第六章　欧盟东扩与俄欧关系

欧盟东扩是欧洲一体化进程中最重大的历史事件。欧盟东扩改变了欧洲的地缘政治格局，对欧洲的国际关系产生了深远的影响。由于历史和地理的原因，东扩深刻地影响了俄罗斯与欧盟之间的关系。“加里宁格勒问题”是欧盟东扩直接引发的关系到俄欧关系发展前景的重要问题。为了化解东扩给俄罗斯带来的压力，欧盟积极推动跨区域合作的“北方领域计划”，这在一定程度上缓和了俄欧之间的紧张关系。

第一节　欧盟东扩的进程与动机

2004年5月1日，欧盟迎来历史上最大的一次扩张。波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他和塞浦路斯等10国加入欧盟，欧盟成员国由15个增加到25个。欧盟此次扩大的对象国除了马耳他和塞浦路斯两个地中海岛国外，其他8个国家均为原前苏联阵营国家，其中还有3个是原前苏联的加盟共和国。由于这是欧盟首次从西欧地区向中东欧地区扩展，因此被称为“东扩”。2007年1月1日，保加利亚和罗马尼亚正式加入欧盟。保、罗入盟后，欧盟成员国总数增加到27个，人口数量升至4.8亿，面积扩大到460万平方公里，国内生产总值（GDP)达到14万多亿美元。至此，欧盟委员会委员人数增加到27人，欧洲议会议员人数达到785名，官方语言增加到23种。保、罗两国此次入盟既是欧盟第六次扩大，也是欧盟2004年5月1日大举东扩、将原华约所有东欧国家纳入欧盟一体化进程的结束。通过东扩，欧盟已经发展成为当今世界上经济实力最强、一体化程度最高的国家联合体，欧盟实现经济增长的潜力相比于以前得到了进一步的增强。

欧盟东扩的背后有着深层次的动机，主要包括：

第一，欧盟希望通过东扩进一步增强自身在国际事务中的作用。二战后，经过近半个世纪的一体化，西欧不仅完全摆脱了战后羸弱的地位，成为欧洲地缘政治中的关键因素，在国际舞台上也逐渐发挥出越来越重要的影响力。1990年开始，欧盟的经济实力超越美国。但尽管如此，在包括科技、军事和国际影响力在内的综合国力上，欧盟与美国还有较大的差距，其在世界地缘政治版图中的地位也亟待提高。因此，欧盟希望借助前苏联解体、中东欧出现势力“真空”的历史良机迅速东扩。通过2004年和2007年的两次扩大，欧盟成功地将其边界推移到黑海地区，波罗的海则成为欧盟的内海，欧盟实现了将大西洋、波罗的海和黑海连成一体的战略企图。欧盟的东部边界也从欧洲最南端的希腊到最北端的芬兰和挪威完全连成了一片。以上地缘政治形态的改变，无疑将进一步增强欧盟在国际事务中的作用。

第二，欧盟希望通过东扩实现东西欧资源的最佳配置和提高国际竞争力。中东欧国家拥有近1.03亿人口、110多万平方公里的土地，拥有丰富的自然资源，拥有较高素质而又低成本的劳动力队伍，与西欧地域相连，交通便利，文化相近，是西欧理想的投资场所和潜力巨大的市场。20世纪80年代，为了应对日益激烈的经济全球化竞争，欧共体除大力推行深化改革的举措外，开始强调发挥欧洲区域经济优势，其中包括发展与中东欧在经济、政治和文化方面的紧密联系。随着前苏联解体和欧盟东扩战略的正式实施，欧盟共同的经济政策得以在一个更大的经济区域内实现，东西欧的资源有望得到更佳配置。此外，东扩后，西欧跨国企业开始纷纷将生产制造中心转移至劳动力成本低廉的东欧地区，这有利于降低企业成本，提高企业的国际竞争力。尽管从近期来看，欧盟将不得不面对大扩容带来的经济发展的不平衡、消化东欧国家的经济负担、劳动力市场面临的冲击等一系列问题，但是从长远来看，欧盟的地缘经济区域得到极为重要的扩张，它在世界经济体系中的地位将变得更为重要。可以想象，在经济全球化背景下，拥有27个成员国的欧盟将在W TO新一轮谈判、亚欧会议等多边经济合作机制中发挥更大的影响力，而将原华约所有东欧国家纳入一体化进程的大欧盟完全能够面对美国与崛起的亚洲在经济上的挑战。

第三，欧盟通过东扩能够获得巨大的安全收益。这表现在以下几个方面：促进中东欧国家政治经济稳定，并将它们完全纳入西方体系加以控制；能够全面加强欧盟实力，提高其在欧洲安全结构中的地位和影响力，便于欧盟主导欧洲安全事务；降低俄罗斯对西欧的军事威胁，加强防范德国破坏欧洲安全的可能性； 有助于遏制和化解冷战后东欧地区频频发生的民族冲突和战争危机；有助于合作解决贩毒、非法移民和有组织犯罪等问题。

欧盟东扩不仅对原成员国和入盟中东欧国家的历史发展进程影响极深，同时由于历史和地理的原因，也深刻地影响了俄罗斯的经济利益和地缘政治安全。欧盟东扩将对于俄罗斯有着重要意义的“中间地带”整合进欧盟，使得俄罗斯永远失去了对这一地区加以控制和影响的可能性，对此结果，俄罗斯的心态是矛盾和复杂的。然而尽管心存疑虑和担忧，俄罗斯仍然对欧盟东扩采取了较为宽容的态度和友好的立场，这与俄罗斯对北约东扩的强烈反对立场形成鲜明对比。对此，俄罗斯的考虑是：一方面，俄罗斯与欧盟在经贸合作领域有着许多共同的利益。双方通过能源对话和建立共同的经济空间等方式不断密切经济联系，俄罗斯在获得“市场经济国家”地位和加入世界贸易组织等问题上都得到了欧盟的大力支持；另一方面，俄欧双方在国际政治和地区安全事务上有着类似的立场。尽管俄欧均将美国视为自己的战略伙伴，但是双方都不愿接受美国利用北约永远主导欧洲安全事务和建立美国主宰的单极世界的企图。此外，双方都致力于维护联合国等国际组织和国际法原则。

出于以上考虑，俄罗斯对欧盟东扩基本采取了认同和接受的态度，俄罗斯政府领导人和高级官员在许多场合还多次表达了支持欧盟东扩的立场。2000年，俄罗斯驻欧洲共同体常设主席、特命全权大使利哈切夫就曾指出：“总体上，俄罗斯方面认为这（欧盟东扩）是一个基于政治经济发展客观倾向的积极进程。”2003年7月1日，俄罗斯前外交部长伊万诺夫访问斯洛伐克，在与其外长库坎会谈时说：“俄罗斯从来不认为欧盟扩大是一种威胁，但应该考虑到欧盟新成员国同俄罗斯的双边关系，尽量防止欧盟东扩产生的消极影响，俄罗斯希望建设一个没有分界线、没有障碍的大欧洲。”2004年3月4日，欧盟东扩前夜，伊万诺夫在马德里与西班牙外长巴拉西奥会晤时再次表示，俄罗斯原则上并不反对欧盟东扩，相反赞同这种扩大进程。他认为，欧盟是世界上最成功的经济一体化联盟，它向俄罗斯边界的扩大无疑会加强双方的经济联系。

第二节　欧盟东扩与俄欧关系

一、欧盟东扩对俄欧关系产生深远战略影响。

欧盟东扩使得欧盟的地缘战略环境发生了很大变化，这种变化对俄欧关系的影响之大是不言而喻的，表现在战略层面上：

一方面，有利于俄欧之间构建一种相对平衡和稳定的伙伴关系。冷战期间，前苏联无论是政治经济还是军事实力都远远超过西欧，在前苏联与欧共体的关系中，前苏联属于相对优势方，而欧共体属于相对弱势方。如今，随着俄罗斯和欧盟实力的此消彼长，双方综合实力不断接近，其中，双方的政治影响力大体相当，经济实力欧盟更胜一筹，军事实力俄罗斯继续保持领先。地缘政治上，俄罗斯处于地缘战略收缩期，它对欧洲和世界地缘政治格局的影响力大为减弱，而欧盟处于地缘战略扩张期，它对欧洲和世界地缘政治格局的影响力不断增加。由于欧盟是一个并不具备军事扩张能力的政治经济组织，而俄罗斯仍然拥有足以应对各种武力威胁的军事力量，这使得双方之间构筑一种相对冷战时期东西方恐怖平衡更加有效的和平稳的伙伴关系成为可能。

另一方面，为了平衡西方的压力，俄罗斯的地缘重心将东移，这无疑将在某种程度上制约俄欧关系的发展。近十余年来俄北面、西面、南面地缘战略环境的不断恶化压缩了俄罗斯的战略生存空间，但同时也刺激了俄罗斯地缘重心的东移。在经历了独立初期短暂的亲西方外交后，俄罗斯的外交思维开始向传统的欧亚主义回归。普京上台后，俄外交更加凸现出务实的特点，在深知难以阻挡北约东扩的步伐之后，俄罗斯采取了相对灵活的外交应对策略，其中利用俄地缘环境的传统优势，加强与亚洲国家的联系，积极参与亚洲事务就是这一外交策略的具体体现。近些年来亚洲经济的蓬勃发展和地区一体化进程的加快更激发了俄罗斯推动亚太外交的主动性和积极性，而亚太国家出于能源需求和地区安全构建的考虑也开始重视俄罗斯的回归，这使俄罗斯似乎找回了在西方失去的尊严与自信并促使其加大对亚太地区外交资源的投入，而这从整体上看必将影响到俄罗斯与欧盟关系的长远发展。

二、欧盟东扩对俄欧经济关系的影响

一方面，欧盟东扩将促进俄罗斯的对欧贸易，加深俄欧经贸联系。

第一，有利于加深俄罗斯与欧盟的经贸联系。作为一个经济一体化组织，欧盟的东扩首先就是欧洲共同市场的东扩，形成一个更大的欧洲共同市场，这将增加俄罗斯与欧盟经济合作的渠道和范围，为俄罗斯带来更多的发展机遇。东扩前的欧盟已是俄罗斯最大的贸易伙伴，对欧盟的贸易占俄罗斯进口总额的40％和出口总额的39%。尤其是在能源领域，俄罗斯出口欧盟的石油占欧盟进口总量的53%，总需求量的16%，俄罗斯出口欧盟的天然气占欧盟进口总量的62%，总需求量的20%。此外，俄罗斯对欧盟贸易长期保持顺差，对欧盟市场的出口已成为俄罗斯经济复苏的主要动力。而入盟的中东欧国家原本就是俄罗斯传统的贸易伙伴，对俄罗斯也存在着较大的能源依赖，欧盟东扩无疑将进一步密切俄罗斯与欧盟的经贸联系。

第二，有利于俄欧统一经济空间的建立。1994年，在俄欧双方签订的“伙伴关系与合作协定”中提出将来要在俄罗斯与欧盟之间建立统一的经济空间。2002年5月俄欧莫斯科峰会上双方正式宣布启动俄欧一体化进程，并成立了联合“一体化委员会”，以帮助俄罗斯经济融入欧洲经济体系。2005年5月，俄欧签订具有历史意义的建立统一空间“路线图”计划，其中更加明确地规划出建立俄欧统一经济空间的构想。然而由于现阶段俄罗斯和欧盟的产品竞争能力和经济发展水平相差很大，加上一些政治因素的阻碍，俄欧建立统一的经济空间问题在短期内很难有实质性的进展。但是中东欧国家加入欧盟在一定程度上将推动这一目标的实现。这是因为：中东欧国家的社会状况、经济发展水平与俄罗斯比较接近，它们的入盟会使欧盟与俄罗斯之间的悬殊差距得以缩小；入盟后，中东欧国家如果能够在欧盟内部成功应对市场竞争，那么就能为俄罗斯起到一定的示范效应。也就是说，中东欧国家融入欧盟的经验或教训都将为未来俄罗斯与欧盟之间建立统一的经济空间提供某些借鉴意义。

第三，有利于俄罗斯加入世界贸易组织。俄罗斯是脱胎于前苏联的经济转型国家，与欧盟在经济立法、贸易规则和商业标准上存在着很大的差异，随着经济往来的密切，双方之间的经济摩擦不断扩大。2002年，尽管欧盟完全承认俄罗斯的市场经济国家地位，但是此后针对俄出口企业的反倾销调查和制裁并没有结束，如2002年欧盟对俄罗斯就提出了20多起反倾销诉讼。此外，欧盟还长期抱怨俄罗斯在压低国内能源价格的同时却提高出口价格。与此同时，俄罗斯指责欧盟并不真正将俄罗斯视为市场经济国家，对俄罗斯仍然采取歧视政策。尽管中东欧国家入盟一方面将加大俄欧之间的贸易摩擦，但是另一方面也会促使欧盟采取更加积极有效的措施推动俄罗斯尽早入世，毕竟双方不断深化的经贸联系决定了欧盟唯有通过各种途径帮助俄方达到入世标准并使俄经济发展符合欧盟和世贸组织的要求，才能保障欧盟经济利益的最大化。

另一方面，欧盟东扩也会对俄罗斯经济产生一些不利影响。

第一，东扩后，欧盟贸易保护措施必然会延伸到入盟的中东欧国家，这会使俄罗斯的商品在这些国家面临更大的挑战。首先，新成员国加入欧盟后，将实施欧盟统一的对外关税，虽然整体关税水平有了较大幅度的降低（由9％左右下降至欧盟统一的5%)，但是新成员国的某些产品如家电和汽车的进口关税却有较大的提高，这对俄罗斯出口不利。其次，欧盟一直采取某些非关税壁垒限制俄罗斯产品出口，东扩后，新成员国也将对俄罗斯采取同样的限制进口措施。例如，中东欧国家针对俄罗斯钢铁采取的进口配额措施和对农产品进口实施的技术性贸易壁垒，对俄罗斯出口无疑会带来不利影响。再次，新成员国将实行欧盟统一的技术标准和合格证手段，这将对俄罗斯出口的汽车、化学产品、核燃料和粮食设置了更为坚固的贸易壁垒，尤其对俄罗斯传统的核燃料和电能出口具有较大的负面影响。此外，欧盟对俄罗斯反倾销力度将加大。东扩后，为了充分利用进入欧盟统一市场的好处，中东欧国家不仅将实施同样的反倾销政策，而且还会力促欧盟加强对外反倾销。例如，为了保障本国的市场占有率，中东欧各国的钢铁企业将促使欧盟委员会对非成员国的钢铁企业采取更严厉的反倾销限制。

第二，东扩后，欧盟区域内的贸易和投资将增长，而对区域外的贸易和投资将相对减少，这种贸易投资转移无疑将影响俄欧经济关系的发展。贸易方面，欧盟的大部分进出口贸易是在其内部市场进行的，进入21世纪以来，欧盟区域内贸易迅速扩大，区域外贸易所占的比重不断下降。2001年欧盟成员国区域内贸易达到15999亿欧元，2002年增长到16108亿欧元，占世界贸易总额的24.6%。东扩前，欧盟就已经是中东欧国家最主要的贸易伙伴，在这些国家中的外贸总额中已占60% ～70％的比重。而中东欧国家则是欧盟主要贸易伙伴中仅次于美国的第二大贸易伙伴，在欧盟外贸中的比重也已占13％～15％的份额。随着中东欧国家的入盟，这种贸易转移效果将会更加明显。投资方面，东扩后，为了帮助相对落后的中东欧国家发展经济，欧盟除了给予这些国家许多优惠政策和财政支援外，还将增加对这一地区的资金支持力度，加大直接投资和商业贷款数量。而随着中东欧国家向市场经济转型的完成和与欧盟大市场的接轨，其市场将逐步开放，加上中东欧国家在传统制造业上的比较优势和相对廉价的劳动力，将会更加吸引大量西欧大企业的投资，这种投资转移无疑会使俄罗斯获得的投资相对减少。

第三，欧盟东扩将阻碍俄罗斯与中东欧国家之间的人员往来，影响俄欧之间的经济交往。东扩后，过去俄罗斯与一些东欧国家互免签证或有关签证的一些互惠协议将失效。新成员国将根据“申根条约”的规定，在欧盟内部互免签证，而对俄罗斯严格签证限制，这将使俄罗斯与中东欧国家的往来受到一定影响，俄罗斯的西行通道将被欧盟严格控制。特别是俄罗斯在波兰和立陶宛之间的“飞地”加里宁格勒在欧盟东扩后将成为被欧盟包围的“死地”，以前加里宁格勒的居民通过中东欧国家来往俄罗斯其他地区不需要签证，但是在这些国家加入欧盟后，加里宁格勒的居民要想前往俄罗斯，必须经过立陶宛边防警察的两次检查。俄罗斯的货物要过立陶宛的国境，必须接受立陶宛海关的全程监管，这将给俄罗斯带来许多不便。

三、欧盟东扩对俄欧安全关系的影响

第一，欧盟东扩挤压了俄罗斯的战略发展空间，恶化了俄罗斯的外部安全环境。中东欧地区在世界地缘政治版图中占据着非常重要的位置。英国的著名地缘政治学专家麦金德就曾说过：“谁控制了东欧，谁就统治了‘陆心地带’；谁控制了‘陆心地带’，谁就统治了世界岛；谁控制了世界岛，谁就统治了世界。”正因为如此，历史上该地区一直是俄罗斯与西方列强的必争之地。而处在列强夹缝中求生存的中东欧国家由于国小势微，在外交上经常采取一边倒政策，或者依附西方，或者依附俄罗斯（前苏联），很难保持中立。第二次世界大战之时，纳粹德国一度吞并许多中东欧国家，并将其绑在轴心国的战车上作为发动侵略战争的工具。二战后，前苏联与这些中东欧国家建立起军事、政治和经济同盟，并加以严格控制，前苏联意图把这些中东欧国家作为对抗西方的前沿阵地和战略缓冲地带。东欧剧变和前苏联解体后，俄罗斯实力不逮而撤出东欧，该地区遂成为“真空地带”，这无疑为欧盟向东大举扩张提供了历史性的机会。

由于欧盟主要是一个经济政治组织，因此欧盟东扩不会如北约东扩一样对俄罗斯的领土安全构成直接威胁，但是它对俄罗斯安全的威胁也不可小视。其一，欧盟东扩“遏俄制俄”的目的同样存在。欧盟意图通过东扩挤压俄罗斯的战略空间，以防止俄罗斯“东山再起”后重新控制这一地区，对西方构成威胁。其二，随着东扩的实施，入盟的中东欧国家在政治制度、经济制度、社会制度、法律制度以及价值观念等各个方面将按照西欧的标准彻底改造自己，最终完成“融入欧洲”的战略目标。可以说，中东欧国家的“入盟”也标志着它们完全彻底地融入西方体系，并同俄罗斯划清界限。从这个意义上看，欧盟东扩在挤压俄罗斯方面远胜于北约东扩。

中东欧国家纷纷“回归欧洲”使俄罗斯失去了传统的盟友，失去了西面的安全屏障，相反，欧盟的力量得以极大地增长，俄欧双方力量的此消彼长改变了欧洲的国际关系格局，并形成对欧盟有利而对俄罗斯极为不利的地缘战略形势。

第二，欧盟东扩使俄罗斯不得不加紧营造独联体安全体系以抗衡来自西方的安全压力。进入21世纪以来，俄罗斯努力扩大集体安全条约组织的影响力。在俄罗斯的推动下，到目前为止，独联体集体安全条约组织框架内已经有了俄罗斯一白俄罗斯战斗集群、俄罗斯一亚美尼亚战斗集群、哈萨克斯坦战斗集群等武装力量编制。2005年5月24日，集体安全条约组织的秘书长尼古拉博尔久扎向俄《独立报》透露：“现在，我们正在谈论在中亚地区建立一个大的军事集群，而且这一问题也将提交国防部长理事会讨论。”博尔久扎还指出，条约各国仍在探讨进一步的合作，如在集体安全条约框架内开设新的军事基地等。此外，俄罗斯还加速推进独联体军事一体化进程，首先是建立俄白联合防空体系，进而扩展至整个独联体国家。2005年底，时任俄罗斯国防部长的伊万诺夫称，今后几年俄罗斯的国防预算年将优先划拨给空军和防空部队，独联体国家联合发展防空体系已经出现更加紧密的一体化趋势，防空力量联合集结可在合作国家的任何一个区域内形成。这样的集结将有三个地点：以罗斯托夫顿河为中心的哈萨克斯坦、东部欧洲（明斯克）和中亚（阿斯坦纳）。分析人士指出，独联体联合防空体系的构建战略目的十分明确：一是扩大俄罗斯在独联体的影响力，抑制某些国家的离心、西靠倾向，确保俄罗斯的传统势力范围不变，使其成为俄罗斯稳定周边的重要战略依托；二是为了缓和北约和欧盟东扩的安全压力，适应未来战争的需要，建立纵深梯次防空体系和战略缓冲带，以确保俄罗斯的国家安全利益；三是增强对美研发和部署国家和战区导弹防御系统的制衡。

第三，欧盟东扩将使俄罗斯与欧盟在安全领域内的合作复杂化。一方面，欧盟东扩将促进俄欧安全合作。欧盟东扩后，除了芬兰外，俄罗斯还与欧盟的爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰接壤，边境线长度达到近2200公里，这使俄罗斯和欧盟形成了真正意义上的“零距离”接触，为双方的务实合作提供了新的机会，因为无论是俄罗斯还是欧盟，开展与对方的安全合作不仅是维护自身安全的需要，也是决定欧洲安全的关键因素。另一方面，欧盟东扩又从某种程度上加剧了俄欧在安全领域内的摩擦与争斗。例如，东扩使得双方的边界矛盾和纷争日趋严重。边界的扩展虽然加强了双方在安全领域内合作的必要性和可能性，但是同时又使得本已存在的边界争议更加复杂化，比过去更难解决。其中尤以俄罗斯与波罗的海沿岸三国的边界争议最为突出。例如，经多年谈判，俄罗斯与拉脱维亚原计划于2005年5月签署边境条约，但由于拉方临时要求增加有关重新评价1939年苏德密约的单方面声明，俄罗斯认为拉方此举有领土要求而坚决反对，最终导致条约签署搁浅。拉脱维亚作为一个小国之所以在边境问题上对俄罗斯态度如此强硬，一是因为俄罗斯这个昔日帝国国运渐衰，实力大减；二是加入欧盟后感到有了欧盟这个靠山，与俄罗斯的谈判自然底气十足，甚至有恃无恐，而事实上欧盟确实也对这些小国表现出了应有的“关照”，如在2005年俄拉边境谈判破裂后即宣布将出面代表拉脱维亚与俄罗斯进行边界谈判。欧盟的做法无疑对俄罗斯不利，也增添了双方边境安全合作的复杂性。

第三节　加里宁格勒问题

加里宁格勒问题是欧盟东扩衍生出来的一个新问题。具体是指欧盟东扩后俄罗斯公民进出加里宁格勒的过境问题。由于该问题关系到欧盟东扩的实施和俄欧政治经济关系的发展，因此备受双方关注。

一、问题的由来

加里宁格勒在第二次世界大战前是德国东普鲁士的首府科尼斯堡，著名的哲学家康德曾居住在此。二战时被前苏联军队占领，1945年7月的波茨坦会议正式将加里宁格勒划归前苏联所有。1991年前苏联解体后，该地区成为俄罗斯联邦的一个州——加里宁格勒州。

加里宁格勒位于欧洲的中部，面积为15100平方公里，共有95万居民，是一个仅占俄罗斯领土0. 1%、 GDP0. 4％的地区。它是俄罗斯重要的海军基地，驻有俄罗斯波罗的海舰队，前苏联时期驻军曾一度达到20万。冷战结束后，军队人数削减到不足3万人。加里宁格勒是俄罗斯面向波罗的海唯一的不冻港，是俄罗斯重要的贸易港和渔港。另外，从前苏联时代开始该地区就作为琥珀的产地而闻名世界，其琥珀生产占世界的90％以上。

加里宁格勒位于俄罗斯和欧洲贸易的中间地区，与俄罗斯其他地区的贸易主要是购入原料（石油、金属、木材等），输出粮食，而与其他国家之间的贸易主要是出口石油和低加工商品，进口食品和工业制品。该地区是俄罗斯重要贸易中转站，欧盟东扩前，其贸易量占俄国内地区间贸易的40%、欧盟15国的20%～25%、中东欧各国（特别是波兰和立陶宛）的20% 。随着俄罗斯的对外开放，加里宁格勒一度被俄期待能成为“俄罗斯的香港”。

前苏联解体、立陶宛独立后，加里宁格勒北面和东面被立陶宛包围，南面与波兰接壤、西面濒临波罗的海，成为了俄罗斯的一块“飞地”( пилотньIй рeгиoH )。到欧盟东扩之前，根据俄罗斯与立陶宛和波兰的协议，加里宁格勒居民在穿越立陶宛或波兰往返俄罗斯腹地时，无须向上述两国申请签证。同时，上述两国的居民进入加里宁格勒地区也无须签证。据统计，2001年加里宁格勒有220万人次到访立陶宛、200万人次到访波兰（立陶宛、波兰的数据分别为50万～60万人次、95万人次）。

但随着立陶宛和波兰加入欧盟，根据欧盟边境管理的“申根协定”，加里宁格勒居民必须持立陶宛或者波兰的签证才能过境。这对俄罗斯无疑是不利的，因为这不仅需要加里宁格勒居民支付大量的过境签证费，而且还影响到俄本土向该地区运输能源等各种物资。签证问题如果解决不当，从长远看有可能导致加里宁格勒出现离心倾向，威胁到它与俄中央的关系。

为此，俄罗斯社会各界一直对欧盟呼吁，“加里宁格勒是俄罗斯的一部分，自由往来是当然应该被承认的权利”，“阻碍自由往来是人道问题，是不尊重俄罗斯的主权”，“欧盟东扩不应该在欧洲版图上产生新的分界线”，“俄罗斯也适用申根协定”，俄罗斯政府则明确要求与欧盟互免签证或者在立陶宛国土上开辟一条直通加里宁格勒的“特殊走廊”。

然而欧盟却坚持实施签证制度。因为对欧盟来说，如果任凭加里宁格勒的居民自由进出欧盟国家，将产生各种安全隐患，如非法移民的大量涌入，而且互免签证无异于使“申根协定”的待遇扩大到俄罗斯，这是欧盟根本无法接受的，况且俄罗斯与欧盟的边境管理与欧盟标准尚存有较大的距离。因此欧盟不愿意就“俄罗斯人需要签证”这一立场轻易让步。

二、问题的解决及其意义

经过近两年的讨论，在2002年11月举行的布鲁塞尔峰会上，俄罗斯与欧盟在同年9月欧盟委员会提出的方案基础上达成协议，即为俄罗斯公民在加里宁格勒与俄罗斯本土之间建立特别通行证制度。主要内容是：欧盟从2003年7月1日起建立“便携过境手续机制”，为加里宁格勒和俄罗斯本土居民通过陆路进行互访实施免费或者低收费过境手续。如，采用汽车方式穿越时办理一年多次往返签证，铁路运输则为一次往返签证。立陶宛同意在2004年年底前以俄罗斯内部护照（身份证）为依据实施便捷过境手续。此后，俄罗斯公民必须持有国际旅行护照和便捷过境手续才能出入立陶宛过境。此外，欧盟还同意从2003年开始对俄罗斯提出的建立连接俄罗斯本土与加里宁格勒的直达快车的建议进行可行性研究。

加里宁格勒问题得以基本解决的意义在于：

第一，有利于加里宁格勒社会的稳定和经济的复苏。

长期以来，加里宁格勒的经济和社会状况极为恶劣。其主要产业——造船和水产业一直萎靡不振，区内黑市贸易猖獗，黑市灰色收入占了整体收入的43%，灰色经济的规模达到了该地区GDP的95%。大量琥珀被非法出口到波兰的格但斯克进行加工，走私集团从加里宁格勒向波兰秘密运输烟草、伏特加酒等，这些都是犯罪分子利用免税特权从欧美底价进口的商品。盗窃、走私汽车，贩卖人口等各种有组织犯罪活动十分猖獗，据统计，该地区的犯罪率超过俄罗斯平均的二成。随着毒品和卖淫的发展，艾滋病感染率也相当高。约四成的居民生活在贫困线之下，人均GDP仅相当于俄罗斯平均值的2/3，波罗的海各国的1/2．波兰的1/3．芬兰、德国的1/5 。

加里宁格勒落后、无序、混乱的背后有着复杂的原因，而最主要的原因是长期以来俄罗斯中央政府对该地区在俄国家整体发展规划中的定位不清，对该地区的政策一直在将其作为军事前哨基地还是作为经济合作据点的政策选择间摇摆不定。进入21世纪以后，随着欧盟东扩步伐的逼近，加里宁格勒问题才凸现出来，俄罗斯高层也开始对加里宁格勒表现出前所未有的关注。普京上任之初就任命了杜马国际问题委员会主席罗戈辛为加里宁格勒问题的总统特别代表，负责与欧盟国家协商取消签证和开展地区经贸合作等问题。对于加里宁格勒在俄欧关系中的位置，正如普京在2002年5月30日俄欧首脑峰会结束后，就加里宁格勒问题接受媒体采访时所讲的：“从整体上说，同欧盟的关系将如何发展取决于这个涉及俄罗斯人切身利益的问题的解决。对于我们（俄罗斯）来说，这是对我们（俄罗斯与欧盟）彼此协作质量的绝对的衡量标准，是我们彼此协作水平的‘试剂’。”俄罗斯领导人在加里宁格勒问题上态度的明朗和强硬，一方面反映了俄罗斯政府对于该地区的重视，俄罗斯不允许欧盟的行为对俄主权与领土完整造成任何实质性的或潜在的损害，另一方面也反映了俄罗斯政府希望通过加里宁格勒来加强与欧盟的政治经济合作的愿望。

可以说，加里宁格勒问题从表面上看是俄罗斯人往返“飞地”和俄罗斯本土之间的签证问题，实际上它反映了俄罗斯政府对该地区在国家整体发展战略中的重新定位问题。该问题的解决既表明了俄罗斯捍卫国家主权和尊严的决心，也表明了俄罗斯期望利用该地区有利的地缘政治和经济条件发展与欧盟及其成员国的经济合作，扭转地区经济颓势的良好愿望。从长远看，只要俄欧关系能够保持平稳发展，加里宁格勒一定能从中受益，并极有可能成为俄欧经济合作的示范领域。

第二、有利于推动俄欧经贸合作的发展。

加里宁格勒地缘上的特性决定了它在俄罗斯与欧盟经济关系中的特殊性。对此欧盟与俄罗斯一样有着深刻的认识。欧盟认为，东扩之后加里宁格勒将在俄欧经济联系中扮演重要的角色，加里宁格勒问题处理是否得当直接关系到俄欧关系的稳定与发展，关系到欧洲的安全。这也是欧盟在实际处理“签证问题”时采取了某些让步的原因。“签证问题”的解决扫除了欧盟东扩道路上的一大障碍，同时也让欧盟更深切地感受到加里宁格勒经济的复苏完全符合欧盟的利益。正是基于此认识，欧盟方面主动地提出了一些建设性的建议，采取了一些有效的措施，促进双边经济合作，以缓和由东扩引起的地区紧张局势，其中最著名的就是“北方领域”(Ceвeрнoe и3мeрeниe）计划。

第四节　北方领域计划

欧盟对外政策中的北方领域计划主要反映的是欧盟和俄罗斯（特别是俄罗斯的西北部）在波罗的海沿岸地区和北极地区开展合作的问题。北方领域计划主要针对的是特殊地域的特殊问题，包括研究该地区的远景发展规划，如何加强欧盟、欧盟内部国家、加入欧盟经济区的北方国家（挪威和冰岛）和俄罗斯之间的对话与合作。北方领域计划在俄罗斯和欧盟《伙伴关系与合作协定》的框架内实施。北部地区的所有利益攸关方（包括国家、地区组织，地方权力机关，研究机构、商业团体，人民团体）都被纳入到该计划框架之内。在北方领域计划的框架内开展对话和合作主要包括以下几个方面的内容：经济、商业和基础设施建设，劳务资源、教育、文化、科学研究和卫生保健，生态、核安全和自然资源，国际合作和地区发展，司法和内部事务等。

北方领域计划是一个规模庞大的地区合作计划，需要通过利益相关各方的共同努力才能实现。北方领域计划可以利用欧盟现有的财政工具，例如对独联体国家技术援助计划和欧洲地区发展基金资助下的促进地区一体化的跨境合作计划等途径获得欧盟的财政支持。

北方领域计划的地理范围包括了从北极地带和亚北极地带到波罗的海南岸、从东方的俄罗斯西北地区到西方的冰岛和格陵兰岛地区的广泛多样的地理疆域。

北方领域计划涉及的国家较多。随着2004年5月1日欧盟东扩的正式实施，爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰加入欧盟后，北方领域计划包括的国家扩大到8个，此外还有丹麦、德国、芬兰、瑞典。欧盟和俄罗斯在这一区域的共同边界增加了千余公里，该计划的重要性更加凸现无疑。

北方领域计划的地理范围

一、北方领域计划的目标

北方领域计划的目标是解决欧盟北部地区发展的特殊性问题，比如寒冷的气候条件，过远的距离，生活水平的巨大差距，生态问题，包括核废料和污水的加工与清除，以及运输和国界交叉点的缺陷。针对以上问题北方领域计划将会利用地区的丰富潜力，例如自然资源、经济的活力和丰富的文化遗产等。

北方领域计划以协助维护地区的安全与稳定为己任，并通过各种途径帮助北部地区国家政府为当地居民提供安全的、清洁的、可行的生活环境。在北方领域计划的目标中还包括解决那些因为地区发展不均衡产生的问题，避免因为欧盟的扩大而在欧盟内部产生新的分化。

二、北方领域计划出台的历史

近十余年来，欧盟北部的地缘政治关系发生了很大的变化。1991年，波罗的海沿岸国家获得了独立。1995年12月11日，芬兰和瑞典加入欧盟。2004年5月1日，爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰加入了欧盟。新国家的入盟拓宽了欧盟在北部地区和波罗的海地区的存在，欧盟和俄罗斯的共同边界得以延伸。欧盟认为，为了解决这些变化带来的新问题，迫切需要建设性观点。

1997年12月，在卢森堡召开的欧盟委员会上第一次提出了北方领域的概念，并将其视为欧盟政策的重要组成部分。最近几年这种观点发展成为更为具体的理念。1998年12月，在维也纳召开的欧盟委员会上通过了委员会提交的报告《欧盟政策中的北方领域计划》。 6个月后，欧盟委员会在柏林通过了《实施北方领域计划的方针》。1999年11月，欧盟轮值主席国芬兰主持了关于北方领域计划的外长级会议，在该会议上通过了北方领域计划框架下的日常活动安排。1999年12月，在赫尔辛基举行的欧盟委员会议上提出制定北方领域计划的具体执行方案。2000年6月，在谢菲尔德的欧盟委员会议上正式通过了第一个《欧盟2001 ～2003年对外政策中的北方领域计划执行方案》。该计划也开始进入执行程序。

2001年4月，欧盟轮值主席国瑞典和欧盟委员会一起在卢森堡组织了第二次关于北方领域计划的部长级会议。2001年6月，在哥特堡召开的欧盟委员会议上相关机构提交了关于北方领域计划的首份报告，该报告肯定了在谢菲尔德会议上通过的计划执行方案的实施活动，还提出了进一步发展北方领域倡议的建议。

2002年8月，在格陵兰的部长会议上讨论了关于北方领域计划的第二个执行方案的可行性原则。这些原则在两个月后，即2002年10月的卢森堡部长级会议上被通过。2003年6月，欧盟委员会提出了制定北方领域计划的第二个实施方案，该方案于2003年10月在布鲁塞尔的欧盟委员会议上通过。这次计划持续时间为2004年到2006年。

第二个北方领域计划实施方案规定，该计划的实施过程将由部长级会议和高级官员会议负责监督，该会议每两年召开一次。第一次高级官员会议于2004年10月在布鲁塞尔召开，部长级会议于2005年秋天召开。

2005年11月21日，北方领域计划外长会议在布鲁塞尔举行，会议上一致通过了“关于制定2007年之后的北方领域政策的政治声明和框架文件的方针”。其中强调，北方领域计划是欧盟共同外交政策的一部分，实施范围包括北欧和俄罗斯北部区域，在实施过程中要充分认识到这一特殊性。此外，该文件要求各成员国尊重挪威和冰岛的准成员身份，重视当地的生态环境和居民卫生保健问题，保护当地居民的特殊利益等。该声明后来成为了制定2007年北方领域计划新政策的指导性文件。2006年，北方领域计划进入新的阶段。

欧盟委员会每年春天向各成员国提交关于北方领域实施计划执行的年度报告，最近的一次报告是2006年，下一个报告将于2007年春天提出。除此之外，从2004年开始，欧盟委员会在自己的网站上设置了关于北方领域的综合信息系统，该系统以更便捷的形式向社会各界提供各种关于北方领域活动的信息。

三、北方领域计划的行政框架和财政工具

北方领域计划包括欧盟成员国、挪威、冰岛、俄罗斯和欧盟委员会在内的所有利益攸关方，因此，该计划的成功与否取决于地区、国家和地方等多层次（既包括实业界，也包括一般公民团体）多方的积极参与。北方领域计划是所有相关各方制定各自战略目标、行动方针和具体措施的基础。该计划的宗旨是：有利于所有参与各方合作的开展，优先在地方层面上解决问题，尊重各方的特殊性并遵循互补合作原则，确保高效率的劳动分配和共同协调与监控。

北方领域计划力争实现政治对话和实际合作的有效统一，协助各方积极参与合作进程并取得实质性进展。该计划要求每一个合作伙伴、每一个利益攸关方都按照程序来行动，都按照程序来为自己的活动获得经费。所有在北方领域计划框架下的方案都通过欧盟现有的财务机制获取经费，其中包括对独联体国家技术援助计划和欧洲地区发展基金资助下的促进地区一体化的跨境合作计划。

第二个北方领域实施纲要中明确指出，北方的地区性组织应该在计划实行过程中发挥重要的作用。目前已表示积极支持北方领域计划的主要地区性组织有：波罗的海国家委员会、极地委员会、巴伦支一欧洲极地地区委员会、北方国家部长委员会等。此外，国际金融机构和私人机构也应该在北方计划实施中起到重要作用，其中包括：欧洲复兴发展银行、欧洲投资银行、北欧国家投资银行、北欧国家生态金融公司、北欧国家计划基金会等。该纲要还强调，北方领域计划框架下的欧洲地区应该在加深不同地区各方之间的信息交流起到重要作用。