非洲大陆在空间上与中国距离遥远，却在政治经济上同中国有着历史与现实的稳固联系。中国是全球最大的发展中国家，非洲作为发展中国家最多的大陆，其辽阔的土地、丰富的资源、多元的文化以及经济社会特别欠发达的状态，使得非洲拥有和中国一样巨大而持久的发展需求。中国与非洲合作，建立世界最大的发展中国家和世界最大的发展中大陆的长期战略合作伙伴关系，实现两大区域、两大文明共同发展，是具有深远意义的事情。经过长期实践，中非在经贸、农业、基建、能源、卫生、环境、教育、安全等各个领域均探索出了多种合作模式，本章以“安哥拉模式”为例，探讨对非洲进行区域性公共产品供给的中国方案。

2003年以来，中国政府与安哥拉政府开展了“资源—信贷—工程”一揽子合作模式，因在安哥拉取得了良好的实践效果，被世界银行称为“安哥拉模式”。这种模式的主要内容为在双方政府的主导下，非洲国家以主权、石油区块、出口收入等作为担保，以部分对华出口收入还款，换取中国贷款用于本国项目建设。在一揽子合作推动下，中国与安哥拉基础设施建设规模迅速扩大，中国企业实施了学校、医院、道路、供水、输变电等130多个项目的建设，有力支持了安哥拉战后重建与经济发展。

“安哥拉模式”既解决了安哥拉基础设施建设融资难的问题，又解决了中方贷款安全问题，使中国获得稳定的石油进口渠道，实现了双赢的效果。经过长期实践，“安哥拉模式”形成了以下几个特点：

第一，不附带政治条件。安哥拉政府认为，在对外合作中既能获得发展，又能维护国家的独立与主权，不受外部大国、强国的干涉和控制，对安哥拉至关重要。

第二，以资源出口做担保。“安哥拉模式”要求非洲合作伙伴在主权担保的同时，需要提供资源出口作为担保。以石油等大宗商品作为担保，符合国际上对于主权评级较低的国家使用的常见贷款条件，对于中国来说，是有效规避政治风险，保障资金安全的必要举措。对非洲国家来说，可以利用本国的自然资源，换取中国优惠贷款，为国家经济社会发展提供资金。

第三，注重基础设施建设和重要领域发展。基础设施对欠发达国家的重要性不言而喻，然而，由于投入资金大，收益时期长的特点，许多私人公司并不愿承担大型基础设施项目。以基础设施为重点的多层次、宽领域、全方位中安合作是“安哥拉模式”的重要特点。

第四，贷款高优惠度与使用效率并重。相比国际组织与西方国家对非洲贷款时附加的苛刻条件，中国对非洲提供的贷款是高度优惠的。同时，通过资金“国内循环”的方式，进出口银行能有效遏制贷款在行政能力相对低下的国家里被挪用与贪污的可能，让非洲的资源与中国的资金真正转化为经济和社会都可以获得收益的基础设施建设中去。

“安哥拉模式”下中国与非洲区域进行合作的过程中，具有典型的区域公共产品的性质，主要包括中国与多个非洲国家开展合作，提供跨区域重要基础设施，采取风险共担与收益共享的运营机制，从而促进中非区域合作的纵深发展。

第一，中国与多个非洲资源富国的合作中均采取“安哥拉模式”，是中非区域合作的典型模式之一，有力地促进了中非区域合作。在刚果，中国进出口银行、中国铁路工程公司以及中国水利水电建设集团公司组成联合集团与刚果政府签署了一项协议，该协议以基础设施项目交换涵盖其国内的部分铜矿、金矿与钻石。在苏丹，中石油使用中国政府援外优惠贴息贷款与苏丹政府签署6块油田的石油开发合同，建立喀土穆炼油厂项目和聚丙烯厂项目，在石油开发的带动下，中国公司投资承包了包括麦洛维大坝、巴里拉机场，以及一大批铁路、公路、桥梁、水厂等设施建设。在加纳，2007年，中国进出口银行与加纳财政部签署贷款协议，为布维电站项目提供了一笔价值为2.92亿美元的出口信贷和一笔2.7亿美元的优惠贷款。使用可可豆作为担保，布维水电站于2014年顺利并网发电，204兆的电力供应缓解了加纳的电力紧张局势。

第二，“安哥拉模式”下的重要基础设施项目均为区域基础设施项目的一部分，对非洲区域一体化与互联互通发挥了关键性支柱作用。以公路为例，大部分都是非洲各区域经济共同体在地区层面建设发展走廊的支线公路，是非洲主要多种形式联运走廊的重要组成部分。在北非，全长1 216公里的6车道东西高速公路连接阿尔及利亚东西部，经过全国24个省份，由中国国际信托投资总公司与中国铁路建设总公司承建，是规划中横贯马格里布诸国7 000公里公路的一部分。连接阿达马市至首都的84公里亚的斯亚贝巴高速公路由中国进出口银行投资3.5亿美元的优惠贷款，是融入全非高速公路开普敦—哈博罗内—开罗公路的一部分。在西非加纳西部省西海三角地带海上石油经济走廊的公路项目，中国铁路工程有限公司等中资公司修建的欧凡考尔—恩萨瓦姆公路，由中国进出口银行贷款。以铁路为例，蒙巴萨—基加利铁路项目，又称东部非洲铁路项目，计划建设一条2 935公里长标准轨距高速铁路，北起肯尼亚蒙巴萨港，南到卢旺达首都基加利，沿线经过内罗毕和乌干达，将来计划延伸至南苏丹的首都朱巴。一期工程于2014年10月开工，中国政府将提供此段铁路总造价90%的融资，约38亿美元，工程由中交集团承建。中国公司还参与东共体以及其他地区类似的项目，比如，中交集团旗下的一些企业参与了肯尼亚拉姆港的扩建项目，该项目是拉姆港—南苏丹—埃塞交通走廊的关键组成部分，根据拉姆—埃塞—南苏丹交通走廊开发署2013年的《报告》，该项目旨在改善东部非洲与大湖地区的贸易往来，推动非洲国家的区域经济一体化与互联互通。

第三，“安哥拉模式”下的区域公共产品供给由中非双方共担成本，共享收益。在《非洲基础设施发展规划》框架下，2012—2020年计划实施的51个重点行动计划项目估计约为资金680亿美元。长期以来，中国发挥了关键的作用，通过中国进出口银行提供的双边低息贷款，为非洲各区域基础设施发展项目提供了巨大帮助。安哥拉、刚果（金）、肯尼亚、莫桑比克、纳米比亚、苏丹、坦桑尼亚和赞比亚等国，从基础设施发展的长期性资金援助中获利。此外，中国通过对非洲国家的投资，获得了大量的经贸增长，使中非双方均在贸易增长中获利。以安哥拉为例，虽然中国与安哥拉在1984年就开始了贸易往来，但贸易额一直很小，2004年，中国实施“安哥拉模式”后，安哥拉已经成为中国在非洲的第二大贸易伙伴，对于安哥拉而言，中国是其第二大石油进口国，位于美国之后。同时，为了抵御对外投资风险，增强对外投资安全性，在“安哥拉模式”下，根据价值与是否方便国际交易的标准，往往以大宗商品做担保，在保证安全与便利的基础上实现双方互利共赢与风险共担。

在“安哥拉模式”下，中国区域性公共产品的供给呈现出了发展潜力大、发展效果好和推动中非合作纵深发展的特点，体现出中国对非洲供给区域性公共产品的优势。

第一，“安哥拉模式”成为中非合作的基本模式，具有发展潜力，是中国对非洲供给区域公共产品的方式之一。中国与非洲诸国在能源结构、基础设施建设等方面具有明显的互补性，因而存在广阔的合作空间。

目前，中国已跃升为世界第二大经济体，国内经济保持稳定增长，与此同时，国内资源瓶颈制约作用日渐明显，特别是石油、铁矿石、铜矿石等战略性资源的对外依存度不断攀高，能源安全亟待关注。在合理有效利用国内资源的同时，中国应当坚持“引进来”与“走出去”相结合，运用贸易、投资等多种手段，提高综合利用境外资源的能力。非洲是资源储藏丰富的大陆，已探明的矿产资源种类多、储量大，石油、天然气等常规能源蕴藏丰富，占世界总量12%；铂、铬、锰、钯的储量占世界80%以上；黄金、磷酸盐、钴占世界储量50%以上；铀、钽、铯、锆，石墨、矾土储量占世界储量30%以上。许多都是发展高新技术产业不可或缺的矿产资源。由于非洲大陆整体工业水平有限，其能源消费长期处于较低水平，能源产品大部分用于出口。因此，中非在能源合作领域存在现实需求和有利条件。

非洲的基础设施水平落后于世界上绝大多数发展中国家，基础设施匮乏是制约非洲发展的最大瓶颈。非洲《2063年议程》将基础设施作为重点领域，通过调动财政资源，加快采取行动，实施交通、能源、通信等领域的重点项目，为非洲建设高质量的基础设施工程。制约基础建设的条件之一是流入基础设施领域的资金不足。面对这种情况，越来越多的非洲领导人开始重视区域基础设施的资源动员工作，如2013年“非洲发展新伙伴关系”的规划和协调委员会与联合国共同开展“资助非洲发展项目”，推动非洲各国发行基础设施债券，以此弥补非洲基础设施建设资金的不足。2014年，委员会专门建立了非洲基础设施发展技术咨询机构，提供专家咨询服务和小额赠款支持。然而，非洲要缩小与世界其他地区在基础设施方面的差距，实现千年发展目标，每年需要约930亿美元资金的支持。由于非洲许多国家治理水平低下，政治风险较高，国家外债严重，西方国家与国际组织对非洲国家的贷款时带有严苛的附加条件，基础设施由于投资周期长和收益见效慢的特点，相比之下吸引外来投资的能力更弱。据统计，美国、欧盟、加拿大、日本等主要对非直接投资国家的投资资金一半以上用于自然资源的勘探和开发领域，尤其是石油、矿产和木材等传统大宗产品方面，而相比之下，流入基础设施和服务领域的资金只有1/5。虽然非洲各国与国际社会已经做了不少努力，非洲大陆在基础设施建设的资金缺口依然很大，形势并不乐观。中国则在对非洲的基础设施投资中扮演着重要角色。中国通过投资、贷款、援助等多种形式为非洲基础设施建设提供资金，目前非洲基础设施一半以上的资金来源于中国，中国已成为投资非洲基础设施建设的主力军之一。

可见，中国对于资源的巨大需求与非洲丰富的资源储备，非洲薄弱的基础设施、短缺的资金投入与中国的投入，使得“安哥拉模式”在非洲大陆具有广阔的发展前景。

第二，“安哥拉模式”具有可推广性、可操作性，在非洲大陆多个国家、多个领域取得良好的实践效果，部分解决了非洲地区区域公共产品供应不足的问题。

多年来，中国企业采用多种方式参与非洲交通、通信、电力等领域的基础设施合作，目前中国已经成为非洲基础设施建设的最大承建方，为改善非洲基础设施水平做出了巨大贡献。据不完全统计，目前中国在非洲开展业务的承包工程企业超过2 000家，企业类型以中央企业、地方企业为主。据商务部统计，2010—2017年，中国在非洲工程承包完成营业额由234.67亿美元增至511.9亿美元。(www.daowen.com)

在“安哥拉模式”下，中国承包商中标非洲政府的需求工程后，由非洲政府验收，中国进出口银行直接拨款给中国承包商，从而在最大程度上确保资金不会被贪污。中国在与非洲资源储量丰富国家的合作中，大多采用“安哥拉模式”，目前有35个非洲国家与中国存在基础设施融资合作，其中，7个国家采取了“安哥拉模式”。对非洲国家而言，“安哥拉模式”下本国的资源优势不再成为精英阶层的私有财产，而是直接转化为改善基础设施的潜力，发挥公共产品正的外部性，支撑社会经济发展，增强社会福利水平，这也是该模式能够不断推广的重要动力。中国在刚果（金）的投资，中国对加蓬、贝林等地区铁矿资源的勘探，中国在苏丹的石油开采，均采取了“安哥拉模式”。一方面，发挥了非洲的资源优势来支持非洲基础设施建设；另一方面，使非洲获得资金供给，并提高资金利用效率。

中国对非洲国家“资源换基建”的模式具有可操作性和可推广性，能够在确保资金安全的前提下，帮助非洲发展对经济社会具有重要意义的铁路、公路、大坝、大桥等重大基础设施工程。

第三，“安哥拉模式”是一种平等的集体对话与合作机制，供给公共产品的中国是在平等合作基础上与非洲开展对话，突破了南北合作的援助体系，不带有捐助国的意识形态与偏好取向。

中国和非洲作为世界上最大的发展中国家和发展中大陆，均有着持久与迫切的发展需求，两者构建长期战略合作关系无论是对中非双方还是对整个世界都有着重大意义和深远影响。中非关系之所以能在数十年间的变革与调整过程中不断发展，最根本的原因就是这一关系建立在亚非世界追求民族复兴和国家独立的基础上，包含着发展中国家寻求民族自强、文明复兴、主权独立、政治平等、经济发展的努力和希望。中国是发展中国家，不承担对发展中国家的援助义务。同时，中国作为世界上最大的发展中国家，承担与自身实力相匹配的国际义务，在平等基础上积极供给区域性公共产品。

非洲一体化是非洲各国根据历史和现实的自主选择，在非洲推进基础设施互联互通的过程中，中国成为最重要的合作力量之一。非洲联盟基础设施与能源事务委员阿马尼在第29届非盟峰会系列会议上表示，非洲国家正在为实现《2063年议程》而努力，改善基础设施、提高非洲一体化是这一宏伟愿景的重要内容，而中国在基础设施领域将成为非洲强大的合作伙伴。《北京行动计划（2019—2021）》认为非洲是共建“一带一路”的重要伙伴。“安哥拉模式”推动了中非双方在基建、能源等多方面的合作，有利于国家“一带一路”倡议的推行。《中非基础设施合作规划》中，支持中国企业以投建营一体化等模式参与非洲基础设施建设，同非方共同实施一批互联互通重点项目。⁽⁵⁾自建设坦赞铁路以来，中国持续在非洲资助建设了许多区域性基础设施项目，如2006年中信建设—中国铁建联合中标的阿尔及利亚东西高速公路中的中、西标段，合同总金额约62.5亿美元，被称为“世纪工程”。“安哥拉模式”下的项目大都是紧扣“非洲基础设施发展规划”的优先项目，同时也与非洲各区域经济共同体的旗舰走廊项目相契合，推动了非洲的一体化与整合。

因此，“安哥拉模式”下的中非基础设施合作，有利于中国“一带一路”国家战略的推动，有利于非洲一体化的推行，是“南南合作”模式下发展中国家在平等基础上开展的合作。“安哥拉模式”下的中非合作，是通过一种创造性的对非政策和对非合作，与非洲国家共同开发这块大陆，创造新的利益共享，实现合作共赢。

“安哥拉模式”虽然取得了成功，但在该模式下中国对非洲区域性公共产品的供给也面临着一定的挑战，主要表现在以下几个方面：

第一，由于历史条件的变化，在基建和投资方面，中国和非洲面临着模式调整。对非洲国家而言，不同阶段下，非洲国家对于“资源换基建”的态度不同，国家建设初期和国家发展时期对于“安哥拉模式”的看法发生了变化。近年来，非洲大陆基础设施项目的招标数量和整体规模急剧缩水，公开招标竞争日益激烈，使得中国不再是非洲国家的优先选择。以安哥拉为例，在安哥拉战后重建时期，安哥拉国家亟待重建，在国际上难以获得融资，中国提供的贷款解决了安哥拉政府的燃眉之急，安哥拉十分欢迎中国，该模式处于快速推进阶段，中安两国迎来了合作高潮。安哥拉进入经济快速发展阶段，在度过最困难的时期之后，安哥拉政府与中国企业合作热情悄然减退，安哥拉高层希望双方经济合作转为更为常规的商贸关系，该模式运转进入平缓状态。尽管中国石油企业与安哥拉政府拥有多次合作记录，但中国在安哥拉也并未享受特殊待遇。2007年，安哥拉国家石油公司与中石化签订合同，共同建立洛比托炼油厂，由中石化承担所有建设费用，拥有30%股权，但是，此次谈判依然以失败告终。安哥拉总统多斯桑拖斯表示，全球化时代要求安哥拉必须具有多元化的对外关系，接受竞争的原则。安哥拉对外政策正逐步走向多元化，安哥拉政府愿意同任何潜在的商业伙伴进行经贸合作。⁽⁶⁾

对中国而言，在非投资风险加大。非洲国家经历了21世纪以来的高速发展，虽然普遍取得了理想的发展业绩，但是，同样也积累了较高的债务水平，公共财政比较吃力，对于中非合作项目的担保兴趣日益消退。同时，由于非洲国家普遍负债严重，部分国家超过国际红线，出现贷款偿还困难或被迫延期等问题，政府信用级别被不断下调，系统性违约风险不断加大。中国金融机构因此提高了贷款条件，影响了项目推进与落实。同时，政府间的框架项目由于受借贷国举债额度的限制，导致配套资金难以提供，近期内无法进一步推动政府框架项目。

因此，随着“安哥拉模式”的推行，非洲和中国在基础设施和投资领域的变化，中非合作在基础设施建设和投资领域进入到新一轮的调整期。

第二，中国企业进驻非洲以来，处于与非洲市场的磨合期，基础设施工程的供给能力有待提高。非洲市场作为新兴市场，存在着市场发育不足、市场不规范等一系列问题，因此，中国企业参与建设运营公路、铁路、电力等基础设施，面临客货运量不足、配套动力和柴油不足等问题，使得已经建成的设施效率低下并且难以发挥应有的作用。由于当地人没有支付过路费和电费的习惯，如何正确引导当地从零开始接受收费公路/电网，如何克服选举党派对收费运营的不当舆论影响，如何与政府博弈实施对回收资本最有利的收费模式和标准等，都是中国企业必须克服的问题。

中国企业进驻非洲市场较晚，中国标准未能被非洲市场广泛认可。长期以来，欧美等发达国家凭借强大的综合国力以及技术优势，使美国标准、欧洲标准成为世界首选；而中国标准尽管部分已经达到甚至超越欧美的规范水平，但由于与国际标准差异较大，在非洲市场并未得到广泛接受。

另外，中国企业自身投资与运营经验不足。大多数中国企业缺乏对基础设施工作应有的重视程度，没有与东道国机构进行及时沟通，而是习惯于按照国内模式推进，不擅长与当地媒体和社团协商，使得部分项目在实施过程中与当地民众隔阂严重，影响项目的顺利完工。此外，中国大型企业在非洲主要从事工程承包建设，在投资运营领域刚刚起步，没有培育足够的海外经营管理专业人才，导致部分基础设施建成后因维护不佳、运营不善而影响了设施的可持续运营。

第三，在非洲，跨区域基础设施投资建设依然面临巨大挑战。“安哥拉模式”下中国对非洲基础设施投资项目虽然具有跨区域公共产品性质的特点，但是依然相对集中在阿尔及利亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、安哥拉和尼日利亚五个国家。2016年，中国在上述五国完成工程承包营业额合计246.6亿美元，占全部对非工程承包总量的47.9%。

另外，虽然中国在增进非洲基础设施发展方面起到了重要作用，但跨境基础设施的落地依然面临巨大挑战。非洲各国由于历史不同、发展基础不同、适用不同的标准，故缺乏统一的规则。非洲作为拥有长期殖民历史的大陆，现代化往往是在原宗主国的扶持下进行的，因此，独立后也依旧延续原宗主国的许多标准与规定。以铁路工程建设技术标准为例，非洲各国当地政府通常会优先考虑采用原宗主国的工程建设标准。

跨区域基础设施的建设需要跨越不同国境，跨国境时所涉及的海关、税务手续以及义务差别很大。许多国家分属于不同的区域经济体，适用于本区域内的规则，部分国家由于官僚系统效率低下，使得跨区域的基建项目招标后工期拖长，企业较难回收资本，抑制了进一步投资的积极性，短期内限制了跨区域基建项目的发展。