发现，其理想的成分远多于现实的成分，更多反映了倡议者一种美好的愿望。而“路线图”计划是俄欧双方在摒弃了意识形态的分歧后，经过十余年的接触、磨合与合作，在经济合作不断深入、政治对话日渐成熟的基础上最终共同达成的一项比较切合实际的发展计划，它使“统一欧洲”的战略目标第一次有了实现的可能。

第二，“路线图”计划的出台向国际社会表明了俄罗斯与欧盟加强合作的信心和决心。冷战的结束使俄罗斯和欧盟结束了长达半个世纪的敌视和对抗，双方开始以平等的身份共同探索符合自身利益的新的合作框架，1994年签署的《伙伴关系与合作协定》就是双方这种努力的最初成果。此后十余年间，尽管出于历史的原因西欧仍然对心怀“帝国野心”的俄罗斯心存戒意，对俄罗斯的民主化进程和市场经济体系的建设也心存疑虑，但是冷战后国际格局的演变，尤其是欧洲形势的剧变促使欧盟以新的视角来审视俄罗斯。为了使俄罗斯在维护欧洲的稳定与世界和平等问题上发挥建设性的积极作用，欧盟需要与俄罗斯建立一种建设性的伙伴关系。俄罗斯则希望通过搭上欧洲一体化的快车，促使本国经济实力的尽快恢复，进而提高在欧洲和世界上的地位。十余年的实践证明，尽管俄欧关系发展中问题不少，波折不断，但是深化合作无疑已经成为俄欧双方领导层的共识，1994年的《伙伴关系与合作协定》、世纪之交的两个发展战略和2005年通过的“路线图”计划都是这一共识的反应。

第三，“路线图”计划的出台表明俄欧关系在进一步深化。表现在，一方面，俄欧四个统一空间的确立表明双方合作开始进入务实发展阶段。相比原则指导性更强的《伙伴关系与合作协定》而言，“路线图”计划目标更加明确，合作内容更加细化，更具有可操作性。另一方面，该计划表明俄罗斯与欧盟的全方位合作已经取得了相当的进展。相比20世纪90年代起伏不定的俄欧关系而言，2000年后逐渐步入正轨的俄欧关系发展较为顺利，成效十分显著。双方不仅在尊重民主原则和人权、建设民主政治和市场经济体制等“共同价值观”上达成共识，而且在经济上的依存度也不断加深，俄罗斯是欧盟的主要能源供应国，欧盟则是俄罗斯最大的贸易伙伴和最大的外投来源地，此外，在地区安全合作、制约美国的单边主义、推动世界格局多极化等方面，俄罗斯和欧盟的立场较为接近。

三、“路线图”计划的主要问题

第一，“路线图”计划只是一个表达俄欧双方政治意愿的双边文件，并不具备强制性的法律效力。“路线图”计划不需要双方议会的批准，不受相关机构的监督，这就决定了它在实际操作上会面临许多实际问题，短期内还难取得实质性进展。未来“路线图”的落实首先需要双方将其核心思想与下一个具有更强法律效应的文件、如新的《伙伴关系与合作协定》结合起来。

第二，“路线图”计划的出台不能掩盖俄欧之间长期存在的矛盾。一方面，双方的战略目标难以协调和统一，欧盟希望在俄罗斯融入欧洲的过程中将其转变为一个不对欧盟国家构成任何安全威胁的欧洲的普通一员，而俄罗斯争取成为欧盟“平等”的合作伙伴并共同主导欧洲事务的战略意图一直没有任何改变。另一方面，欧盟向俄罗斯及俄“传统势力范围”输出自己的民主价值观的企图与俄罗斯的国家利益不断发生碰撞。在对俄关系上，欧盟一直认为，一个开放、稳定和民主的俄罗斯符合欧盟的根本利益，一直敦促俄按照西欧自由化市场经济理念和民主价值观继续推进国内政治经济改革，长期以来，欧盟在俄国内选举、车臣战争、民主与人权等问题上对俄指责不断。此外，尽管欧盟组织上的扩大原则上不包括大部分独联体和中亚国家，但是欧盟仍然通过政府直接援助、开展经济合作和利用非政府组织渗透等方式向这些国家输出自己的价值观念。欧盟的所作所为引起了俄罗斯的不满，随着近几年来国力的恢复，俄罗斯对于欧盟对其内政和指责和批评越发不以为然，并提出自己的“主权民主”观，即，俄罗斯的“民主”也是有“主权”的，欧盟无权干涉。此外，俄罗斯认为，独联体和中亚是俄“传统势力范围”，关系到俄罗斯大国复兴整体战略的实施，不容外部势力染指，因此欧盟对这些地区的渗透必将引起俄罗斯的不满并遭到俄罗斯的反击。