10.2.2.1　现行水法解决的突出问题

对照两次颁布的水法来看，我国在水资源管理立法方面，不论是立法技术还是管理原则、制度的设定都有了很大的发展和进步，使现行水法更具有针对性、可操作性和科学性。与原水法相比，现行水法解决了以下几方面的突出问题。

（1）进一步解决了水资源统一管理的体制问题。1988年颁布实施的 《水法》，囿于我国行政管理体制和各部门的分工，对水资源管理的体制规定是根据当时各部门的职责而规定的，其对水资源管理体制虽然强调要统一管理，但在职责分工的规定上仍按照“多龙管水、多龙治水”的体制，即水资源开发利用与水资源的管理没有分离，所以形成水利部门、城建部门、地矿部门、水电开发部门及水污染防治部门等按照机构设置来划分水资源管理的职责，造成地表水与地下水分割管理、城市水资源与农村水资源分割管理、水库运行部门分割管理的状况；特别是没有考虑水资源的流域基本属性，对流域统一管理水资源没有作出相应规定，使得行政区域间的水资源管理矛盾更为突出；在水资源管理的实践中，由于水资源管理体制没有理顺而对水资源统一管理造成不利影响。此后，国务院也通过对各部门的职责调整，着力解决水资源统一管理中部门间的矛盾。

在修订水法时，考虑到由于水资源管理体制不顺带来对水资源不能实施有效管理的影响，因而对理顺水资源管理体制方面作了深入的思考，从现行水法对水资源管理的规定看，充分考虑了水资源管理与水资源开发、利用之间的关系，修改了 “对水资源实行分级、分部门管理”的规定，明确了“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”（第十二条），“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”（第十三条），理顺了水资源部门分割管理的关系。

现行水法对水资源以流域为单元进行管理也作出了明确的规定，明确规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”，在水资源管理的基本法中首次对实行流域管理作出了明确规定，在其他条款中也对流域水资源管理及流域管理机构在水资源管理中的职责予以明确，这是现行水法与原水法根本不同的一大特色，体现了水资源以流域为单元进行统一管理的基本属性和需要。因此，现行水法基本解决了水资源统一管理的体制问题，特别是分部门管理的问题。

（2）进一步明确了水资源权属管理。1988年颁布的 《水法》在宪法的基础上首次明确规定了水资源属于国家所有，这是在宪法的原则下对水资源国家所有权的明确规定，但原水法没有明确代表国家对水资源所有权行使管理的实体，比较抽象，不容易理解和在具体实践中操作。现行《水法》开宗明义的解决了这个问题，规定 “水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”（第三条），既对水资源的国家所有权进行了明确，同时规定了代表国家对水资源所有权行使管理职责的实体即国务院，因而解决了水资源权属管理模糊不清的问题。

（3）体现了可持续发展的原则。1988年颁布的水法对水资源管理制度和原则作出了原则规定，但从条款内容理解，仍然是偏重于水资源的开发利用，偏重于对经济效益的规定，体现可持续发展和可持续利用原则不够。修订后的水法则突出体现了可持续发展的原则，重视水资源与人口、经济发展和生态环境的协调，加强了在水资源开发、利用中对环境的保护。修订后的《水法》第一条即明确规定，“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”开宗明义的规定体现了可持续发展的原则，在其他条款中的规定也充分考虑了水资源可持续利用的要求，一方面强调经济社会的发展要考虑水资源的条件，进行科学论证，在水资源不足的地区要对城市规模和建设耗水量大的工业、农业、服务业项目加以限制，同时又规定水资源的开发利用应考虑生态用水的需要，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，防止对生态环境造成破坏，使水资源的开发利用建立在水资源的承载能力的基础上。

（4）突出了水资源规划的编制和管理。水资源规划是水资源开发、利用和管理的基本依据。1988年颁布的《水法》就对水资源规划进行了规定，但是，由于对水资源规划的有关内容规定过于原则，难以操作和管理。①在规划的编制中对流域管理机构的地位和作用没有规定；②对各规划之间的关系没有明确；③规划体系不健全；④规划的实施缺乏强制性规定；⑤对规划的监督管理没有规定相应的制度，在具体实施和执行中仍带来很多问题。而修订后的水法则对水资源规划进行了具体的规定，专门设置一章的内容，而且就规划体系、流域管理机构在规划中的地位和作用、各类规划之间的关系、规划必须严格执行的强制性要求即对规划实施的监督管理进行了明确规定，具有针对性且易于实施操作。

（5）注重了水资源配置的相关制度。在水资源管理体制理顺的情况下，对水资源实施有效的管理需要相应的制度作保障。1988年颁布的 《水法》虽然规定了我国水资源管理的若干制度，如取水许可制度、水资源费制度、计划用水和节约用水制度，但这些规定一是过于原则，不易实施；二是就当前水资源管理需要建立的水资源管理制度规定不全面；三是对水资源管理制度规定的针对性不强。因此，在现行《水法》中注重了对水资源管理需要建立的制度的具体和针对性的规定，设置了水资源管理17项制度，如水资源有偿使用制度、河流水量分配和旱情紧急情况下水量调度预案制度、年度水量分配方案和年度调度制度等，且对每一个制度的具体实施和操作也有相应的规定，使得水资源管理制度更全面、丰富，反映了当前水资源管理需要着重解决的问题和制度。

（6）强化了水资源宏观管理与实施操作关系问题。现行 《水法》，突出强化了水资源宏观管理所需要的制度建设和实施这些制度的配套制度。如对水资源规划的规定，现行水法首次明确规定了要制定全国水资源战略规划，这是基于我国水资源时空分布不均，且水资源发布与经济社会发展的布局不对称。水资源不足已成为制约我国经济社会发展的重要因素，为解决大江大河流域间的重大水资源调配和布局问题，仅有流域或者区域规划是不够的，还应当制定全国的水资源战略规划。因此，规划不仅要在流域或县级以上行政区域组织进行，更需要在全国规划层次和范围内组织进行。全国水资源战略规划是宏观规划，主要是查清我国水资源及其开发利用现状。在分析评价水资源承载能力的基础上，根据水资源的分布和经济社会发展整体布局，计划水资源的配置和综合治理问题。如举世瞩目的南水北调工程，需要贯通长江、淮河、黄河和海河四大流域，实现跨流域调水，就必须在全国水资源战略规划的基础上考虑，任何一个流域都无法考虑这样的大型跨流域调水的战略布局。同时，为了保证规划之间的衔接和协调关系，水法规定了我国的水资源规划体系及各规划之间的关系。在水资源的宏观管理方面，还规定了水资源配置和节约使用的一系列制度，既有宏观调控的制度，也有微观管理的制度，易于操作实施。

（7）明确了水资源以流域为单元进行管理的相应制度。现行《水法》的一大贡献在于对水资源以流域为单元进行管理在国家的法律层次上首次予以明确规定，同时还对流域管理在水资源规划、水资源配置、水资源利用及保护方面的制度进行了具体规定，突出了流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制在水资源开发、利用、节约、保护及配置方面的结合点，初步界定了流域管理机构和地方水行政主管部门之间的职责，对流域管理机构的地位和在水资源管理执法监督检查中的作用等进行了规定，使得以流域为单元的水资源管理有了法律法规依据，这是根据我国多年水资源管理的经验和教训并吸取了世界各国水资源管理的作法而取得的，对我国水资源管理及流域水管理立法将起到巨大的促进作用。2006年国务院通过行政法规颁布的 《黄河水量调度条例》就是依据现行 《水法》颁布的首条单一河流立法，对水资源进行管理的法规。

（8）改变了水资源开发利用保护与水污染防治脱节的状况。随着我国经济社会发展和城市化进程的加快，水体污染已经成为制约国民经济可持续发展的重要因素。由于没有明确各江河湖库的水域功能，造成供水与排水布局不合理，开发利用与保护水资源关系不协调，水域保护目标不明确，水资源保护依据不充分，地区间、行业间用水矛盾难以解决等问题，特别是水污染防治没有充分考虑各江河湖库水环境的承载能力和水域纳污能力，造成污染源达标排放但水体污染愈来愈严重的问题。因此，现行《水法》对水资源开发利用保护与水污染防治的关系，根据水资源保护的需要作出了具体规定：①实行水功能区规定；②关于排污总量控制规定；③水质监测规定；④水行政主管部门和环境保护行政主管部门在水资源保护和水污染防治之间职责的规定。从法律层面上解决了多年以来水污染防治与水资源保护脱节的问题，也是水污染防治法的有机补充，对水资源保护将起到重要作用。

（9）加强了执法监督，强化了法律责任。“徒法不足以自行”。必须通过严格执法才能实现法律对水资源管理所规定的制度的落实，实现立法的目标。现行《水法》为进一步强化执法监督，专门增加了“水事纠纷处理和执法监督检查”一章，规定了水行政执法的内容，明确了水行政执法主体、职责、权力和层级监督。同时，增加了对违法的处罚种类及幅度的内容，加大了处罚力度，这是根据我国实施水法以来的经验所得出的结论，使得执法监督检查和违法处罚操作性更强、更有力，对于贯彻水法、执行水法，加强监督检查，确保水法规的顺利实施具有重要意义。

10.2.2.2　现行水法的特点

（1）从管理体制上看具有时代性。现行《水法》在吸取了国内外多年水资源管理经验的基础上，结合我国省际情况，明确了我国水资源管理体制即流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，符合水资源的规律，也体现了当今世界水资源管理的潮流，所规定的一系列水资源管理制度关系协调、紧密相连，反映了水资源统一管理的要求，具有很强的时代性。(www.daowen.com)

（2）从管理制度上看体现了科学性。现行 《水法》对我国水资源开发、利用、配置、节约、保护等管理制度，涵盖了水资源管理的各个方面和不同层次，既有宏观控制，也有微观管理，既考虑了支付宏观调控的要求，也考虑了市场调节的作用，科学合理。

（3）从管理原则上看具有指导性。《水法》是水资源管理的基本法，是其他法律、行政法规和地方性法规制定的依据。现行《水法》对我国水资源管理确定的原则，既考虑了我国对水资源管理的总体要求，又考虑了由于我国地域大，水资源条件各异，情况复杂等，在原则规定的基础上没有对所有的内容一刀切，对各地根据不同水资源条件进行管理的立法留有余地，具有很强的指导性和灵活性。

（4）从实施上看具有可操作性。现行《水法》考虑了水资源管理的各项制度在具体实施中易产生歧义和不便于实施的情况，对这些制度的确定充分考虑了执行、实施时可能会出现的问题，便于管理部门具体实施，具有很强的可操作性。如关于水资源保护与水污染防治之间的关系，规定得具体、可操作。

（5）从执法上看具有针对性。法律只有通过实施才能起到规范水资源开发利用、保护和管理各项活动的顺利、有序进行，现行《水法》根据我国实际情况，有针对性的专门作出了执法监督检查的具体规定，有利于确保《水法》的顺利实施。

（6）从条文设置上看具有突出性。水资源管理涉及方方面面，涵盖内容广泛，需要考虑的因素很多，作为国家的法律不可能面面俱到，而要就全国普遍的问题作出规定，现行《水法》考虑了这个方面的要求，在条文设置上突出重点，特别是对水资源管理涉及到的管理体制、规划、配置、保护等重点内容重点考虑，进行具体而明确的规定，突出重点，兼顾一般。

（7）从今后的法律完善上看具有前瞻性。现行《水法》对一些条件不成熟、实践经验不够的水资源管理制度没有作出明确的规定，但考虑到这些制度在实际管理中的需要，没有作出禁止性规定，为今后在管理中的实践留有余地，这也体现了现行《水法》的前瞻性和超前意识。如对水权转让问题，由于水权转让涉及到各方的重大利益调整，在实际管理中是十分复杂的，影响甚大，而目前的实践经验又不成熟，所有现行水法没有作出规定，这体现了法律制定的严肃性和慎重，但没有作出禁止性的规定，并不影响国家行政管理部门对工作的推进。

10.2.2.3　需要进一步加强的方面

《水法》的修订和颁布实施，是我国水资源管理的一大进步，对我国水资源管理具有重大的指导意义，之后，我国在水法配套法规的建设上，坚持了《水法》修订的原则和指导思想，如国务院2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》和 《黄河水量调度条例》就充分遵循和体现了现行《水法》的原则和指导思想。但法律是需要根据实践经验不断完善、调整和充实的，从现行《水法》和目前的管理需要看，还应进一步从以下几个方面解决水资源管理的问题。

（1）进一步解决流域管理所面临的问题。现行《水法》虽然对水资源的流域管理和流域管理机构实施水资源管理作了多方面的明确和规定，是法律层面上首次对流域管理进行的具体规定，但是，我国水资源条件复杂，地域宽广，各流域情况差异很大，流域管理又十分迫切和需要。因此，要解决流域管理问题，现有法律和行政法规的规定仍显得过于简单和原则，有的重要方面也未作出具体的规定，因此，必须在以下几方面制定专门的法律。①应对流域水资源统一管理的原则作出规定，即在实行流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制的基础上，明确流域管理高于区域管理，区域管理应服从流域管理；②对流域管理机构的组织应作出明确的规定，即流域管理机构的性质、法律地位、运行机制以及经费支持和执法监督及处罚行为等；③要对流域管理中流域管理机构和地方水行政主管部门之间的职责权限进行明确界定，要规定流域管理机构对流域内地方水行政主管部门的监督、控制和指导职责；④要对流域管理机构的直属机构法律地位作出规定。

当然，要突出解决这些问题，可以通过再次修订《水法》来规定，更为有效和快捷的应是通过尽快制定《江河流域管理法》、《流域管理机构组织法》来规定，同时，要对管理问题突出、情况复杂的单一流域制定专门的法律，如 《黄河法》、《长江法》等。

（2）进一步解决水资源有偿使用制度问题。水资源有偿使用制度是确保水资源高效利用、有效配置的重要手段，按目前的理解，水资源有偿使用包括3个方面，即资源水价（水资源费）、工程水价（水利工程成本水价）和环境水价（排污费）三部分，有的学者提出还应包括利用和损害水资源的补偿费。鉴于我国水资源的极端短缺性和对经济社会发展的重要性，要加强对水资源有偿使用制度的规范。1988年颁布的 《水法》就提出了征收水资源费的规定，但没有作出具体规定，现行《水法》在水资源费征收方面也没有大的突破，而与此同时，全国绝大部分省、自治区和直辖市均通过地方性法规制定了征收水资源费的规定，使得水资源费征收标准悬殊、征收难度大、使用不规范。尽管2006年国务院已颁布了征收水资源费管理的行政法规，对水资源费征收管理进行了规定，但仍规定水资源费标准由各省（自治区、直辖市）人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定，报本省（自治区、直辖市）人民政府批准，使得同一流域水资源费标准悬殊过大，没有体现水资源国家所有的水资源最重要的权属管理，且条例规定的流域管理机构管理的取水许可由地方水行政主管部门征收水资源费，也没有规定地方征收的水资源费解缴中央的具体办法，不符合水资源按流域统一管理的要求。

水资源有偿使用制度是水资源管理的一项重要制度，应由国家制定专门的法律规范水资源有偿使用制度，确立水资源费统一征收的制度，确立水资源补偿机制，将资源水价、工程水价和环境水价、补偿水价统一考虑，具体可通过制定《水资源价格法》或 《水资源有偿使用制度法》规范水资源有偿使用制度。

（3）建立水权管理方面的制度。政府宏观调控和市场调节是水资源配置的两个基本手段，在政府宏观调控的原则下，市场调节对于水资源优化配置会起到重要的作用，但市场调节必须要有明晰的水权和规范的制度进行约束。目前水资源管理的权属问题愈来愈突出，因此应尽快从法律角度建立和规范水权制度，一是解决初始水权分配与管理问题；二是规范水权转换问题；三是解决跨流域调水问题。目前我国绝大部分江河流域还没有进行初始水权分配，甚至没有水量分配方案，实践中已出现了水权转换的例子，现行水法对此未作出具体的规定，但实践中又迫切需要尽快解决这些问题。随着水资源愈来愈紧缺，人们对水权的意识日益增强，迫切需要尽快制定 《水权法》，建立适应我国实际情况的水权制度，规范水权管理和水权转换行为。

（4）强化流域管理机构的执法权。新水法赋予流域管理机构的权力更多的是决策权和监督权，而执行则主要是地方水行政主管部门承担，地方水行政主管部门难以摆脱地方利益的束缚；而流域管理机构的事后监督权又缺乏责任追究制度，因此，应强化流域管理机构的协调、仲裁和处罚职能，增加流域管理机构对地方水行政主管部门的监督权。