中国海洋保护区管理现状管窥——“中国海洋保护区管理绩效评估”课题调研报告
中国海洋保护区管理现状管窥
——“中国海洋保护区管理绩效评估”课题调研报告
薛桂芳 房旭 郑洁 李韵依(1)
摘要：海洋保护区对保护海洋生态环境具有重要意义，在国内外得到广泛关注和应用。虽然我国海洋保护区建设已经取得诸如类型多样、数量众多、面积较大等成效，但同时也存在现有的法律制度和执法能力不能满足管理实践需要、不同类型的保护区交叉重叠、评估指标体系不完善、管理缺乏充分的科研支撑、管理机构级别偏低等问题。党的十九大报告提出“构建以国家公园为主体的自然保护地体系”以及2018年在中央和地方层面启动的国家机构改革成为完善我国海洋保护区管理机制和体制的重要契机。今后，在完善的管理机构和体制之下，我国的海洋法保护区有望在强化基于生态系统的保护理念、科学规划海洋保护区的设置，理顺海洋保护区权属关系、管理体制、完善相关法律法规等方面得到大幅提升。
关键词：海洋保护区；自然保护区；绩效评估
我国管辖海域面积辽阔，是陆海兼备的海洋大国。海洋对我国的国民经济和社会发展、水产品供给、国家安全等具有重要的意义。然而，长期以来，由于对资源的过度利用和工程建设等人为因素引起的环境污染、非法和过度捕捞等行为严重破坏了海洋生态环境和资源情况，给海洋自身的环境和生产力造成严重的损害。近年来，我国政府高度重视海洋生态和环境的保护，积极采取了一系列的生态环境保护措施，力求切实保护海洋生态环境、恢复海洋生产力。其中，在海洋资源和环境保护措施中，积极推广海洋保护区的建立成为重要而有效的举措。
国际自然保护联盟（IUCN）将海洋保护区定义为：“任何通过法律程序或其他有效方式建立的，对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间带或潮下带陆架区域，包括其上覆水体及相关的动植物群落、历史及文化属性。”目前，我国主要有两三类海洋保护区：一是水产种质资源保护区；(2)二是海洋自然保护区；(3)三是海洋特别保护区(4)（包括海洋公园）。后面两者的主要区别在于：前者以海洋自然环境和资源保护为目的，原则上禁止一切开发和利用活动，是一种严格意义上的自然保护区；后者则以可持续利用海洋资源为根本宗旨和目标，寻求资源保护与开发利用之间的平衡。(5)
作为一种建立在海洋环境及其资源保护基础上、充分体现海洋生态系统服务价值的预防性综合管理工具，海洋保护区具有保护生物多样性、养护渔业资源、海洋科学研究的基地、海洋教育的平台等作用。自1990—2016年年底，我国共建有国家级海洋自然／特别保护区250余处，海洋保护区的面积达到12.40万平方公里，保护区的数量和面积不断增加、保护对象日益丰富，海洋生物物种、海洋自然景观和遗迹、海洋和海岸生态系统得到有效保护。我国近岸海域的海洋保护区网络不断完善。(6)
虽然我国海洋保护区建设已经取得一定的成就，但是，我国海洋保护区还存在诸如地域规划、功能分类、法律制度以及管理模式等方面的缺陷。这在一定程度上影响了我国海洋保护区的效果和保护目标的实现。《中国生物多样性保护战略与行动计划》指出：我国海洋生态环境继续恶化，海洋及海岸带物种及其栖息地不断丧失，海洋渔业资源日趋减少。因此，对我国海洋保护区进行管理有效性评估，发现立法及管理实践中存在的问题，并从学理层面进行深入分析，进而提出切实可行的解决方案，可以为我国海洋保护区的建设提供参考，以提高保护效果。
党的十九大报告指出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度提出的战略举措，对美丽中国建设具有十分重要的意义。这意味着我国自然保护地体系将从目前以自然保护区为主体，转变为今后的以国家公园为主体，在此基础上，我国海洋保护区建设的顶层设计和指导理念也应该有所转变。不仅如此，2018年“两会”之后，我国国家层面正在进行的大部制改革，地方政府机构的调整原则上应当与中央保持一致。从改革方案中可以看出，海洋管理体制有较大的调整，今后我国海洋保护区的管理体制也会受到较大的影响，这将是完善我国海洋保护区管理体制的重大机遇。
在上述背景下，上海交通大学海洋法治研究中心、极地与深海发展战略研究中心、上海高校智库上海交通大学“国家海洋战略与权益研究基地”（本中心）组建了由中心主任兼智库执行主任薛桂芳教授牵头的调研团队，启动了“中国海洋保护区绩效评估”课题的实地调研工作。
本次调研计划走访我国具有代表性的、不同层级（国家级、省级、市级等）、各种类型的海洋保护区（海洋自然保护区、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、海洋公园等），并配合本中心承担的皮尤慈善基金会（Pew Charitable Trusts）旗下的海洋研究计划课题“Lenfest Ocean Program”，(7)进行海洋保护区法律政策和管理实践等方面的专题调研。
调研团队主要走访并实地考察了崇明、厦门、广州、江门、深圳、惠州、汕尾等城市的近20个不同类别的海洋保护区，(8)采取调查问卷、座谈会、讨论会等灵活多样的形式，与保护区管理机构相关负责人及一线管理人员就保护区的历史、发展历程、自然地理状况、保护对象、管理体制、法律依据、科研支撑、有效性评估、存在的问题等进行深入的讨论和交流，获得了大量的一手资料和管理情况等宝贵的信息。
通过实地考察和近距离地讨论交流，调研团队注意到，以海洋保护区为代表的自然保护地体系在维护生物多样性、保护生态环境以及可持续发展等方面发挥了重要的作用。与此同时，由于我国地域辽阔，各地的具体情况存在差异，保护区往往隶属于不同的管理部门，不同类型保护区的管理体制、成效以及存在的问题各不相同；现有的保护区管理模式存在较大差异；以珍稀、濒危动植物物种为保护对象的自然保护区已经采取了针对性的保护管理措施，并且自然保护区的有效管理离不开充足的经费保障和科研支撑。在此基础上，调研团队分析、总结了以海洋特别保护区为代表的我国海洋自然保护地及其管理体制方面的基本特征和主要特色，并进行讨论和研究，为完善我国海洋保护区的管理体制和法律制度、构建以国家公园为主体的自然保护地体系提出指导性和建设性意见。下面分别对此次调研的各类保护区情况进行归纳和总结。
一、我国海洋保护区的主要特征
（一）类型多样
通过汇总、分析本次调研实地参观的海洋保护区，调研团队发现，我国海洋保护区类型多样，既有以保护珍稀动植物物种为目的的自然保护区（上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区、厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区、广东江门中华白海豚省级自然保护区、广东内伶仃福田国家级自然保护区、广东惠东海龟国家级自然保护区），又有以保护原始生态系统为目的湿地公园、森林公园（上海崇明东平国家森林公园、上海崇明西沙国家级湿地公园、广州南沙湿地公园、深圳华侨城湿地公园），还有兼顾海洋生态环境保护与资源利用协调统一的海洋特别保护区（厦门国家级海洋公园、广东红海湾遮浪半岛国家级海洋公园、品清湖），以及以养护水生生物资源为目的的海洋牧场示范区（汕尾龟龄岛东部海域国家级海洋牧场示范区）。
（二）管理体制和机制存在差异
就本次重点调研的13个保护区而言，部分保护区在政府内部成立了专门的管理机构（上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区、厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区、广东江门中华白海豚省级自然保护区、广东内伶仃福田国家级自然保护区、广东惠东海龟国家级自然保护区），还有部分保护区由政府原有的相关行业主管部门进行直接管理（上海崇明西沙国家级湿地公园、厦门国家级海洋公园、广东红海湾遮浪半岛国家级海洋公园、品清湖、汕尾龟龄岛东部海域国家级海洋牧场示范区），广州南沙湿地公园、深圳华侨城湿地公园、上海崇明东平国家森林公园由相应的开发企业进行管理，接受政府相关业务管理部门的监督。相对而言，成立专门的管理机构进行管理的自然保护区在人员编制、经费保障和人员工资等方面具有充分的保障。
（三）执法依据不同
通过调研发现，在保护区管理所依据的法律方面，除了《森林法》《渔业法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》等上位法之外，有些地方还为保护区管理制定了专门性法律规范，使保护区管理有法可依。例如《上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理办法》《厦门市文昌鱼自然保护区管理办法》《厦门市中华白海豚保护规定》《厦门大屿岛白鹭自然保护区管理办法》《深圳市内伶仃岛—福田国家级自然保护区管理规定》《汕尾市品清湖环境保护条例》《江门市中华白海豚自然保护区管理办法》《广东省惠东海龟国家级自然保护区管理办法》等。相对于其他省份而言，为了实现自然保护区的有效性管理，广东省提出根据不同类型资源保护区的特点，依法实行分类管制，逐步推行“一区一法”建设。其余自然保护区的管理主要依据分散在不同行业、不同位阶的法律规范。
二、我国保护区管理中存在的问题
（一）《自然保护区条例》缺乏针对性
《自然保护区条例》是国务院制定的行政法规，属于自然保护区管理中位阶最高的专门性法律。然而，正如上文所述，我国保护区类型多样，既有陆地上的，也有海洋上的；既有保护珍稀动植物物种的，也有保护原始生态系统的，如果不加区分地统一适用同一部法律，必然会影响自然保护区的管理实效。例如，该条例将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。对陆地自然保护区而言，这种划分具有突出的优势和科学性，采取相应的措施会较好地实现保护目的。但对海洋自然保护区而言，这种划分则存在明显的弊端，首先，海洋是开放的，很难采取有效的措施从物理意义上将核心区、缓冲区、实验区截然分开；其次，海洋生物是流动的，并不会遵从人类所划定的保护边界等。据上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区一线管理执法人员介绍，《自然保护区条例》所规定的核心区、缓冲区、实验区划法给湿地自然保护区管理带来很大的困扰。因此，这些差异性保护需要在今后的立法、修法工作中予以重点考虑。遗憾的是，《自然保护区条例》虽已经历数次修改，但未能针对海洋及其生态环境的特殊性采取措施，因此，从法律的源头方面至今没有取得实质性进展。
（二）保护区管理交叉重叠现象严重
我国海洋保护区类型多样，管理部门众多，诸多行业行政主管部门都具有设立不同类型保护区的权限。由此就导致同一片区域划设了多个不同类型的保护区，同时归属于几个不同的管理部门，例如，同一片海域在成为海洋自然保护区的同时，还可能成为海洋公园、水产种质资源保护区等。虽然我国海洋保护区的类型多样、数量众多，但是这些保护区的空间布局并不合理，缺乏科学的顶层设计和规划。由于不同类型的保护区存在着不同的保护目的、不同的管理机构、不同的管理措施等，多头管理反而会产生管理不力的后果，在一定程度上影响了保护区的管理效果。此外，现行相关法律规定的模糊性给保护区管理工作带来了一定的困难。例如，在我国，湿地由林业部门主管，但是对在湿地水域的捕捞行为，林业部门却没有执法权，法律授予林业管理部门的执法权限不能满足管理需求。从渔业管理部门的角度看，一方面，由于湿地的水位较浅，渔政执法船进入湿地开展渔政执法有相当大的难度；另一方面，有限的渔业执法资源原本就难以应对众多的渔业管理事务，更无暇顾及处于湿地保护区内的小范围渔业活动。由于管理部门及执法权限的限制，出现“没权限的想管却不能管、有权限的该管却不愿管”的情况，对湿地水域的生物资源保护产生不利的影响。
（三）现有的保护区评估指标体系可行性较差
由于我国保护区的种类多、主管部门多，事权交叉重叠，环保部、农业农村部、林业局、海洋局等设立保护区的管理机构都在各自管理权限范围内，制定了一套管理有效性评估的指标体系，例如，林业部制定的《自然保护区野生动物保护成效评估技术导则》、国家海洋局制定的《海洋特别保护区管理技术规范》等。从具体内容来看，这些评估指标的设计更多考虑的是保护区管理要素的投入情况，缺乏对实际保护成效的考量，因而难以反映保护区真实的管理效果。此外，事权的交叉重叠可能会产生同一个保护区需要同时应对几个相关部门管理和考核的情况，而且不同管理部门绩效考核的侧重点又有所不同，因而造成保护区管理站疲于应付不同管理部门的绩效考核，有时会影响保护区的有效管理。
（四）部分保护区的管理缺乏科研支撑
海洋保护区的有效管理离不开充分、有效的科研作为支撑。只有调查清楚保护区的生态环境状况以及物种的生物特性、种群数量等，才能进行有针对性地保护和管理。本次调研中发现，江门中华白海豚保护区、深圳福田红树林保护区的管理机构均设有较完备的科研团队为管理方案提供科学支撑，科研部门和保护区管理部门进行有效的良性互动——管理部门根据管理需要，为科研部门确立研究方向；科研部门为管理部门提供大量的科研资料和科学的研究结论，支撑管理部门的科学管理。相较而言，没有充分、有效的科研作为支撑的保护区，其管理效果相对较差。
（五）国家级保护区管理机构的级别偏低
我国现有的海洋保护区从级别上可分为国家级、省级（市级）等，甚至市级还可以进一步细分。在具体实践中，国家级自然保护区的设立由中央相关业务行政主管部门进行审批，但是，具体的管理仍由地方政府负责，大多数是市级政府业务行政主管部门承担具体的管理工作。现有的管理体制存在以下方面的弊端：首先，国家级自然保护区有时与地方经济发展目标产生冲突，部分地方政府对国家级自然保护区的管理缺乏相应的积极性；其次，国家级自然保护区的管理事务复杂，管理的有效性更多取决于管理机构的统筹、协调能力，地方政府尤其是市级及以下地方政府在协调其他同级部门方面，明显处于不利地位。
（六）行业垂直管理体制影响管理实效
目前，我国海洋保护区实行行业垂直管理，如海洋特别保护区和海洋公园由海洋行政主管部门负责管理，湿地公园、森林公园、珍稀植物物种保护区等由林业行政主管部门负责管理，水生动物保护区由渔业行政主管部门负责管理。从管理的专业性角度来看，这样的管理体制存在一定的合理性，但是海洋保护区管理涉及诸多事项，并非单一行业主管部门可以完成全部的统筹、协调和管理。例如，海洋特别保护区的管理可能涉及海洋、交通、海事、渔业、环保、公安等部门，陆地自然保护区的管理除了涉及对应的行业行政主管部门外，可能还会涉及公安、国土、发改委等部门。因此，我国自然保护区现有的分散、垂直管理体制在一定程度上影响了保护区的管理实效。
（七）保护区管理与驻地居民存在矛盾
海洋保护区是保护自然资源、原始生态环境免受人类活动过度破坏的一种管理措施，其有效性主要依赖对开发和利用自然资源人类行为的限制，甚至是禁止。正因为如此，保护区的管理工作经常会遇到来自地方经济发展、周边居民生计、民俗文化等方面的挑战。从地方经济发展的角度来看，保护区的地理位置往往具有较高的商业开发价值和交通设施建设价值；从周边居民生计的角度来看，在保护区设立之前，周边居民依托保护区内相对丰富的自然资源维持生计，过着“靠山吃山、靠水吃水”的生活；从民俗文化角度来看，部分保护区所在地长期形成的民俗文化对保护区的管理带来较大的挑战。
（八）保护区管理对象方面对基于生态系统的保护意识不足
目前，我国自然保护区的管理仅局限于单一物种或某一特定生境进行保护，未能着眼于基于生态系统整体性的保护。从生态学的角度来看，相同区域内的不同物种之间存在关联性，共同形成了一个整体稳定共生的生态系统。其中，部分物种和环境的破坏会对直接保护对象产生影响。例如，依据相关法律规定，在上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区内，放牧是被禁止的，但是大型有蹄类动物对控制芦苇的数量、密集程度至关重要。如果一味地禁止放牧，芦苇会快速繁殖，侵占特定鸟类的栖息地。据一线的管理人员介绍，实际上可以通过人为控制大型有蹄类动物的数量来实现保护区内生态系统的平衡，但由于多头管理和部门协调困难，难以实现这种基于生态系统的管理。
三、完善我国海洋保护区管理的建议
我国现有的各类保护区的数量已经达到了相当大的规模，应重点进行管理升级的能力建设阶段，海洋保护区的建设应当着重从“数量规划型”向“质量效益型”转变，提升保护区设区质量，优化保护区结构，加强保护区管理等，更多地转向基于生态系统的统筹管理和建设，注重保护效果应当成为我国保护区管理工作的重点。
第一，在保护区管理的法制保障方面，应当使相关立法能够适应海洋保护区的管理需要。目前我国海洋保护区的类型多样，《自然保护区条例》无法满足海洋保护区的差异性管理需求。因此，我国应当及时修订《自然保护区条例》，使其为海洋类保护区管理提供原则性指导政策，具体管理可由保护区所在地政府在《自然保护区条例》框架下，有针对性地制定具有可操作性的法律。另外，像《野生动物保护法》等保护区管理涉及的上位法也需要地方政府结合当地的实际情况以及保护区的具体特征，制定具有可操作性的实施条例，为保护区管理提供切实可行的法制保障。
第二，在保护区的空间规划方面，首先，我国保护区规划工作应该遵循科学性原则、功能一致性原则、效益最大化原则、预防性和适应性相结合的原则，(9)全面梳理我国现有的自然保护区，按照自然资源的重要程度、保护和利用的严格程度进行分类，兼顾事权划分、保护对象等因素，构建包括所有生态系统类型的、完整的、相互联系的体系，并且明确每个保护区的功能定位和保护目标。其次，由于海洋环境具有动态性、立体性（海空、海面、海底），因而，海洋保护区空间规划要更多地考虑和照顾海洋的空间特性，如在新西兰的克马德克深海生物保护区（Kermadec Islands），其保护对象已经从海洋表面拓展到整个水域的各个层面，包括海底。(10)最后，避免不同类型保护区不必要的重叠，需要从生态系统整体性等方面充分论证保护区在空间上重叠的必要性，避免影响保护区的有效性管理。
第三，在保护区的管理体制方面，共同管理型应当是目前保护区值得推广的治理模式。一方面，这是共同管理型自身所具有的优势和特点决定的；另一方面，这也是克服目前我国保护区的“条块分割，多头管理”弊端所要求的。目前我国普遍实行的政府管制型模式，存在着脱离群众、难以得到群众支持的弊病，而且政府职责不明、管理措施不到位、能力建设不足，这些都严重制约了保护区的发展。(11)因此，首先，当前需要从宏观及微观两个维度完善自然保护区管理体制。在宏观层面需要加强和完善行业行政主管部门的综合管理职能，同时明确自然保护区主管部门的管理职能以及相关部门的协助管理义务。其次，经过比较研究，我国国家级自然保护区的管理有效性整体良好，但自然保护区有效性与管理机构的层级呈正比，省级管理的保护区要普遍好于地市级、县级管理的自然保护区，各级政府直接管理的自然保护区管理有效性要好于同级主管部门管理的自然保护区。因此，今后我国可以考虑提高国家级自然保护区的管理层级，即原则上国家级自然保护区由中央行业行政主管部门负责管理，必要时可由省级行政主管部门负责管理。在微观层面，需要发挥管理机构、当地居民、市场主体及社会组织的协同作用，提升自然保护区管理的有效性。(12)
第四，在保护区的管理理念和方法方面，我国相关立法和行政管理部门应当树立基于生态系统整体性的管理理念，投入一定的科研资源，掌握保护区生态环境的具体情况，进行针对性管理。虽然如上文所述，目前我国海洋保护区管理与地方经济发展、当地居民生计以及民俗文化存在较大的冲突，但是相关管理部门可以集思广益、大胆创新，探索出“互惠共赢”的管理之路。本次调研发现，深圳福田红树林保护区、惠东港口海龟保护区通过政府出资购买林地、土地等自然资源产权的方式，有效协调了保护与当地居民生计的尖锐矛盾。深圳福田红树林保护区管理部门还争取把保护区打造成深圳的一张“名片”，吸引更多的访客，间接带动深圳的经济发展。上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区管理处积极把周边居民吸收到管理队伍中作为督察员或志愿者，使他们成为保护区管理成效的切实受益者，进而调动公众参与自然资源保护的积极性。这些都是值得借鉴和推广的有效的管理方法。
四、本次重点调研的海洋保护区情况简介
（一）上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区
崇明东滩鸟类国家级自然保护区位于长江入海口，崇明岛的最东端，是由长江径流夹带的巨量泥沙在江海的相互作用下沉积而成，目前仍以每年80～110米的淤长速度向东海推进。它是长江口规模最大、发育最完善的河口型潮汐滩涂湿地，其南北狭，东西宽，区内潮沟密布，高、中、低潮滩分带十分明显，是亚太地区迁徙水鸟的重要通道，也是多种生物周年性溯河和降河洄游的必经通道。
整个保护区被划分为三个区域，分别为核心区、缓冲区和实验区。核心区面积148.42 km2，占保护区总面积的61.44%，该区为海三棱藨草植被集中分布区域，为保护区目前保存较为完好的自然生态系统，是主要保护对象的集中分布区域，为五类鸟类类群的主要栖息地、觅食地和越冬地。对该区实现全年的严格保护措施，有利于系统内各种生物物种的生长、栖息和繁衍。一般情况下，该区禁止任何单位和个人进入，但因科学研究的需要，经上海市以及国务院有关自然保护区行政主管部门批准后，可以进入核心区从事科学研究观测、调查活动。
缓冲区面积39.01 km2，占保护区总面积的16.15%，分为南、北两个部分，该区为核心区以外主要保护对象相对集中分布的区域，为核心区外划定的严格保护区域。该区经东滩保护区管理处批准后，可以从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动。(https://www.daowen.com)
实验区面积54.12 km2，占保护区总面积的22.41%，该区可以从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。
（二）上海崇明东平国家森林公园
东平国家森林公园位于我国第三大岛——崇明岛的中北部，总面积3.55 km2，森林覆盖率达90%，是上海市文化旅游规范景区、全国农业旅游示范点。它是建立在滩涂盐碱地上最大的平原人造森林，隶属于崇明森林旅游园区，距县城（南门港）12公里。其前身是东平林场，1959年围垦，1993年正式被国家林业部命名为“东平国家森林公园”。园中植物资源丰富，有乔灌木、藤本类、水生植物、陆上野生植物近千种，其中，仅药用植物就有100多种。园中林木以水杉、柳杉、白杨、刺杉、棕榈、刺槐、连树、银杏、香樟为主。其中素有“活化石”之称的水杉，高大挺拔、树形优美，种群庞大，为公园的主要树种，几乎遍布了公园的每一个角落。由于森林的自然环境日益优化，野生蕨类植物、棕榈、水杉、女贞等自然落地林间自生自长，品种达到了20多个，为原有的人工森林增加了野趣韵味。同时还拥有蛙、蛇、獭、兔等几十种爬行类、两栖类、哺乳类动物，更有近160种候鸟、留鸟栖息于丛林中，特别是白鹭、灰鹭、中华白鹭等鹭鸟种群规模庞大，更有凶猛的鹰、隼等时常出没。
（三）上海崇明西沙国家级湿地公园
崇明西沙湿地公园（简称“西沙公园”）是上海最早的湿地公园之一，通过十年努力，走出了一条严格保护与合理利用湿地资源的成功之路。2015年12月31日，经国家林业局批准，西沙公园正式成为上海第一家国家级湿地公园。
西沙公园地处中国第三大岛、世界上最大的河口冲积岛崇明岛的西南部，属大型潮汐河口淡水湿地类型，是上海目前唯一具有自然潮汐现象和成片滩涂林地的自然湿地，在中国乃至全世界都具有典型性、代表性和唯一性。
西沙国家湿地公园南北跨度1.7公里，东西跨度3.9公里，海岸线长达17.5公里，面积4 500亩，湿地率98.9%，距上海市区122公里。西沙国家湿地公园周而复始的潮汐现象造就了丰富的地质地貌，具有湖泊、泥滩、内河、芦苇丛、沼泽等不同的湿地形态，是一块比较完整的集湿地生态恢复研究、生态科普教育、湿地生态功能展示和休闲观光为一体的原生态湿地。
同时，西沙国家湿地公园拥有丰富的动植物资源，其中，比较典型的生物是震旦鸦雀和滩涂优势种相手蟹。湿地共有自然高等植物23科91种，另有人工林泽树种落羽杉、池杉、旱柳等；有鱼类62种，曾发现过国家二级保护动物胭脂鱼，珍稀物种中华鲟和在上海绝迹多年的松江鲈；有鸟类14目108种，其中，列入《中澳候鸟保护协定》的有24种，列入《中日候鸟保护协定》的有67种，列入国家二级保护动物的有普通鵟、游隼、红隼、鹗、小鸦鹃等5种；有大型底栖动物22种，特别是有世界上最新发现的西沙特有物种崇西水虱；有蜘蛛类33种，主要为游猎型蜘蛛和织网型蜘蛛。
（四）厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区
厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区位于福建省厦门市海域，总面积33088公顷。2000年4月4日经国务院办公厅正式批准设立，该保护区是在厦门市政府1991年批准建立的厦门文昌鱼保护区、福建省政府1995年批准设立的白鹭保护区和1997年批准设立的中华白海豚保护区基础上合并建立的。为保护珍稀海洋物种设立的国家级自然保护区，保护的主要物种有：文昌鱼、中华白海豚和各种白鹭等。保护区的核心区共75.88 km2，占厦门海域的22.3%。除核心区外，整个厦门管辖海域都是外围保护地带。中华白海豚保护区的核心区总面积5.5 km2，白鹭保护区核心区总面积2.17 km2，文昌鱼保护区核心区总面积18.7 km2。此外，厦门管辖的其他海域都是它们的外围保护地带。
保护区保护12种珍稀物种及其生境，分别是国家一级保护动物中华白海豚，国家二级保护动物文昌鱼、黄嘴白鹭和岩鹭，以及（小）白鹭、大白鹭、中白鹭、夜鹭、池鹭、中背鹭、苍鹭和小杓鹬等8种鸟。其中，有6种是国际双边候鸟协定的物种；白鹭是厦门市鸟，也是原来的省级保护动物。
保护区是国家一级重点保护野生动物中华白海豚的两个主要分布区之一（另一个主要分布为珠江口海域），现有种群数量约40头左右，但种群结构尚能保证其繁衍后代，具有极为重要的保护价值和研究价值。保护区还是国家二级重点保护动物文昌鱼的主要产地之一，文昌鱼是无脊椎动物和脊椎动物间的代表类群，在动物进化研究和动物学教学方面具有重要的意义。此外，区内大屿岛、鸡屿等岛屿上还分布有黄嘴白鹭、岩鹭、白鹭等10种滨海鸟类，种群数量近3万只，并为黄嘴白鹭的种产地。
（五）厦门国家级海洋公园
厦门国家级海洋公园成立于2011年5月19日，位于厦门市环岛路，南起厦门大学海滨浴场，沿环岛路向北延伸至观音山沙滩北侧及五缘湾（含五缘湾湿地公园），西侧边界为环岛路外侧，包括东部部分海域。陆地面积4.05 km2，岛屿面积0.06 km2。公园把厦大浴场、胡里山炮台、书法广场、音乐广场、黄厝沙滩、香山游艇俱乐部、观音山沙滩、五缘湾、五缘湾湿地公园、上屿等都囊括其中。它由重点保护区、生态与资源恢复区、适度利用区、科学实验区等组成。重点保护对象为区域内自然沙滩和岸线、海洋珍稀物种中华白海豚和文昌鱼等；生态与资源恢复对象为区域内的受损沙滩、岸线资源；适度利用区是厦门国家级海洋公园的主要景观带，分为4个亚区，分别为：东南海岸度假旅游区、五缘湾度假旅游区、香山国际游艇码头、上屿观光区等。科学实验区主要预留用于海水淡化和其他特殊用途相关的科学实验。
（六）广州南沙湿地公园
南沙湿地公园位于珠江三角洲几何中心，地处广州最南端的珠江入海口西岸，总面积约一万亩，是候鸟的重要迁徙路线之一，也是珠三角地区保存较为完整、保护较为有力、生态较为良好的滨海河口湿地。南沙湿地良好的自然生态环境为周边地区起着防风消浪、涵养水土、调节气候等重要作用，被誉为“广州之肾”。
南沙湿地以其优美的自然景观，特有的候鸟、红树林资源及其所形成的人与自然和谐共处的生态休闲美丽画幅，荣获“羊城新八景”“可持续发展自然环境最佳生态景区银奖”“国家AAAA级旅游景区”等殊荣。2015年11月6日上午，首届“广东省最美湿地”、影像湿地摄影大赛媒体发布会暨2015年广东省湿地保护协会会员代表大会在南沙湿地隆重举行。南沙湿地景区受到广东省湿地协会评审团和广大游客的大力支持和充分肯定，获得首届“广东省最美湿地”第一名的殊荣。
南沙湿地景区分为两区建设，东区面积约3 400亩，为生态保护核心区，以开展生态系统科研科普教育为主。西区面积约6 000亩，为综合开发生态旅游区，是集生态观光、科普教育、文化影视、休闲度假配套为一体的滨海湿地特色生态旅游休闲区。
南沙湿地景区有游船区和原野步行区两大部分，目前游览区仍处于建设保育阶段，按照生态保护为主、适度旅游开发为辅的原则，正在进行总体规划，项目建设包括核心保护区、综合游览区、科普展览区、农业观光园区、休闲游憩绿道等景区。
（七）广东江门中华白海豚省级自然保护区
广东江门中华白海豚省级自然保护区，位于江门市下辖的台山市大襟岛附近海域，总面积107.477 km2，是江门市首个和唯一的水生野生动物生态系统类型的省级自然保护区，主要保护对象是中华白海豚。
2003年12月，经江门市人民政府批准，建立市级自然保护区；2007年1月，经广东省人民政府批准，晋升为省级自然保护区；2008年1月，被列入广东省人大自然保护区议案建设规划；2008年7月，经广东省编委办批准，成立“江门中华白海豚省级自然保护区管理处”；2012年2月更名为“广东江门中华白海豚省级自然保护区管理处”，负责保护区的具体管护工作。
保护区管理处自成立以来，按照省、市海洋与渔业局的工作部署，围绕中华白海豚的保护工作，不断完善保护区基础设施，提升保护管理能力，积极开展科普宣传、巡航管护、海豚救助、科研合作等各项工作，进一步提升中华白海豚的保护管理水平。
（八）广东内伶仃——福田国家级自然保护区
广东内伶仃福田自然保护区建于1984年10月，1988年5月晋升为国家级自然保护区，总面积921.64公顷，它由内伶仃岛和福田红树林两个区域组成，两者为海域分割，是两个相对独立的生态系统。
1．内伶仃岛
内伶仃岛位于珠江口伶仃洋东侧，地处深圳、珠海、香港、澳门四城市的中间，东距香港9公里，西距珠海30公里，北距深圳蛇口17公里。地理位置为东经113°47′～113°49′，北纬22°24′～22°26′，面积为554公顷，高潮位480公顷，岛上最高峰尖峰山海拔340.9米。
内伶仃岛原名零丁山或伶仃山，因文天祥当年“零丁洋里叹零丁”而闻名于世。
1951年1月，内伶仃岛解放。1952年部队与地方政府配合，将内伶仃岛100多户居民迁离并分别安置到宝安、珠海、中山、东莞等地居住。自1954年开始，部队在岛上建设了营区、道路、坑道、码头等战备设施，并种植了荔枝等果树。1962年，为解决岛上部队发展需要，宝安县人民委员会将蛇口公社管委会所管辖的18户农民划归岛上部队领导，由部队具体安排生产。1985年裁军后，岛上营房和土地移交广州军区，由珠海房地产管理局管理和使用。1995年8月，广州军区珠海房地产管理处将驻岛部队在内伶仃岛上的房地产、营区附属设施及相关资料移交保利南方总公司进行开发。目前，内伶仃岛驻岛部队为深圳警备区内伶仃岛守备分队，人数为8人，营房位于东湾。
在中华人民共和国成立后到1990年以前，一直归属深圳管辖。1990年，珠海以1952年12月政务院下发的批准设立渔民县（后改名为珠海县）文件为依据，认为内伶仃岛管辖权应由珠海行使。内伶仃岛管辖权归属争议由此而起。1992年，广东省民政厅下发《关于深圳市与珠海市之间海涂行政界线划定问题和裁决书》，将内伶仃岛划归珠海管辖。2009年9月25日，广东省政府明确内伶仃岛归属深圳市管辖，结束了深圳珠海长达19年的管辖之争。
内伶仃岛峰青峦秀，翠叠绿拥，秀水长流，保存着较完整的南亚热带常绿阔叶林，基本为植物覆盖，以次生林为主。植物种类繁多，有野生维管植物569种，约占广东维管植物总种数的10.2%，其中白桂木、野生荔枝、野生龙眼等为国家重点保护野生植物，其中，野生荔枝、野生龙眼是重要的种质资源。
野生动物资源也十分丰富，主要保护对象为国家二级保护兽类猕猴，总数达1 200多只。此外，还有水獭、穿山甲、黑耳鸢、蟒蛇、虎纹蛙等重点保护动物。
内伶仃岛的核心区约178公顷，坐落在南峰坳—尖峰山—东角山的山脊线以南和西南部，至环岛公路为界，水源充足，是猕猴集中的区域。
内伶仃岛是研究生态系统规律与自然保护的理想场所，在监测生态环境变化和预警生态与自然灾害发生方面具有特殊的保护价值，加上岛上文天祥的爱国历史背景，有利于提高市民的环保意识和爱国意识，是开展科普教育和爱国主义教育的重要基地。
2．福田红树林
福田红树林位于深圳湾东北部，东起新州河口，西至深圳湾公园，南达滩涂外海域和深圳河口，北至广深高速公路，沿海岸线长约9公里，地理坐标为东经113°45′，北纬22°32′，总面积367.64公顷，是全国唯一一个处在城市腹地、面积最小的国家级保护区。
福田红树林与拉姆萨尔国际重要湿地——我国香港地区米埔保护区隔水相望（最近距离约300米），共同组成了深圳湾红树林湿地生态系统，为我国南方重要湿地之一。该处河海交汇，咸淡水混合，并伴有潮汐现象，丰富的有机质和肥沃的水质，为红树林湿地的发育提供了良好的地貌与物质环境。区内的红树林成带状分布、群落简单，林中最宽处约50米，主要由3个乡土群落（秋茄、桐花树和白骨壤）和1个引种人工群落（海桑和无瓣海桑）组成。
福田保护区中红树林的面积约100公顷，具有丰富的生物多样性，有高等植物175种，其中红树林植物16种，本地自然生长的红树林植物12种，如海漆、秋茄、桐花树、白骨壤、老鼠勒、木榄等。
红树林保护区也是重要的鸟类栖息地，共有鸟类约200种，其中23种为国家重点保护鸟类，如卷羽鹈鹕、海鸬鹚、白琵鹭、黑脸琵鹭、黄嘴白鹭、鹗、黑嘴鸥、褐翅鸦鹃等，其中全球极度濒危鸟类黑脸琵鹭在此处的数量，约占全球总量的15%，据调查，2012年全球有2 693只黑脸琵鹭，深圳湾为390只。每年都有数十万只以上长途迁徙的候鸟在深圳湾停歇，是东半球国际候鸟南北迁徙通道上重要的“中转站”“停歇地”和“加油站”。
福田红树林生态系统是位于深圳和香港两地间的一块绿洲，是大自然赐予深圳市人民的一块瑰宝，对维持地区的生态平衡起着重要作用，被誉为深圳湾旁边的一道绿色长城，具有无可替代的生态、文化和社会价值。保护区内地势平坦、开阔，有沼泽、浅水和林木等多种自然景观，“落霞与千鸟齐飞、静水共长天一色”的自然美景，彰显城市与环境、人与自然和谐共处。福田红树林是展示城市生态文明建设成果的窗口，是深圳市的一张生态名片。
（九）广东深圳华侨城国家湿地公园
广东深圳华侨城国家湿地公园（以下简称“华侨城湿地”）是中国唯一地处现代化大都市腹地的滨海红树林湿地公园。华侨城湿地与深圳湾水系相通，由海岸性咸水湖、淤泥质海滩、红树林三种湿地类型所组成，湿地资源丰富，是深圳湾鸟类最重要的栖息地之一，也是深圳湾鸟类多样性最高的区域之一，占深圳湾鸟类种类的70%以上。
广东深圳华侨城国家湿地公园记录有维管束植物89科285种，其中，禾本科种类最多，有27种；其次为菊科，有21种；豆科20种，大戟科14种，桑科10种，锦葵科、苋科、夹竹桃科分别有8种，旋花科、含羞草科、棕榈科等分别有6种；马鞭草科、百合科、桃金娘科和爵床科各5种。
经调查统计，共有鸟类14目45科151种，爬行动物2目8科20种，两栖动物1目3科7种，鱼类6目10科11种，底栖无脊椎动物43种。其中，区域内分布有国二级保护鸟类11种，即黑脸琵鹭（Platalea minor）、鹗（Osprey）、黑耳鸢（Black eared Kite）、白腹鹞（Circus spilonotus）、普通鵟（Common Buzzard）、游隼（Peregrine Falcon）、红隼（Kestrel）、小杓鹬（Numenius minutus）、褐翅鸦鹃（Coucal）、雕鸮（eagle owl）和松雀鹰（Besra）。
（十）广东惠东海龟国家级自然保护区
惠东港口海龟国家级自然保护区位于大亚湾与红海湾交界处，稔平半岛最南端的大星山南麓，陆地和海域总面积18 km2，是我国大陆18 000公里海岸线上海龟的“最后一张产床”，也是中国唯一的国家级海龟自然保护区，被列入《国际重要湿地名录》。自古以来，这里是海龟上岸产卵繁殖的天然场所，当地人称之为“海龟湾”。
（十一）广东红海湾遮浪半岛国家级海洋公园
广东红海湾遮浪半岛国家级海洋公园位于广东省东南部沿海的汕尾市区东部18公里处，总面积1 893公顷。地理坐标为东经115°40′～115°64′，北纬22°62′～22°79′，东临碣石湾，南依红海湾，三面环海，有“粤东门户，环珠重镇”之称。
红海湾遮浪半岛国家海洋公园拥有一个海运港口——遮浪港；一个咸水湖——田寮湖；一个入海半岛——遮浪南澳半岛；附近有四大离岛——神秘岛、龟龄岛、遮浪岩（灯塔岛）、菜屿岛。红海湾素称“粤东麒麟角”，有“南天第一湾”之美誉，是汕尾八景之一，全省十大最迷人的滨海旅游景区之一，是汕尾市旅游龙头景区。2013年，红海湾开发区获得广东省滨海旅游示范园区称号。园区拥有海岸线72公里，位于粤东地区海陆交通运输中心，地处深圳与汕头两个经济特区、香港与台湾两大经济发达地区的中间地带，为汕尾“融入珠三角、协调粤东北”的区域发展战略奠定了良好基础。
主要保护对象为石斑鱼、海马等。
广东红海湾遮浪半岛国家级海洋公园位于汕尾市区东部18公里处，地理位置介于东经115°40′～115°64′，北纬22°62′～22°79′。
本区域渔业资源丰富，有渔业种类73种，隶属于13目38科，其中，鱼类38种，头足7种，甲壳类28种。海洋公园东面的碣石湾是广东乃至南海区渔业资源的摇篮和种质资源的宝库，是鲻鱼长毛对虾国家级水产种质资源保护区及海马资源市级自然保护区。
遮浪半岛国家海洋公园亚热带特征生物群落类型复杂，物种丰富多样。据《中国海湾志》记载：有浮游植物、浮游动物、底栖生物、潮间带生物、红树林湿地、游泳动物、海岛陆生植物、水禽鸟类生物等8大类生物群落，生物物种总数达到571种以上。该海区常年分布有多种珍稀濒危保护物种和重要渔业经济种类。珍稀濒危保护物种主要包括国家Ⅰ级保护动物中华白海豚，Ⅱ级保护动物绿海龟、棱皮龟等，鸬鹚科、鹭科、鸥类等重点保护鸟类和黑脸琵鹭、白琵鹭、卷羽鹈鹕等濒危保护鸟类也常在海洋公园发现。
（十二）汕尾品清湖海洋公园
汕尾被确定为全国首批蓝色海湾整治行动城市之后，重点是围绕品清湖开展蓝色海湾整治行动项目，包括海湾综合治理和生态岛礁建设两方面内容，整治行动范围覆盖陆域、岸线、海域、海岛，整治岸线长度达到13公里，海域面积达到120公顷，湿地面积增加量达到2.4公顷。
品清湖紧挨汕尾市城区，面积23.16 km2，是广东省内唯一一个城市核心区的海洋澙湖，具有丰富的生物资源和旅游资源，是天然的避风良港，一直以来都有着汕尾港“生命湖”和汕尾“母亲湖”的美称。
在开展品清湖蓝色海湾整治行动的过程中，汕尾市结合实际，从2016年开始立法规划并积极推进，当前已立《汕尾市品清湖环境保护条例》等两个法规，群众的立法呼声很高，社会关注度很高，人大代表、政协委员也连续多年联署议案、提案，要求加强对品清湖这个汕尾“母亲湖”的整治管理和立法保护。
2017年9月28日，广东省十二届人大常委会第三十六次会议全票表决通过了《汕尾市品清湖环境保护条例》，并于同年12月1日公布实施，其将为保障品清湖蓝色海湾整治和美丽海湾建设的扎实推进、构建品清湖环境保护长效机制、维护品清湖生态环境、建设宜居宜业宜游的现代化滨海城市发挥重要的推动和保障作用。
（十三）汕尾龟龄岛东部海域示范区获批国家级海洋牧场示范区
2015年，农业部公布全国第一批20个国家级海洋牧场示范区。汕尾城区龟龄岛东部海域榜上有名。这是该区实施海洋旺区战略，长期重视龟龄岛人工鱼礁建设的结果。
A Glimpse on the Effectivenss of China's MPA Management：An Analytical Report from the Site Visits of China's MPAs Project?
XUE Guifang FANG Xu ZHENG Jie LI Yunyi
Abstract：Marine Protected Areas(MPAs) are significant as effective tools to the protection of marine ecological system and biodiversity, and have been promoted and applied worldwide．Over the decades, China has establishment a comprehensive set of MPAs of different types at different levels, and achieved remarkable success in the conservation of precious species and vulnerable habitats．However, the various types, large areas and large number of MPAs have presented challenges to the effective management．Some of the issues confronting the management include the insufficient laws and regulations are not able to meet needs of management practice, overlapping different types of MPAs does not come along with the scientific evaluation system, the management plans lacks adequate scientific support and the level of management agencies are not competent enough to deal with other governmental organs．The recent restruction of ministries may introduce a new opportunity to improve the MPA management system, because the 19th National Congress of the Communist Party of China(CPC) proposed to establish the Authority of National Parks as the main body to take the responsibility to charge the protection of natural land system．Since then, the reform of national institutions from the central to local levels has been pushed forward in 2018．It is expected that through this reform the ecosystem-based protection system may be established and China would strengthen scientific planning in the designation of the MPAs, improve the management system by adopting relevant laws and regulations.
Key Words：Marine Protected Areas；Natural Reserve；Marine Park
(1) 薛桂芳，上海交通大学凯原法学院特聘教授、博士生导师，上海交通大学海洋法治研究中心、极地与深海发展战略研究中心主任，主要研究方向：海洋法、国际法。房旭，上海交通大学凯原法学院博士研究生，上海交通大学海洋法治研究中心、极地与深海发展战略研究中心研究助理。主要研究方向：海洋法、国际法。郑洁，上海交通大学中国海洋工程装备科技发展战略研究院助理研究员。主要研究方向：海洋法、国际法。李韵依，上海交通大学凯原法学院博士研究生，上海交通大学海洋法治研究中心、极地与深海发展战略研究中心研究助理。主要研究方向：海洋法、国际法。
(2) 由原农业部渔业管理局建立，主要根据鱼类的经济价值和种质资源的基因价值等进行划区保护，如黄花鱼保护区、幼带鱼保护区等。
(3) 《海洋自然保护区管理办法》规定的海洋自然保护区是指以海洋自然环境和资源保护为目的，依法把包括保护对象在内的一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来，进行特殊保护和管理的区域。
(4) 《海洋特别保护区管理办法》规定的海洋特别保护区是指具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊要求，需要采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域。
(5) 李凤宁：《我国海洋保护区制度的实施与完善：以海洋生物多样性保护为中心》，载《法学杂志》2013年第3期，第81页。
(6) 《2016年中国海洋环境状况公报》。
(7) “Lenfest海洋计划”于2004年启动，由皮尤基金会（Pew Charitable Trust）提供资金支持，该基金会主要支持涉及海洋资源与环境保护宗旨的政策类研究课题，旨在为相关的研究和管理提供可供分享的研究成果。
(8) 本次重点进行实地调研的保护区共13个，分别是：上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区、上海崇明东平国家森林公园、上海崇明西沙国家级湿地公园、厦门珍稀海洋物种国家级自然保护区、厦门国家级海洋公园、广州南沙湿地公园、广东江门中华白海豚省级自然保护区、广东内伶仃-福田国家级自然保护区、深圳华侨城湿地公园、广东惠东海龟国家级自然保护区、广东红海湾遮浪半岛国家级海洋公园、品清湖、汕尾龟龄岛东部海域国家级海洋牧场示范区。
(9) 杜萍等：《中国海洋保护区规划原则探讨》，载《海洋开发与管理》2009年第11期，第97页。
(10) 张晓：《国际海洋生态环境保护新视角：海洋保护区空间规划的功效》，载《国外社会科学》2016年第5期，第92页。
(11) 李凤宁：《我国海洋保护区制度的实施与完善：以海洋生物多样性保护为中心》，载《法学杂志》2013年第3期，第84页。
(12) 王岐海：《自然保护区管理体制创新：两个维度的思考》，载《林业经济》2012年第5期，第104页。