美国海上非战争军事行动的法律规制及其经验启示
美国海上非战争军事行动的法律规制及其经验启示(1)
郑洁(2)
摘要：和平时期，各国军事行动的开展多以促进和平、解决武装冲突为目标，军事力量的非战争运用功能趋于强化，其合法性问题也受到极大关注。美国是最早提出“非战争军事行动”理论的国家，美国海军在通过遂行非战争军事行动帮助国家实现政治目标方面发挥着不可替代的作用。本文在介绍美国海上非战争军事行动的概念及任务类型的基础上，从法律服务支持及立法保障方面探究美国海上非战争军事行动的法律规制实践经验，以期借鉴指导中国海军遂行非战争军事行动的法治运作。
关键词：美国；海军；非战争军事行动；合法性；军事法律顾问
美国是名副其实的海洋强国，其一系列海洋战略得以成功实践无不依赖于强大的海上军事力量。20世纪初，随着时代发展的需要，美国海军除了担负国家安全防卫的责任外，还越来越多地通过遂行诸如和平行动、人道主义援助、灾难救援等国内外一系列非战争军事行动来帮助国家实现政治目标，并取得了显著成效。虽然美国是最早提出“非战争军事行动”概念的国家，并于2006年根据军事需要提出“稳定行动”概念后中止使用“非战争军事行动理论”，但是这并不能否认对该理论进行继续研究和应用的价值，也并不影响其他国家对美国非战争军事行动成功经验的借鉴。
一、美国海上非战争军事行动及其任务类型
“非战争军事行动”这一概念最早由美国提出，关于非战争军事行动的一系列介绍中最全面的参考文献就是美国在1995年出版的《非战争军事行动联合纲要》，该出版物介绍了非战争军事行动与大规模、持久战的区别所在，阐述了非战争军事行动的目的、行动原则、任务类型和行动计划等方面的内容，为应对解决不同类型的非战争军事任务提供了有关战术、技术和程序方面的理论指导。(3)在美国《国防部军事及相关术语词典2000》中，对非战争军事行动的解释是“对除战争以外，所有军事行动范围内的军事能力的应用，这些军事行动也可作为国家其他权力工具在战争各阶段的使用补充”。(4)
海上军事行动是“国家武装力量依照其法律职能和授权，为完成国家赋予的政治、经济、外交或军事任务在特定海空域采取的军事行动”。(5)根据不同的目的，可对海上军事行动进行不同的分类，如按照海上军事行动的法律性质和实施背景不同，通常被分为平时海上军事行动和战时海上军事行动；(6)美国海军按照海上军事行动开展的社会背景不同将其为海上战争军事行动和海上非战争军事行动。
考虑到海军兵种的多样性及现代军事行动中对多兵种协同作战的重视和运用，本文将美国开展的海上非战争军事行动界定为：美国海军兵力为维护国家主权、安全和发展利益而在海上采取和进行的不直接构成战争的军事行动，主要包括海上维权、平时海上护航、海上联合军事演习、军舰访问、撤离海外公民、海上救援、海上科学研究等行动。
美国海军部队服务的最高宗旨就是保卫国家安全、保护国民及其在世界范围内的利益。新时期美国海军部队的战略目标可以概括为两个方面的六项任务：一是依靠实力可靠的海军力量集中区域来完成限制区域冲突、遏制大规模战争、赢得国家战争三项任务；二是凭借分布在全球各地的海军力量来完成另外三项特定任务，即推动国土深度防御、促进并维持与国际合作伙伴的合作关系、防止或遏制本土突发事件（在其尚未波及全球时）。(7)其中，限制区域冲突、推动国土深度防御、促进和维持与国际合作伙伴的关系及遏制本土突发事件四项战略目标的实现需要依赖于海上非战争军事行动的开展，这也正是美国海军遂行非战争军事行动的战略目标所在。
1994年3月发布的《美国海军作战纲要》中从国际和国内两方面简要概述了美国海军遂行非战争军事行动的任务类型，其中提出根据国际法规定，各国有权动用军队来抵抗武装袭击以实现对个人和集体自卫权的保护，各国有利用军队来帮助他国对抗暴乱、恐怖主义及其他威胁以维持其国内秩序的权利。因此，美国海军部队有权在国家指挥机构及统一指挥官的指导下开展军事行动、履行国际权利，其遂行的国际非战争军事行动任务类型主要有：开展应急行动、疏散非战斗人员、打击恐怖主义、外国内部防御行动、安全援助行动、执行联合国经济制裁、帮助其他国家实现自我防御、和平支援行动、拦截载有非法移民的船只、灾难救援、人道主义援助、反毒品行动、协调公共卫生行动等；在国内方面，美国海军遂行的非战争军事行动主要包括提供灾难救援、支援民事机构、支援民事执法机构开展反毒品行动、军事演习、自由航海行动、短期海上作战干预行动、战后安全恢复等。(8)
美国海军遂行的军事任务种类繁多，但其中军事前沿部署、海上控制、军力投射、海洋安全及人道主义援助和灾难救援行动6种军事行动能力被看作是美国海军的核心军事能力，又被称为“扩展的核心军事能力”，因为海洋安全、人道主义援助和灾难救援行动作为新类型的海军军事任务被认为与其他四项传统的海军战略任务有同样重要的地位。虽然，在2010年版的《海军联合作战纲要》中强调集中发展海军这6种核心军事能力的目的是阻止战争及建立与周边国家的伙伴关系，但是除了海洋安全、人道主义援助和灾难救援行动外，其他4种传统战略任务仍旧发挥着传统的军事备战作用，时刻准备着由非战争状态过渡到战争状态。因此，本文在此仅对美国海军围绕海洋安全、人道主义援助和灾难救援两种核心军事能力而开展的非战争军事行动加以介绍。
恐怖主义袭击者、海盗、国际犯罪团伙利用合法的海上交通来掩饰其非法活动，严重威胁着社会安全，识别、追踪及消除这些威胁和非法活动对保护国家安全、维护全球经济目标的实现至关重要，但仅靠一个国家开展的单边行动并不能确保全球海上交通运输系统的安全，需要多个国家的联合行动。美国将海洋安全分为国家（个体）海洋安全和全球（集体）海洋安全，认为国家海洋安全行动是由单一国家为了实现本国海洋安全、基于自身海洋权利而采取的行动，而全球海洋安全行动是按照国际法的规定，由多个志同道合的国家共同采取行动来推动实现全球海洋安全目标的行为。不管是单一国家开展的海洋安全行动或是由多个国家联合开展的全球海洋安全行动，其目的都是为了实现保护海洋安全、维护海洋权益的目标，其完成通常需要政府机构、私人部门、国际组织及非政府组织的密切配合，主要任务类型有海上反恐行动、控制武器扩散、打击海盗等（详见表1）。
表1 美国海上非战争军事行动核心任务一览表
人道主义援助及灾难救援行动是为了消除或缓解自然或人为灾害给当地居民造成的严重后果而在美国以外的地区或国家开展的行动，其主要目的是为受援国的民事当局提供开展救援行动所需的多种补充，通常由美国国家指挥部门负责行动的实施，由美国国防部负责军事行动的政策制定。海军在其他作战行动中所具备的能力都可以有效应用到世界各地的灾难救援行动中去；另外，海军部队自身所具有的一些优良特性都使其成为遂行人道主义援助和灾难救援行动的最佳选择。比如，海军部队的行动不依赖港口和岸上机场的存在，它拥有完备的医疗支持、后勤保障及通信能力，具有一流的行动规划和协调能力。按照行动属性的不同可以将海军部队遂行的人道主义援助和灾难救援行动划分为救援行动、支援难民、安全行动及技术援助，每一类别的行动又包含多种具体任务。对美国海军来说，如何在加强人道主义援助和灾难救援行动能力的同时也不影响其遂行其他传统海军军事任务的确是一个挑战。
美国海军遂行非战争军事行动的根本目的是促进和平、阻止战争的发生。为了帮助实现国家政治目标，美国海军部队根据需要设立了一系列的非战争军事行动战略目标，并按照遂行任务区域的不同对海上非战争军事行动的任务类型进行划分，在此基础之上根据每次遂行任务的不同，因地制宜地制定行动计划，确保海上非战争军事行动得以顺利开展。
二、美国海上非战争军事行动的法律服务支持与立法保障
在了解了美国海上非战争军事行动的战略目标及其行动计划的制定等基本情况后，我们有必要关注美国海上非战争军事行动的法律规制问题。通过对文献的研究，笔者发现美国海军遂行非战争军事行动的法律依据不仅全面而且系统化，相关的法律法规及政策文件相互支持、互为补充，为海军遂行非战争军事行动的法律保障工作提供了强大的理论支撑。另外，从国防部到海军部再到海军各军种部队已经形成层级式的军事法律服务机构，并且配置了充足的军事法律服务和咨询人员，为海军遂行非战争军事行动提供了稳定的法律服务后盾。
（一）法律服务支持
本文所讨论的军事法律服务是指美国国防部及美国海军部所设立的军事法律服务部门及其所配置的军事法律服务咨询人员为美国海军遂行非战争军事行动所提供的法律保障服务。下文将分别对美国国防部及海军部的军事法律服务机构的组织设置和主要职能进行介绍。
1．国防部的军事法律服务
美国国防部将其所属的保障军事行动的法律组织按照层级、以不同的职能划分为10个部门，将军事行动中所涉及的法律指导分为战略层、行动层、战术层三个阶段，因此，每个军事法律部门所承担的工作职责并不同（见表2）。
表2 美国国防部军事法律服务组织及其职能
信息来源：Joint Publication 1-04.Legal Support to Military Operations.17 August 2011.
国防部法律总顾问（General Counsel of the Department of Defense），经参议院同意后由总统任命，是国防部的法律事务首席指挥官，负责向国防部长、副部长就国防部内涉及的所有法律事务提供法律建议。国防部法律总顾问被授权发布国防部指令及由国防部长批准的实施政策并对国防部下属机构的法律顾问具有监管权。通常国防部法律总顾问主要负责以下工作：监督国防部内所有法律服务工作；就具体法律问题确立国防部的政策和立场；就意义重大的国际法问题提出建议包括在主要的军事行动中出现的国际法问题；武器的合法性审查工作；监管军事行动实施标准的制定和国防部战争计划的制定。
国防部法律顾问总处是国防部内设立的军事法律服务机构，接受国防部长的领导管理，负责部署国防部内相关的军事法律工作，对各项重大军事活动的法律保障工作进行战略性指导，并对各军种部队的法律顾问处及军事参谋处实施监督管理，国防部法律总顾问负责统筹国防部法律顾问总处的日常工作。当然，国防部的其他法律服务组织也都各自发挥着其职能作用。
2．海军部队的军事法律服务
美国海军部队的军事法律服务组织参照国防部的军事法律组织形成，并接受国防部军事法律顾问总处和军种部门法律顾问及军事参谋总处的监督管理，主要包括海军部法律顾问总处、海军军法总署、海军作战指挥官军事参谋总处。
海军部队法律总顾问（General Counsel，Department of the Navy）是由参议院推荐，总统任命的，是海军部长的首席法律顾问，负责执行海军部长下发的相关指示。
海军军法署长（The Judge Advocate General of the Navy）由海军部长推荐，经参议院同意后由总统任命，任命级别一般不超过副海军上将或中级少将。接受海军部长的领导。处理在海军部队中发生的有关法律事务，接收、修改并记录有关海军官兵升职、退休等事宜。
海军陆战队指挥官法律顾问（Counsel for the Commandant of the Marine Corps）是经海军法律总顾问和海军陆战队指挥官共同推荐后，由海军部长任命的，负责向海军陆战队指挥官提供所有海军法律总顾问向海军部队提供的法律服务，可以直接向海军陆战队指挥官汇报工作，也可以通过海军法律总顾问向海军部长汇报工作。
海军陆战队指挥官军法参谋（Staff Judge Advocate to the Commandant of the Marine Corps），少将军衔，为海军陆战队指挥官提供行政法、军事行动法、法律援助等方面的法律建议。兼任美国海军陆战队总部军法参谋处处长，因此，也负责提供有关军法、军事行动法、法律援助等方面的监督管理工作。
（二）立法保障
法律依据的设立是保证海军遂行非战争军事行动合法性的重要基础，美国海事司法范围内的法律法规、美国国防部颁布的条例法令及相关国防出版物、美国海军部制定的军事行动纲要及海军教义出版物等共同构成了美国海军遂行非战争军事行动的法律依据，这些法律依据虽然效力等级不同，但都对海军遂行非战争军事行动发挥着不同的规制和指导作用。
1．法律法规体系化
美国海军遂行非战争军事行动的法律依据不仅十分全面，而且具有较强的操作性，从国家法律的宏观性原则约束到不同时期的战略规划指导，再到由国防部、海军总部编制出版的系列有关作战规则、作战概念等军事教义。笔者通过文献梳理发现，可以将美国海军遂行非战争军事行动的法律依据按照其属性的不同分为法律文件、战略文件、作战指导文件、概念性文件和军事教义五类，不同的法律依据发挥着不同的规制和指导作用。
国内法和国际法对美国海军遂行非战争军事行动都具有强制约束力，国内法主要是指被用于美国海事司法范围内的相关法律法规，如《国防法》《武装冲突法》《美国海军法规》，当然，在遂行跨国海上行动中也包含对受援国国内法的遵守。国际法主要指国际习惯法和美国所加入的各个国家签署生效的条约和公约而形成的国际法，如《联合国宪章》《联合国海洋法公约》及美国与多国签订的永久“部队地位协定”，这些国家法律法规确定了美军在海外执行任务人员的法律地位，形成了完善的海外军事行动法律保障体系。
不同层级的战略文件有不同的效用，国家层面的战略文件通过指明国家目标来阐述官方政策，国家军事战略则将国家战略目标转化成具体的军事目标，而地区军事战略和计划则是用来指导军事行动以实现当地的军事目标，对美国海上非战争军事行动具有指导意义的战略文件主要有《21世纪海上力量合作战略》（2007年）、《美国海上安全合作政策》（2013年）、《美国海军转型计划2014—2016年》等。(9)
作战指导文件主要是指已经形成的、具有常规指导意义的军事作战指导规则，在美国主要体现为《参谋长联席会议主席指令》（2000年）中制定的“美国军队常设军事规则”，其目的是提供有关运用军事力量完成作战任务及行使固有自卫权行动的实施指导。常设军事规则对美国军队在什么情况下可以启动作战，什么情况下应该继续作战或者停止作战进行了界定。在缺乏其他指导的情况下，常规军事规则可以为行动指挥官提供基本的行动方案和行动程序来应对各种军事事件。(10)另外，在每次军事行动中所制定的行动规则对将军事战略转化为作战战术发挥着重要作用，并能够帮助军事任务在符合法律和政策规定的情况下顺利完成。
概念性文件为未来的环境安全提供评估，明确机遇和挑战，提供可能解决问题的方案，包括对条令、组织、训练、装备、领导及教育、人员、设施等相关文件进行修改完善的建议；海军军事教义的直接作用就是为了指导美国海军提升其作战效能，它能够体现美国海军、海军陆战队及海岸警卫队为实现国家目标所遵守的基本行为原则。
2．主要法律依据
2011年的《军事行动的法律保障》是在参谋长联席会议主席和国防部法律总顾问的联合指导下形成的，通过为联合军事行动的计划、准备、执行提供所需的作战准则和信息来实现对其的法律支援。从内容上看，该出版物介绍了目前美国军事法律组织机构的构成、工作职责及所发挥的作用，规定了美国武装力量开展军事活动所需遵循的准则，为机构间的协调合作及军队参与跨国行动提供了理论依据，也为各作战指挥官行使职权提供了军事指导。该文件为海军部队军事法律组织的构成、海军军事参谋的工作职责及涉海军事行动战略计划的形成等都提供了有力的法律依据（见表3）。(11)
表3 美国海上非战争军事行动的主要法律依据简表
2007年《21世纪海上力量合作战略》首次将美国海军、海军陆战队及海岸警卫队整合在一个海洋战略中，阐述了一种海军为实现持久的国家战略目标而需要的战略构想和战略实施框架，并提出“阻止战争和赢得战争同样重要”，它关注如何提升海军军事能力尤其是在稳定行动方面。该战略从6个方面提出新时期美国海军部队的战略任务，认为这些战略任务的完成必须注重提升美国海军部队以下方面的军事能力，即前沿部署、海上威慑、海上控制、力量投射、海洋安全、人道主义救援和灾难回应，同时要重点做好海军部队在海域感知能力、整合集成能力及人力资源储备方面的工作。(12)
《美国海军应对非常规挑战的构想》由海军作战部长在2010年发布，主要讨论海军部队应如何阻止和应对非常规安全威胁；主张调动包括美国政府、社会组织、私人组织、国际合作伙伴在内的所有力量来提升海军部队的整合集成能力以应对非常规军事挑战；强调通过转移资金配置来强化海军部队在组织、训练、军备等方面的能力，以便高效率地应对非常规军事挑战；另外，还需进一步提升海军军事战略、军事教义及军事行动领域的理论指导以满足应对非常规军事挑战的需要。(13)
《美国海军作战纲要》（2010年）作为美国海军教义的首册出版物，将海上军事行动的特点与其他军事行动加以区分，阐述了美国海军部队在联合作战、跨国行动中所发挥的重要作用。该军事教义能够让海上非战争军事行动的参与者就美国海军服务的性质、海军部队的价值观、海军部队的战略目标及核心军事能力、作战阶段等问题有基本的了解和把握。
《指挥官手册之海军作战法》（2007年）所涵盖的内容较为广泛，帮助海上行动指挥官更全面地了解有关海军行动的涉法常识，从有关海洋法律区划的一些基本涉海法律规定，到海上人员、财产的保护和海上执法及国家海上安全利益的保护行动中所涉及的法律问题，再到有关武装冲突法的遵守和执行等内容均被涵盖其中。(14)该手册还具有较强的可操作性，对于不同的海上执法任务从法律规制角度加以分别阐述，细化了不同海域管辖范围内登临权的合法行使等问题，这不仅有助于规范海军遂行军事任务的行为，而且还能够强化其行动的合法性。(https://www.daowen.com)
3．行动计划的规范性
当美国面临威胁国家利益的情况时，根据情况采取联合应急计划或者危机行动计划就成为一种潜在的军事行动回应，而美国海军已经形成了多种军事行动计划以支持联合军事行动计划的开展，如1996年《海军行动计划》、1998年《海军行动计划实施纲要》及《海军转型计划（2014—2016年）》。非战争军事行动的计划制定和战争计划的形成相类似，任务分析和指挥评估过程至关重要，尤其是对非战争军事行动中所有潜在威胁的清晰界定和理解。计划中必须涵盖海军遂行非战争军事行动中所涉及的全部活动，如情报的搜集、跨机构合作与协调、指挥和控制、法律需求、人力物力的调集部署等。鉴于海上非战争军事行动的参与组织多元化、行动区域跨国性、涉外因素较复杂的特点，美国海军在制定非战争军事行动计划时非常重视以下几点：
首先，海军遂行跨国非战争军事行动前必须做好应对潜在困难的计划。一是在制定行动计划时必须将以下几个方面纳入考虑范围，即政治因素、语言障碍、文化背景、军事能力和训练、后勤保障系统的协调、设备的多功能操作性。二是由于每个国家的政治因素都会影响其在非战争军事行动中的参与程度，因此，要根据每个跨国行动合作伙伴的基本行动能力来分配任务。三是要做好增加本次跨国行动中联络与咨询需要的计划，提前协调好联络和咨询队伍的组织、人员配置及有效培训工作，否则，语言障碍、多种文化背景及不同军事能力的因素会导致与国际合作伙伴协调合作的有效性降低。
其次，必须全面安排部署海上非战争军事行动中的跨机构合作与协调工作。在非战争军事行动中，军队通常会成为其他国家机构的辅助角色，如何实现海军部队的结构、条令及技术程序与这些合作机构的有效整合是面临的一大挑战，需要行动领导者在充分了解跨机构合作的环境后制定出相应的跨机构合作计划，从而实现多机构的统一行动。比如，美国联邦紧急事务管理署通常负责自然灾害的应对，而司法部和交通运输部则致力于反恐行动，如果在行动前海军部队与以上部门的跨机构合作计划已经完成，那么，海军行动指挥官就可以实现与这些领导部门的及时有效联络，大大提升遂行灾难救援、支援国内反恐行动等任务行动效率。再比如，海军参与由联合国或东道国发起的人道主义援助和灾难救援行动时，海军行动指挥官要为实现民间和军方的协作做好充分的计划准备，最典型的就是组织成立军事民政行动中心来实现军民之间的协调和规划。
再次，行动计划必须包含对海上非战争军事行动中指挥和控制工作的安排。指挥和控制是指被授权的作战指挥官在完成任务过程中通过行使权力来实现对军队的安排部署。指挥和控制作用是指挥官通过指挥、协调及控制的方式来实现对部队内相关人事、设备、沟通、设施等工作的安排部署。通过指挥和控制不仅能够实现军事行动的同步化和整合化，而且有利于指挥官对部队的统一指挥。美国国防部的联合出版物2008年《海上联合行动的指挥和控制》及美国海军教义出版物1995年《美国海军行动的指挥和控制》对于美国海军遂行非战争军事行动中的指挥和控制工作起到了很好的规范和指导作用。基于与美国民政机构、联邦政府及当地组织在国内外行动中合作的不同情况，海军遂行非战争军事行动时对指挥和控制的安排要在以上指导文件的基础上进行相对调整，也就是说没有哪一种指挥和控制方式能够适用于所有非战争军事行动，海军行动指挥官及其下属应该根据每次行动的需要，灵活修订指挥控制工作的安排以实现行动的统一性。
最后，海上非战争军事行动的开展应将军事法律咨询工作纳入计划范围。海军在遂行非战争军事行动过程中可能会涉及特殊的法律问题。为此，在行动开展前必须开展军事法律咨询工作，提前做好军事法律参谋或军事法律顾问在本次行动中的人员配置计划，在境外行动中，也要考虑将东道国的军事法律服务人员纳入军事法律服务的队伍中来，以尽快为本次行动提供有关受援国国内的法律适用惯例和习俗指导。军事法律服务人员除了应具备基本的法律技能帮助指挥官实现行动的合法化外，还应当全面理解适用于军队和所有参与机构的法律法规，积极参与机构间的活动，重视提高国际法律和协议、财政法、行动规则、心理战、民政事务、医疗支持等方面的法律专业知识，以帮助海军指挥官解决棘手的机构协调问题。
行动计划制定的过程能够帮助指挥官及其参谋人员通过准确分析环境影响等因素来提炼一系列有效信息，从而为指挥官进一步做出行动决策提供条理清楚的框架。从以上分析可以看出美国海军通过制定应对潜在困难和威胁的计划能够有效提升非战争军事行动中对突发事件的反应效率；提前做好跨机构间的合作与协调计划，有利于实现海上非战争军事行动中对多方位信息和资源的整合利用；指挥和控制工作的有效部署，能够帮助提升海上非战争军事行动的统一性和规范性；完善的军事法律咨询和服务计划则为海上非战争军事行动法律保障工作的开展奠定了基础。这在非战争军事行动开展前的一系列军事计划部署不但能够有效保证美国海军遂行任务的安全性和合法性，而且还提升了行动成功的可能性。
三、美国海上非战争军事行动的法律规制之特征及其启示
美国对其军事法律保障工作的重视，上至国防部，下到各军种部队都形成了完整的军事法律服务组织、配置了充足的军事法律服务人员，这为美国海上非战争军事行动的法律保障提供了强大的服务后盾；从国家立法到各类战略文件再到各种军事战术指导及军事教义，层次分明、体系完备，为美国海上非战争军事行动的法律保障提供了强大的理论后盾。对此，我国海上非战争军事行动的法律规制实践中可以因地制宜地加以借鉴。
（一）法律规制的基本特征
笔者将美国海上非战争军事行动的法律规制实践成功之处概括为以下几点：
第一，周密严谨的行动计划为做好美国海上非战争军事行动的法律保障工作奠定了基础。美国海军遂行非战争军事行动前所开展的行动计划部署工作对其任务的执行过程起到了很大的规范和指导作用，这在一定程度上确保了海上非战争军事行动的合法性。一方面，提前做好的跨机构间合作与协调计划不仅保证了海上非战争军事行动中对资源的整合利用，而且有效降低了因跨机构间矛盾存在而引发的法律纠纷；另一方面，完善的军事法律服务和咨询计划确保了军事法律服务组织及其人员能够及时参与到行动决策的制定过程中，对行动中预期的法律纠纷提出相关涉法对策，有效实现事前控制，为海上非战争军事行动法律保障工作的全面开展奠定基础。
第二，美国海上非战争军事行动的法律依据不仅体系完备而且层次分明。从美国国会到总统，再到国防部和各军种部，都在各自的职权范围内对非战争军事行动进行了相关法律的修订。此外，总统颁布的行政命令、国防部发布的军事行动纲要及各个军种部队制定的相关军事行动条例也能够为美国海军遂行非战争军事行动的法律保障工作提供指导。正如表3中所列举的美国海上非战争军事行动的法律依据，它们之间实现了国际法与国内法的有效结合，并且相互之间层次分明、互为补充。
第三，有关美国海上非战争军事行动的法律法规及指导性文件不仅具有较强的操作性而且注重更新修订。美国国防部和各个军种部队制定的军事指令及军事条例严谨详尽，其针对非战争军事行动所发布的军事教义出版物内容全面、操作性强，从相关概念、原则的界定到不同军事行动的组织、计划和执行等内容均有涉及，为美国海军顺利完成各项非战争军事行动任务提供了具体的行动指南。另外，美军认为国防和军队所面临的情况是不断发生变化的，因此，有必要对军事法规进行适时更新和修订以满足军事领域的变化需要，由此也就产生了不同修订版本的相关海军军事教义，以及从《海军作战构想》（2010年）到《未来海上军事行动构想》（2025年）的变化。
第四，完善的军事法律服务组织及充足的军事法律服务人员配置构成了较为稳定的美国海上非战争军事行动法律保障的服务后盾。从国防部军事法律顾问总处到各军种部队军事法律顾问处及军事参谋处，从国防部军事法律总顾问到各军种部队军事法律顾问及军事参谋，各个军事法律组织机构及各个级别的军事法律服务人员之间的职责明确、分工具体，凡是在海军遂行非战争军事行动中出现的法律问题，都可以寻求相关军事法律服务组织及人员的帮助并得到有效的回应。
除此之外，为进一步保障美国海军遂行军事行动的合法权，美国认为有必要致力于做好有关海洋法律法规及其政策的发展、评估和发布工作。其主要包含三个方面：一是通过加入国际海洋协议、开展与国际海洋安全组织的外交活动、提升与国际私有海事组织的互助等方式来加强跨机构间就海洋问题的磋商合作；二是通过政府机构发布的国家海洋安全法律法规，如适当的立法、法令及行政命令、实施条例及包括国际安全管理及国际船舶和港口设施守则在内的国际准则；三是提升制定国家海洋行政制度的能力，如做好有关适当授权、海上区域划分的相关制度，制定海洋开发与使用政策，海洋收益管理与海洋发展的战略目标相联系的政策制定等。
（二）对我国的启示
尽管各国政治制度、法律传统、军事体制、安全战略等都大不相同，但在遂行海上非战争军事行动上都面临着相似的国际法律环境。因此，美军在海上非战争军事行动法律规制实践方面的主要做法对我国海军具有一定的启示意义，主要表现在：完善的国家立法体系、详尽的军事条令条例、充足的军事法律顾问服务以及根据现实需要对国内法的灵活修订等方面。而我国海上非战争军事行动的法律规制实践也存在以上方面的短板亟须做出相关调整。
1．颁布国家法律授权和规范海上非战争军事行动
国家立法不仅有助于军事行动的具体开展，也可以满足政治需要，成为开展军事行动的正当理由。就国家立法而言，各国通常首先会在宪法和国防基本法中对武装部队的职能和基本任务进行界定，然后再结合实践需要制定军事行动单行法规，有时还会就某项具体军事行动与有关国家签署双边或多边协定，经过立法机关批准之后这些协定也同样具有法律效力。
各国在国家法律中对军事行动的授权和规范通常包括任务要求、职责权限、与其他机构关系等，可操作性较强。以美国海军参与执行的人道和民事援助行动为例，《美国法典》规定：在执行军事任务时，如果认定有助于美国和所在国的安全利益，也有助于参加人员提升具体作战技能，各军种部长可以要求其部队参加人道和民事援助行动。参加的条件是武装部队所进行的援助不得与其他部门的援助重复，而且不得援助军事或准军事性质的个人、团体和组织，在向外国提供人道和民事援助时，还需经国务卿批准。
2．编写条令条例指导海上非战争军事行动
海上军事行动既包括与其他军种的联合行动，也包括海军单军种行动。条令条例对这两类行动都有具体规范，分别为联合条令和军种条令。
就联合条令而言，美军第3-0号联合出版物《联合作战》（2008年版）将美军任务划分为三大类20项，其中有很多涉及海上军事行动，需要海军参与。美军第3-32号联合出版物《联合海上行动》（2006年版）为以海上力量为主开展的联合行动提供了指导，其中包括联合海上部队的组建、联合海上行动的指挥与控制、以及联合海上行动的计划与实施等。美军在联合条令中还对军事行动的法律保障进行了具体规范，第1-04号联合出版物《军事行动的法律保障》明确指出“法律保障是美军联合作战保障的重要组成部分”，(15)介绍了国防部各级法律机构的任务和职能，对战略和战役层面联合作战计划中的法律保障进行了规范。
就军种条令而言，美国海军的“海军条令出版物”系列共有6部：《海战》对海军职能任务的介绍；《海军情报》规范了地区冲突和非战争行动中的情报保障；《海军作战》确认了美国海军和海军陆战队的作战原则；《海军计划》是对行动计划的规范，明确了联合与联军环境下军事能力与行动计划的关系；《海军指挥与控制》提供了实现指挥官、部队和武器系统情报需求的基本概念；《海军行动法指挥官手册》是指导美国海上军事行动的重要文件，介绍了海上军事行动涉及的法律问题，明确了在参与武装冲突时海军指挥官需要特别注意的法律原则。此外，海军部长、作战部长等发布的指令和指示对军事行动也有指导作用。
3．将国际法作为开展海上非战争军事行动的重要考量因素
国际法是海上军事行动的重要法律依据，也是开展海上军事行动的重要考虑因素。美国海军普遍重视国际法，并制定了专门的实施计划，注重实现国际法与国内法的有效对接。
美军在海上军事行动的法律规制中强调遵守国际法。美军条令在讨论实施海上非战争行动时强调“根据国际法，国家有权利使用武力进行自卫或者集体自卫，以应对武装攻击，也要互相帮助维护内部秩序，镇压暴乱，打击恐怖主义等。”1990年版的美国《海军章程》第OT05条“遵守国际法”规定：“在任何时候指挥官都应遵守（并要求其部下遵守）国际法原则。在履行这一责任时，可以不遵守《海军章程》其他条款。”美军非常重视武装冲突法，并制定出专门的实施计划，要求部队在军事行动中遵守，认为武装冲突法和战争法两个概念可以互换使用，将其定义为：“规范武装敌对行为的国际法。”为促进所属人员遵守相关法律，美军专门制定了《国防部战争法计划》，(16)要求制定有效计划防止出现违反战争法的情况，对“可予报告的事件”要迅速报告、彻底调查并在需要时采取补偿措施。为促进遵守战争法，美国海军部长制定了《确保海军单位遵守武装冲突法的计划》，(17)要求负责向作战指挥官提供建议的海军和海军陆战队军法官接受专门训练，以便迅速独立地提出有关武装冲突法的建议。
4．注重培养提供伴随服务保障的军事法律人才
鉴于海上非战争军事行动法律保障服务的专业性很强，美军在实践中特别注重法律专门人才的伴随保障服务，即将法律顾问“嵌入”到各级指挥机构和军事行动计划与实施的各个阶段。这既是美军培养法律专门人才的一个重要途径，同时也是美军法律顾问为海上军事行动提供法律保障的重要形式。在海上军事行动中，伴随保障的法律顾问需要处理各种各样的法律问题，包括交战规则的适用、军事行动对环境的影响、舰上人员的法律援助请求等。
我国军事法律顾问处及军事律师制度都起步较晚，随着军队遂行多样化军事任务过程中涉法问题的不断增加，有效的军事法律咨询服务供给明显不足，我国亟待完善军事行动的法律咨询服务制度，如何根据现实需求科学设置军事法律顾问处，建立有效的军事法律顾问工作机制亟待考量解决。对我国海军而言，全面提升海上非战争军事行动的法律咨询服务水平是实现海军部队法治化建设的重要一步，是我国海军履行国际义务、承担国际责任、推进国家间军事合作的重要保证，更是捍卫国家海洋权益、维护海上安全的现实需要。因此，必须尽快明确合理的海军部队法律顾问人才选拔标准、制定规范的人才储备和培养机制、建立行之有效的人才留用制度，建设一支通晓国际法、具备丰富海上实践经验的军事法律顾问服务队伍。
The Legal Regulation of American Military Operations Other Than War at Sea and Its Enlightenment
ZHENG Jie
Abstract：In peacetime，the military operations of various countries are mostly aimed at promoting peace and resolving armed conflicts．The non-war function using of military power tends to be strengthened，and its legality issue has also received great attention．The United States is the first country to propose the theory of“Military Operations Other Than War”(MOOTW), and the US Navy has been playing an irreplaceable role in helping achieving national political goals through MOOTW．This chapter first introduces the conception of American MOOTW at sea and its main types, and then analyses the legal regulation practice from aspects of legal supportive service and legislative protection．In the last part, this chapter makes some conclusion on characteristics of legal regulation practice of MOOTW at sea in US, which might provide some enlightenment for Chinese navy to learn from when conducting MOOTW.
Key Words：United States；Navy；MOOTW；Legality；Military Legal Counsel
(1) 本文受上海交通大学中央高校基本科研业务文理交叉项目（16JCHY06）经费支持。
(2) 郑洁，上海交通大学中国海洋工程装备科技发展战略研究院助理研究员、博士。主要研究方向：海洋法、海上军事安全。
(3) Joint Publication 3-07．Joint Doctrine for Military Other Than War，16 June，1995.
(4) Joint Publication 1-02．Dictionary of Military and Associated Terms，23 March，1994.
(5) 《中国人民解放军军语》（简本），军事科学出版社1997年版，第3页。
(6) 参见任筱锋：《海上军事行动法手册》（平时法卷），海潮出版社2009年版；海军军事学术研究所编著：《海上军事行动法手册》。
(7) Naval Doctrine Publication 1．Naval Warfare，March 2010.
(8) Naval Doctrine Publication 1．Naval Warfare，March 1994.
(9) Naval Doctrine Publication 1．Naval Warfare，March 2010.
(10) Chairman of the Joint Chiefs Staff Instruction 2000，Standing Rules of Engagement for U.S．Forces.
(11) Joint Publication 1-04．Legal Support to Military Operations，17 August，2011.
(12) A Cooperative Strategy for a 21st Century Sea power，October 2007.
(13) The US Navy's Vision for Confronting Irregular Challenges，January 2010.
(14) The Commander's Handbook on the Law of Naval Operations，July 2007.
(15) Joint Publication 1-04．Legal Support to Military Operations，August 2011.
(16) 第2311.01E号国防部长指令，2006年5月9日。
(17) 第3300.1B号海军部长指示，2005年12月27日。