二、廷议制

皇帝权力的行使，即决策，是通过颁布制敕诏令，制定各种法令、法规，指挥整个国家机器的运转来实施的。因此，诏令的制定与颁布，就是皇权的决策和运行过程。但诏令的制定、法规的实施，都得通过一定的程序，即中央决策系统及其运行机制来完成。在这一决策制定、运行过程中，廷议等制度是重要形式。

廷议，又称朝议。上朝时帝王稳坐于龙座，一方面接受文武百官的朝拜，另一方面则让百官面奏国事，并就某些重要问题展开议论，作出决定，这就是廷议。

廷议制源于先秦时期的贵族议事制度，酋邦社会长老议事会是酋邦处理公共事务的权威组织，凡遇有关酋邦的重大问题，都由长老议事会讨论决定。这种议事制度历殷周不衰，秦王朝建立后仍然保留，许多重大决策，均以这种方式作出，如重要的“议帝号”、“议分封”、“设郡县”以及后来的焚书坑儒等重大政治决断，都召集廷议决定，不过决策权属于皇帝，皇帝可参考群臣意见择善而从。以后历代王朝凡遇国家有重大军政国事，如政策法规的制定，帝后的废立，皇储的确定，重要人事的任免、调动，战争与外事活动，以及宗庙、郊祀、典礼、功赏、大臣罪狱等，均由君主或由君主责成丞相等召集中央主要官员，在朝议上加以讨论并作出决定。

汉代朝议制度有了重大发展，朝议一般由国君或委派丞相主持。当时的丞相“掌丞天子，助理万机”，为百官之长，在接到皇帝的“下其议”诏令后，负责召集百官，并主持朝议；经过与会公卿等集议，形成决策方案，然后由丞相领衔上奏，皇帝批示后，便作为决策下达有关部门执行。唐代设三省长官政事堂议政制度，标志着朝议制度的另一重要发展。唐初贞观年间，中书、门下分掌出令和封驳，没有一个统一的机构，容易造成各持己见，争议不休，或相互推诿，知错不改，影响了决策的产生。因此，从贞观中叶后，中书、门下和尚书三省政府首脑在一起议政决策，形成了政事堂决策会议，是一种新的廷议制度，唐玄宗开元后遂成为中央最高决策机构。(www.daowen.com)

政事堂议政内容十分广泛，其操作程序大致如下：由皇帝下达的旨令，或要讨论的重大政务，交由值班宰相（称作“执政事笔”）主持召集三省长官讨论，议政后形成一致意见，一般以中书、门下省奏状的形式上报皇帝审核；经皇帝审核批准后，作为与诏令具有同等法律效力的文件颁发，或者转交中书舍人、翰林学士等起草正式诏令颁布。这种由三省长官集思而议，最后由皇帝批准颁布的各种政策、法规，从其过程来看较之唐以前更为有序。明的内阁议政制，清前期的议政王大臣会议，以及以后的军机处议政，都是决策系统不断完善、皇权不断强化的过程。

廷议制度除了一般的就某些重大问题展开议论的“廷议”外，还有“廷论”、“廷争”及“廷斥”等多种形式。当问题的认识和决策尚未明朗时，往往需要进行一番辩论，这叫“廷论”，在廷论过程中，帝王自然是决策的中心人物，他拥有最后的裁决权。但历史上也不乏耿直大臣为了某些带有原则性的问题极力进谏，对皇帝的诏令，可以“不奉诏”或“封还诏书”，这就是谏诤，亦称之“廷争”。这种进谏的“廷争”，臣僚们往往要冒很大的风险，轻则免官，重则赐死，但总有那么一些大臣置生死于度外，“昧死上言”，敢于辩争的，这称作“廷斥”，是对皇权决策的一种制约。

廷议制度是君主决策系统的重要组成部分，较为有效地限制了皇权的非正常行使，在一定程度上保证重大决策少发生失误，以推动国家机器的正常运转。